Научные исследования административной юстиции в советский и постсоветский периоды
в советский и постсоветский периоды
В практическом плане вопрос об административной юстиции в новом Советском государстве стал актуальным с первых дней его
существования, поскольку возникший новый и крепнувший с каждым годом административный аппарат сразу стал создавать широкое поле для произвола должностных лиц и «административной неправды» на всех его иерархических уровнях. Видные административисты, получившие известность еще в досоветский период (А. Елистратов, В. Кобалевский, М. Загряцков, А.Ф. Евтихиев и др.), отстаивали идею о том, что в процессе строительства нового общества законность в сфере управления должна обеспечиваться именно институтом административной юстиции. При этом ее предметом должна являться не жалоба гражданина на должностное лицо, а административный иск об отмене противозаконного акта[1]. В качестве отличительной черты административной юстиции рассматривал административный иск и В.Л. Кобалевский. «Жалоба, — писал он, — рассчитывает на милость начальства, иск — на обязанность надлежащих органов дать защиту законным правам и интересам»
В 1920-е годы в послевоенных условиях особое значение для раскрытия сущности института административной юстиции и обоснования необходимости приспособления его к системе советского государственного управления имела известная работа М.Д. Загряцкова «Административная юстиция и право жалобы» (1924—1925). В этой книге административная юстиция понимается как особый порядок рассмотрения жалоб на «незакономерные административные акты», осуществляемый с участием жалобщика как стороны и имеющий своим последствием отмену или исправление этих актов. М.Д. Загряцков констатирует наличие этого института «всюду, где жалобщик является стороной».
Он рассматривал жалобщика как сторону не в отношениях с представителем административной власти, а в процессе особого порядка рассмотрения жалобы перед арбитром, который мог быть представлен органом, входящим в систему госуправления. В зависимости от того, каково участие жалобщика как стороны в рассмотрении жалобы, как оно процессуально оформлено, можно говорить о лишь зародившихся элементарных или о сложных, законченных формах административной юстиции.
Таким образом, М.Д. Загряцков обосновывает теорию двух форм административной юстиции: а) начальная форма, представленная различными учреждениями, имеющими административную природу
(например, советские земельные комиссии); б) законченная форма, содержащая все необходимые элементы адмнистративной юстиции, включая административные суды (модель Франции и Германии). В своей высшей форме административная юстиция выступает как судебная деятельность. С точки зрения М.Д. Загряцкова, второстепенным, техническим, а не принципиальным является вопрос о том, кому следует передать рассмотрение судебно-административных дел — специальным административным трибуналам или общим судам. Главное — обеспечить необходимые процессуальные гарантии. Значение административной юстиции он оценивает в двух аспектах. С одной стороны, она — один из институтов, обеспечивающих господство права в обществе, ибо основная его задача состоит в отмене или исправлении неправомерного акта административного органа. С другой стороны, она защищает публичные права гражданина, «вооружает» его административным иском. Следовательно, административная юстиция — это инструмент защиты гражданина. Исходя из этого в центр судопроизводства, называемого административной юстицией, М.Д. Загряцков ставит административный иск или жалобу гражданина на решение администрации, причем жалобщик выступает как сторона в суде. При этом специфика административного судопроизводства в этой концепции связывается не столько со спецификой субъектного состава спора, сколько с особенностями его основания. Особый порядок для рассмотрения судебно-административных споров, полагает М.Д. Загряцков, нужен не потому, что другой стороной является «привилегированный субъект права» — должностное лицо, а потому, что действия этого лица, нарушающего права гражданина, содержат своеобразные элементы, не объемлемые ни гражданской, ни уголовной юстицией. Следуя И.Т. Тарасову, он акцентирует внимание на особой природе правонарушения, совершенного должностным лицом при издании незаконного акта и называемого «административной неправдой». Это административное правонарушение в такой ситуации он в отличие от А.М. Корфа рассматривает исключительно как добросовестное, но ошибочное применение права должностным лицом[2]. Концепция административной юстиции М.Д. Загряцкова в основе своей строилась на постулатах правового государства, как в принципе и подход В.А. Рязановского, который пытался, исходя из общей теории юрисдикционного процесса, определить место административной юстиции как части судебного права
ваться особые отделения или коллегии по административным делам наряду с отделениями по уголовным или гражданским делам. Критикуя попытки идентифицировать административную юстицию только с деятельностью квазисудебных органов, он доказывал, что принцип разделения властей вовсе не требует оставления административной юстиции в руках администрации. Напротив, «именно в силу принципа разделения властей административная юстиция должна быть передана судебным установлениям». По мнению В.А. Рязановского, юстиция всегда остается юстицией, т.е. она рассматривает именно вопросы права. Не вмешиваясь в активную деятельность администрации и управления, она проверяет ее лишь с точки зрения соответствия закону. Следовательно, задача административной юстиции как судебной юрисдикции — признание действия администрации незаконными и восстановление нарушенного права. Книга В.