Критерии определения границ организационной структуры административной юстиции

В теории административной юстиции особое место занимает вопрос об ее оптимальной организационной структуре и юридической природе органов, являющихся элементами этой структуры. Решение данного вопроса предполагает определение критериев, позволяющих относить государственные органы к системе учреждений административной юстиции. В числе этих критериев в качестве наиболее значимых чаще всего выделяются критерий юрисдикционной природы органа и критерий специализации.

1. Критерий юрисдикционной природы органа. Разрешением административных споров в рамках определенных процедур занимаются самые разнообразные государственные органы. В своей совокупности они образуют организационную структуру действующей в той или иной стране системы разрешения административных споров. В решении вопроса о соотношении организационной структуры этой системы и организационной структуры административной юстиции в современной теории имеются два подхода.

Один из них — широкий подход — отождествляет эти структуры. Он относит к элементам административной юстиции наряду с судами, трибуналами и квазисудебными учреждениями прежде всего, ведомственные органы. В число этих органов включаются 1) орган — автор оспариваемого акта и 2) вышестоящий орган, рассматривающие споры в связи с претензиями частных лиц. В организационную структуру административной юстиции включаются также вневедомственные органы и должностные лица', омбудсмен, прокурор и т.д.[1] При этом подходе к организационной структуре административной юстиции относятся также все субъекты, осуществляющие разрешение административных споров в порядке, который является альтернативным судебному: посредники, примирители, арбитраж (третейский суд) и т.д.

Несомненно, все эти неюрисдикционные органы присущими им методами и средствами действуют в целях разрешения административных споров. Однако они не могут рассматриваться в качестве органов административной юстиции, понимаемой как юрисдик

ционная деятельность по разрешению административных споров и обеспечению административной справедливости. Именно эта позиция, характерная для второго подхода, нашла отражение в Рекомендации Комитета министров Совета Европы № R (2001).[2]

Согласно этому подходу, система разрешения административных споров может быть подразделена по критерию юрисдикционно-сти решений и средств их реализации на две подсистемы: юрисдикционную (систему административной юстиции) и альтернативную ей, неюрисдикционную (систему альтернативного разрешения споров — АРС). В основе построения системы административной юстиции лежит принцип властно-принудительного разрешения административных споров. Система АРС базируется на принципах компромисса и арбитрирования.

В соответствии с этим подходом главным критерием отнесения государственных органов к учреждениям административной юстиции является критерий юрисдикционности их деятельности, т.е. критерий осуществления органом судебной функции по разрешению административных споров. В организационную структуру административной юстиции могут включаться лишь юрисдикционные органы, специально созданные или приспособленные для разрешения административных споров.

По своей юридической природе эти органы могут относиться к сфере судебной или исполнительной власти. Главное, что их характеризует как органы административной юстиции, — это обособленность и независимость от публичной администрации при осуществлении юрисдикционной функции по разрешению административных споров. Как верно отмечал еще в начале XX в. С.А. Корф, административная юстиция может быть представлена судом либо обособленным административным органом: главное состоит в том, что она «должна быть правоговорением, jurisdictio, чем и отличается от активного управления».

Итак, главным критерием отнесения государственных органов к организационной структуре административной юстиции является осуществление ими юрисдикционной функции по разрешению административных споров. Является ли этот критерий определения границ этой структуры исчерпывающим, или требуются более тонкие инструменты (критерии) для их обозначения?

В истории и теории административной юстиции обозначились два подхода к решению этого вопроса. Один из них обосновывает принцип: органами административной юстиции являются все

«юрисдикционные органы, специально созданные для разрешения правовых споров»[3]. Следовательно, в ее организационную структуру возможно включение судов (как специализированных административных, так и общих) и квазисудебных органов.

Другой подход рассматривает в качестве элементов организационной структуры административной юстиции только административные суды, «независимые суды публичного прав либо специальные административные суды или квазисудебные органы, отделенные от общих судов гражданской и уголовной юрисдикции. Из данного подхода вытекает значимость критерия специализации юрисдикционного органа по административным спорам для включения его в организационную структуру административной юстиции.

2. Критерий специализации. Использование критерия специализации требует своего уточнения с учетом новейшей теории и существующего законодательства. Специализация судебной деятельности имеет позитивное значение и связана в своей основе с объективным процессом разделения труда. Она позволяет создать более совершенные методы и средства осуществления деятельности по конкретным видам судебных дел, способствует углублению знаний судьи в конкретной области права, оптимизации его способностей, навыков; быстрому обоснованию судебных решений и своевременному завершению судебных разбирательств по конкретным делам, повышает производительность труда и качество правосудия как публичной функции, поскольку дела рассматривают более квалифицированные судьи, специализирующиеся на делах конкретного вида.

Специализация судебных органов по административным спорам может быть нескольких видов. При этом критерий специализации не препятствует включению общих судов в организационную структуру административной юстиции.