А. Рязановского в 1920-е годы выдержала несколько изданий. Однако любые теоретические подходы, опирающиеся на принципы правового государства (как бы убедительны они ни были), входили в этот период в противоречие с формирующейся идеологией нового, социалистического государства. Любые идеи о возможности и необходимости встроить институт административной юстиции в советскую государственную систему встречают в этот период сильное сопротивление как среди государственных деятелей, так и в идеологически ангажированных юридических кругах (Е. Носов, Н. Карадже-Искров, А.С. Сухоплюев, М.С. Бернинский, А.С. Турубинер и др.). Руководители советской юридической науки в 1920—1930-х годах Е.Б. Пашуканис и П.И. Стучка выступали против перенесения в социалистическое государство этого института в том виде, в каком он существовал в царской России и существует в «индивидуалистических» буржуазных государствах. Отдельные попытки построить теорию социалистической административной юстиции постепенно сменяются идеологическими установками о буржуазной сущности данного института и его несовместимости с социалистическим строем. «Суд гражданский, — писал Е. Носов, — защищает субъективные частные права индивидуума, суд административный создается для защиты субъективных публичных прав, то есть прав, возникающих в плоскости соприкосновения с властью, — таков тот стержень, вокруг которого наматываются все логические и исторические понятия административной юстиции»[3]. Но в социалистическом государстве в отличие от буржуазного, «индивидуалистического» нет, по его мнению, «почвы для субъективных публичных прав». Советское государство не про
тивостоит гражданам, а заботится о реализации их прав. Административный иск Е. Носов рассматривал как известный «выпад против администрации», поэтому в Советском государстве он «казался бы диссонансом, свидетельствующим о том, что в смысле общего одухотворения не все обстоит благополучно»[4]. Данная идеологическая позиция открыто доминировала в советской юридической науке до начала 1950-х годов, а ее «подспудное» воздействие посредством использования сложившихся в советский период стереотипов сказывается до сих пор. В энциклопедической литературе 1920—1940-х годов в статьях об административной юстиции утверждалось, что это «форма разрешения споров по делам управления, обеспечивающая интересы эксплуататорских классов» в буржуазных государствах, а в Советском государстве она как особый институт отсутствует. В результате отечественная теория административной юстиции была отброшена далеко назад, и возрождение ее было длительным и противоречивым процессом. В 1930-е годы вопрос об административной юстиции в советском правоведении практически не поднимался. Лишь в 1944 г. Б.Р. Левин в своей диссертации, защищенной в г. Свердловске, выдвигает идею о том, что в СССР отсутствует не административная юстиция, а специальные органы, на которые возлагаются задачи по осуществлению ее функций. Интерес к проблемам административной юстиции возобновился в послевоенный период, когда была предпринята попытка унифицировать законодательство о судоустройстве и судопроизводстве в масштабах всей страны. В 1946 г. А.Ф. Клейман аргументирует положение о том, что в советском праве есть административный процесс и связанный с ним административный иск. Он утверждал, что в советском праве административный процесс наряду с гражданским и уголовным процессом и судоустройством образует ветвь процессуального, или судебного, права. А.Ф. Клейман предлагал деятельность общего суда по разбирательству вопросов административно-правовых отношений рассматривать как предмет административного процесса, при неполноте норм этого процесса восполнять их нормами гражданского процесса, как это было в административных судах после Февральской революции. При этом административный иск следует конструировать по образцу гражданского иска, как это имеет место в тех странах, где административная юстиция осуществляется общими судами (Англия, США, Бельгия) Идея теоретического обоснования административного иска и административной юстиции в советском праве встретила резкую
критику со стороны ортодоксальных сторонников гражданского процесса. С.Н. Абрамов заявлял в 1947 г., что в СССР нет никакой почвы для возникновения и развития административной юстиции и административного процесса, а «попытки обосновать на почве действующего права наличие в СССР указанных институтов могут принести только вред»[5]. Тем не менее во второй половине 1950-х годов в связи с развенчанием культа личности Сталина встает вопрос об укреплении законности в сфере управления и вновь появляются работы, реабилитирующие административную юстицию. М.И. Пискотин обосновывает идею о том, что в советском праве сочетаются институты, рожденные революционным творчеством народа, и институты, по форме похожие на соответствующие институты буржуазной демократии, но ничего общего не имеющие с ними по своей социальной направленности. В этом контексте он признавал, что советская административная юстиция как институт судебного контроля за законностью действий государственных органов хотя и в ограниченных пределах, но существует Годом раньше, в 1956 г., М.Д. Шаргородский высказал предложение о создании административных судов, которые должны быть независимыми и избираемыми населением. На эти суды он предлагал возложить обязанности не только по восстановлению нарушенного права, но и по наложению административных взысканий на органы, учреждения и непосредственно виновных должностных лиц
Вопрос о расширении компетенции суда в области разрешения административно-правовых споров начинает активно обсуждаться в теоретической и отраслевой литературе в связи с предпринятым с конца 1950-х годов пересмотром действующего законодательства и новой его кодификации.
В этот период происходит окончательная реабилитация института административной юстиции, а сам термин постепенно входит в научный оборот. Правда, в понимании административной юстиции четко обозначаются два основных подхода. Одни авторы продолжают рассматривать ее как деятельность специальных административных
судов, полагая, что расширение судебного контроля не означает введения административной юстиции. Такова была, например, позиция М.С. Строговича, который понимал под ней «особые административные суды, организованные не в судебном, а в административном ведомстве и рассматривающие действия должностных лиц»[6]. Одним из первых солидных трудов, в котором делается попытка окончательно реабилитировать институт административной юстиции, было исследование Н.Г. Салищевой «Административный процесс в СССР». Данная работа, не лишенная определенных юридико-идеологических иллюзий своего времени, стала, несомненно, одним из краеугольных камней возрождающейся в послевоенный период школы административной юстиции. В своем исследовании Н.Г. Салищева предлагает понимать административную юстицию в СССР как «особый вид деятельности общих судов по разрешению споров в области государственного управления и тем самым призванным осуществлять правосудие по делам, вытекающим из административно-правовых отношений»
Заметную роль в утвеждениии института административной юстиции сыграли монографические работы В.И. Ремнева «Право жалобы» (М., 1964) и «Социалистическая законность в государственном управлении» (М., 1979). В.И. Ремнев, как и Н.Г. Салищева, был последовательным сторонником административной юстиции в деле обеспечения законности в государственном управлении. Он полагал, что административные и судебные нормы рассмотрения жалоб граждан на незаконные решения, действия (бездействия) должностных лиц и государственных органов образуют институт административной юстиции в СССР. Размышляя над проблемой эффективного функционирования института административной юстиции, В.И. Ремнев предлагал создать в общих судах специальные составы по административным делам. Идеи Н.Г. Салищевой и В.И. Ремнева находят поддержку и развитие в другом фундаментальном труде этого периода — монографии Д.М. Чечота «Административная юстиция». В ней предлагается определение административной юстиции, в котором на первый план в качестве ее ведущего признака выдвигается не наличие каких-либо специальных органов по рассмотрению административных споров, а судебный процессуальный порядок их разрешения в специальных юрисдикционных органах. В результате под определение административной юстиции
подпадает соответствующая деятельность как специальных административных судов, так и общих судов и квазисудебных органов. «Административная юстиция, — пишет Д.М. Чечот, — это порядок рассмотрения и разрешения в судебной процессуальной форме споров, возникающих в сфере административного управления между гражданами или юридическими лицами, с одной стороны, и административными органами — с другой, осуществляемый юрисдикционными органами, специально созданными для разрешения правовых споров»[7]. Данное определение ныне не только не утратило своей научной значимости и актуальности, но и представляется теоретически перспективным для понимания административной юстиции как функции государства, которая может осуществляться посредством системы юрисдикционных органов, действующих в рамках как исполнительной, так и судебной власти. Комплексное видение проблемы административной юстиции было представлено и М.С. Студеникиной
Столь же широкую трактовку административной юстиции дают Д.Н. Бахрак и А.Т. Боннер, понимая под ней «разрешение административно-правовых споров в специальной процессуальной форме юрисдикционными органами, не зависимыми от органов государственного управления («активной администрации»)». «Узкое» место этого определения в том, что, резко подчеркивая независимость органов административной юстиции от «активной администрации», авторы вольно или невольно сужают ее общее «измерение», заданное Д.М. Чечотом, а еще ранее М.Д. Загряцковым. По логике предложенного Д.Н. Бахрахом и А.Т. Боннером, административная юстиция предстает как некое множество ее разновидностей, включая деятельность общих судов по разрешению административных споров. Однако при этом выпадает такая характерная для многих стран форма административной юстиции, как деятельность квазисудебных органов, которые в той или иной мере зависят от «активной администрации», но допускают участие граждан в качестве стороны.