Во-первых, специализация может носить внешний характер и приводить к созданию административных специальных судов вне системы общих судов, т.е. судов гражданской и уголовной юрисдикции (Германия, Франция и страны, воспринявшие их модели). В этом случае административная юстиция воспринимается как особая, несвойственная для общих судов юрисдикция, поскольку предмет ее — правовой спор с участием органа публичной власти. В результате внешней специализации административные суды образуют самостоятельную, отличную от общих судов специальную административную юрисдикцию и автономную от общих судов организационную

структуру административной юстиции. Эта структура образует самостоятельную часть системы судебной власти в целом, а не часть системы общих судов.

Во-вторых, специализация по административным спорам может носить внутренний по отношению к общим судам характер. Выделение органов административной юстиции внутри общих судов не предполагает трактовку административной юстиции как специальной. Она понимается как общая юрисдикция, такая же, как гражданская или уголовная, т.е. как обычная юрисдикция общих судов.

При этом в рамках углубляющейся специализации по отдельным категориям административных споров могут создаваться специализированные суды, обладающие специальной юрисдикцией по отношению к общей административной юрисдикции общих судов.

Так, в Испании обычная юрисдикция общих судов делится на пять «ветвей»: гражданскую, уголовную, административную, социальную и военную. При этом внутри каждой из них могут создаваться специализированные суды по отдельным категориям особо сложных или важных дел (например, внутри гражданской — торговый суд, внутри социальной — ювенальный суд и т.д.). При этом все эти суды рассматриваются как суды общей юрисдикции, но специализированные по определенным спорам[4].

В-третьих, специальные административные суды следует отличать от специализированных административных судов. Эти понятия обычно отождествляются и используются для обозначения судов, полномочия которых ограничены специальными делами, требующими специальных познаний и подготовки в конкретной сфере права, и распространяются на определенные группы населения. Нередко этими терминами обозначают все суды, не являющиеся общими судами.

Между тем в современных государствах различие между специальными и специализированными судами прослеживается все более отчетливо. Это вызвано тем, что существующая в них организационная структура судебной власти, как правило, включает систему судебных органов общей юрисдикции и систему судебных органов специальной юрисдикции. Суды, осуществляющие специальную юрисдикцию,

наделены исключительными полномочиями вести судопроизводство в определенной ограниченной сфере либо схожими с общими судами полномочиями, но по отношению к определенной группе населения или определенной категории дел. К числу таких судов относятся, например, административные трибуналы в Израиле, Мексике и ряде других стран, суды административной справедливости в Иране и т.д.

В-четвертых, в рамках общих и специальных судов могут создаваться специализированные органы, которые выступают в качестве специализированных судов по ограниченной, особой группе дел. Юрисдикция этих судебных органов является специализированной юрисдикцией в рамках общей или специальной юрисдикции. Она имеет более узкое значение по сравнению с этими видами юрисдикций, но осуществляется в их рамках.

Выделение этих специализированных судебных органов, как и специальных судов, осуществляется по трем критериям: а) предметному, в зависимости от особого характера правового спора (конфликта); б) субъектному, в зависимости от группы населения, на которую распространяется судопроизводство, т.е. в зависимости от субъектного состава сторон правового конфликта; в) по «смешанному» — субъектному и объектному критерию.

В судебной системе России выделяется два вида судов: а) общие, осуществляющие общую уголовную, гражданскую и административную юрисдикцию; б) специальные, осуществляющие специальную юрисдикцию, выделяемую по предметному либо смешанному критерию (конституционные, арбитражные, военные суды). В соответствии с Законом «О судебной системе РФ» 1996 г. (ст. 26) могут создаваться специализированные суды по рассмотрению гражданских и административных дел, подсудных судам общей юрисдикции.

В соответствии с Законом «О судах общей юрисдикции в РФ» 2011 г. в Верховном Суде РФ создается коллегия по административным делам (ст. 18), а из числа судей, входящих в коллегию, формируется судебный состав (ст. 19). Эта коллегия действует в качестве суда по делам, отнесенным к ее подсудности (ст. 20). В соответствии с Законом «Об арбитражных судах РФ» такие коллегии и судебные составы образуются в арбитражных судах. Они предназначены для осуществления административного судопроизводства в арбитражных судах (ст. 29 АПК) и по сути своей являются органами административной юстиции.

Создание специализированных судов, так же как и специальных, вызвано объективными процессами разделения труда и стремлением государства повысить эффективность и качество правосудия, гарантируя определенную компетентность судей в узкоспециальных юридических секторах либо в обширных и запутанных сегментах зако нодательства, которые сложно знать в подробностях без длительной специализации.

Создание специализированных административных судов может осуществляться посредством выделения в общих судах либо специальных судах (трибуналах) особых палат, отделений и их подразделений, уполномоченных на разрешение административно-правовых споров. В доктрине зарубежных стран эти отделения и подразделения общих и специальных судов, действующие в качестве специализированного суда, называются органами внутри органа (орган в органе). Коллегии или отделении по административным делам, наделенные соответствующей компетенцией по определенному кругу дел, рассматриваются как специализированные органы (суды) по определенным процессуальным отраслям внутри основного судебного органа, например Верховного суда или Высшего трибунала.

Внутри коллегий или подразделений могут образовываться подразделения, обозначаемые как секции, составы и т.д. Это органы, предназначенные для рассмотрения определенных дел в конкретных случаях. Они служат средством распределения дел в коллегиях или отделениях. Это распределение может иметь две формы: а) специализированную — между секциями или составами, действующими как судебный орган по конкретным делам, которые находятся в компетенции коллегии и отделения, в состав которых они входят; б) функциональную — все секции занимаются любыми делами, входящими в компетенцию коллегии, а распределение дел призвано обеспечить одинаковую нагрузку. Такого рода секции или составы обычно имеют свои наименования. В целях специализации в системе общих судов наряду с такими коллегиями и составами могут выделяться специализированные административные суды вне судебных органов общей юрисдикции.

Так, в Испании в организационную структуру административной юстиции входят специализированные органы внутри общих судов (коллегия административной юстиции Верховного суда, коллегия административной юстиции Национального суда, коллегии административной юстиции Высших судов юстиции, а также самостоятельно действующие вне судов общей юрисдикции, но внутри системы общих судов суды административной юстиции, которые функционируют в качестве административных судов низшей инстанции).

В рамках специальных административных судов также возможна специализация посредством выделения как специализированных коллегий (присутствий), так и самостоятельных специализированных судов. Например, в Португалии в специальном административном суде — Административном и налоговом трибунале — выделяются два вида специализированной юрисдикции — административная и налоговая — и соответственно два вида специализированных органов, которые на уровне первой инстанции (на уровне округов) подразделяются на самостоятельные административные и налоговые трибуналы.

В-пятых, в роли административного суда могут выступать общие суды, заседая в качестве суда по административным делам. В такой роли они могут представать в трех случаях:

а) когда общий суд при рассмотрении административных дел преобразуется в административный в соответствии с предписаниями закона. Общий суд, рассматривая административные вопросы, согласно прямому указанию закона, выступает как административный суд общей юрисдикции.

Так, в Израиле Верховный суд приобретает такой статус, заседая в качестве Высшего суда справедливости (БАГАЦа). Окружные общие суды, разрешая административные споры, выступают в качестве административного суда — суда по административным вопросам. Этот же прием используется в Законе Молдовы об административном суде 2000 г., где дается такое его легальное определение: административный суд — это «судьи, назначенные в судах, коллегии или составы административного суда апелляционных палат, коллегия административного суда Высшей судебной палаты».

Аналогичные трансформации общего суда в административный предусмотрены законодательством Болгарии, Иордании и ряда других стран;

  • б) когда общий суд действует в административно-процессуальной форме, установленной соответствующим законом об административном судопроизводств;
  • в) когда закон не предусматривает специализированной трансформации общего суда в административный или создания в нем специализированных структур, но наделяет его административной юрисдикцией наряду и наравне с гражданской и уголовной. Однако даже в этом случае при рассмотрении административных дел общий суд de facto может выступать как административный, точно так же как при рассмотрении уголовных дел он предстает как уголовный, а при разбирательстве гражданских дел — как гражданский.

Таким образом, не только специальные и специализированные административные суды, но и общий суд при реализации юрисдикции по административным спорам должен включаться в организационную структуру административной юстиции в качестве ее элемента.

  • [1] См., напр.: Сунгуров А.Ю. Институт обжалования административных решений: на пути к административной юстиции // Университетская информационная система «Россия». 2006. Вып. 4. 2 См., напр.: Партингтон М. Рассмотрение жалоб и претензий граждан — альтернативы судебному процессу в контексте системы общего права: Обзорный доклад, представленный на конференции Совета Европы «Альтернативы судебному разбирательству споров между публичной властью и частными лицами: согласительная процедура, посредничество и арбитраж». Лиссабон. 31 мая — 2 июня 1999 г. [Электронный ресурс] // http://www.csr.ru/event/original 62O.stm
  • [2] См.: П.2.2. Explanatory memorandum on the Recommendation Rec (2001) 9 on the alternatives to litigation between administrative authorities and private parties // http//www.Coe.Int./portal T. Asp 2 См.: Корф С.А. Административная юстиция в России. Кн. 2. М., 1910. С. 460.
  • [3] См.: Чечот Д.М. Административная юстиция: теоретические проблемы. Л., 1973. С. 29-31. 2 См.: Коркунов Н.М. Русское государственное право. Т. 2: Особая часть. СПб., 1897. С. 204, 501. 3 См.: Бойцова В.В., Бойцов В.Я. Указ. соч. С. 42—43.
  • [4] См.: Organos jurisdiccionales especializados — Espana // e-justice.europa.eu/... 2 В русском языке термин «специальный» означает «особый», предназначенный для какой-либо определенной цели, выполнения особых задач или особо трудных дел и заданий, относящийся к отдельной области, отрасли чего-л., присущий той или иной специальности. В отличие от термина «специальный» его пароним «специализированный» имеет более узкое значение и характеризует предназначенность более узкую по сравнению с чем-то, в том числе и со специальным предназначением, и подчеркивает специализацию узкого вида деятельности на чем-то особом. См.: Красных В.И. Специальный или специализированный? // Русский язык. 2001. № 46.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ   След >