Тем не менее появление работы Бахраха и Боннера свидетельствовало об устойчивой тенденции, ведущей к формированию в русскоязычной литературе концепции, которую можно условно обозначить как «плюралистическая теория административной юстиции». Суть ее такова: административная юстиция как институт разрешения споров о праве между гражданами и исполнительной властью существует в современном мире в виде определенного множества более или менее развитых организационно-правовых форм и реализует себя в защите нарушенного права и соответственно законности посредством судебного или квазисудебного разбирательства дел. В конкретных странах административная юстиция организуется по-разному и проявляет себя через деятельность административных судов общей и специальной юрисдикции, общих судов, квази-судебных органов[8]. Итак, к середине 1970-х годов в СССР появились практические и теоретические основания, чтобы признать существование в стране административной юстиции в виде правосудия по административным делам, осуществляемого в форме административного процесса. В последующие годы продолжаются исследования по теории административной юстиции, по определению приоритетных подходов к построению ее организационной структуры в советской и постсоветской России и научному осмыслению конституционных и законодательных положений, которые имели отношение к формированию органов административной юстиции в условиях перестройки государства (работы Н.Г. Салищевой, Д.Н. Бахраха, В.В. Бойцовой, Н.Ю. Хаманевой, Ю.Н. Старилова, М.С. Студеникиной, Ю.А. Тихомирова и др.). Предпринимаются попытки комплексного осмысления советской административной юстиции как самостоятельного явления
В конце XX — начале XXI в. в российской науке административной юстиции расширяются теоретические и прикладные исследова
ния и складывается целый ряд научных школ, выявленных современными исследователями[9]. Начинает формироваться ряд крупных научно-исследовательских и педагогических школ в области административной юстиции. В середине 1990-х годов в РУДН начинает складываться научное направление теоретических и сравнительноправовых исследований административной юстиции
Одновременно идет процесс формирование школы административной юстиции в Воронежском университете. В 1998 г. выходит получившая широкую известность монография Ю.Н. Старилова, посвященная проблемам теории административной юстиции. В рамках этой школы значительное внимание уделяется вопросам административного судопроизводства (О.Н. Бабаева, Н.П. Заряева, Ю.Д. Надольская, А.В. Орлов, Д.В. Уткин) и административного процесса (Ю.В. Святохина и др.).
В Институте государства и права РАН благодаря усилиям Н.Г. Салищевой и Н.Ю. Хаманевой формируется научное направление исследования проблем административной юстиции и административного судопроизводства. В рамках этого направления подготавливается ряд диссертационных работ (А.В. Альхименко, Б.А. Туликова и др.). Проблемы административной юстиции как самостоятельного правового явления оказываются также в центре внимания ученых «северной» столицы и начинает формироваться санкт-петербургская школа административной юстиции, основы которой заложили работы Л.А. Николаевой и А.К Соловьевой.
Значительное внимание теоретическим и прикладным вопросам предметной, организационной и процессуальной сторонам административной юстиции на рубеже XX—XXI вв. уделяется в работах и многих других российских авторов как на уровне научных статьей, так и монографических исследований (Е.Б. Абросимова, Ю.А. Тихомиров, А.Ф. Ноздрачев, Е.Б. Лупарев, В.В. Скитович, С.Д. Хазанов, М.А. Штатина и др.). В последнее десятилетие было успешно защищено более десятка кандидатских диссертаций по вопросам
теории административной юстиции и правового регулирования судебно-административной деятельности, вышли в свет солидные сборники научных трудов и материалов международных и всероссийских конференций и семинаров, посвященных проблемам административной юстиции. Таким образом, в современной России идет необратимый процесс формирования науки административной юстиции как систематизированной совокупности знаний о регулировании общественных отношений, связанных с защитой субъективных публичных прав частных лиц (граждан и организаций) и обеспечением законности в сфере публичного управления, о средствах и приемах получения новых знаний, необходимых для дальнейшего совершенствования судоустройственного и судопроизводственного законодательства. Она становится необходимой теоретической основой формирующейся новой отрасли российского права — судебного административного права.
