Административная юстиция как юрисдикционный механизм системы разрешения административных споров
компонент системы разрешения административных споров
В любом современном государстве система разрешения административных споров определенным образом структурирована. В развитых правопорядках она включает две функциональные подсистемы, которые характеризуют основные направления и формы ее деятельности. Во-первых, это юрисдикционная подсистема. В качестве самостоятельно функционирующего механизма она может быть обозначена как система административной юстиции. Во-вторых, это подсистема неюрисдикционного разрешения административных споров. В свою очередь, эта подсистема, как и юрисдикционная, может по отношению к своим элементам и другим системам выступать как система, в рамках которой возможно выделение соответствующих подсистем и институтов. По отношению к системе административной юстиции она предстает как система альтернативного разрешения административных споров, которая представляет собой совокупность средств и процедур, альтернативных судебным (юрисдикционным).
В основе разграничения этих систем лежит специфика осуществляемых ими функций. Юрисдикция как социальная технология реализует функцию властно-принудительного разрешения споров. Альтернативные ей средства обеспечивают главным образом такую функцию разрешению споров, в основе которой лежит компромисс. В своем исконном значении «юрисдикция» (от лат. jurisdictio — судопроизводство, ведение суда) обозначает право производить суд, решать спорные юридические вопросы, т.е. полномочие провозглашать право органом, имеющим власть судить. Среди основных компонентов юрисдикции как механизма, предназначенного разрешать конфликты принудительным для сторон образом, традиционно принято различать: Функция юрисдикции — это основная функция судьи, т.е. лица, задачей которого является отправление правосудия, разрешение спорных вопросов, применение законов в связи с конкретным спором, объявление, кто прав и кто виноват, на чьей стороне стоит право и кто нарушает закон. Отсюда деятельность, состоящая в «суждении о праве», в «провозглашении права», неразрывно связана с функционированием «третьей» власти — судебной. В современных условиях юрисдикция стала понятием более широким, чем правосудие. В ходе исторической эволюции значение термина «юрисдикция» претерпело известные изменения и его содержание интегрировало новые элементы. Это произошло, прежде всего, в силу того, что на основе закона значительно расширился круг государственных органов, выполняющих в той или иной мере юрисдикционную функцию. Юрисдикция в качестве самостоятельной и ведущей функции осуществляется ныне не только судебными, но и различными квазисудебными органами. Юрисдикционную функцию в качестве неосновной (дополнительной) реализуют также в том или ином объеме органы (должностные лица) исполнительной власти. Таким образом, общее понятие юрисдикции в современном государстве имеет достаточно широкий смысл. С одной стороны, оно не может сводиться к «правоговорению» в судопроизводстве, ибо ныне «правоговорение» в процессе разрешения конфликтов путем применения компетентными органами установленных правовых норм — это функция не только судебных, но и квазисудебных учреждений, а также административных органов, наделенных соответствующими конфликторазрешающими полномочиями. С другой стороны, осуществление административными органами юрисдикционной функции не означает, что в общее понятие юрисдикции должно включаться оперативно-исполнительное правоприменение, т.е. применение этими органами норм права в обычных, «штатных», неконфликных ситуациях. Это правоприменение не является «правоговорением», разрешающим конфликт, и не порождает свойственных ему правоотношений. Кроме того, не всякая правоохранительная и не любая юридическая деятельность компетентных органов, осуществляемая в связи с возникшим правовым конфликтом, является юрисдикционной. К юрисдикционной относится лишь деятельность по разрешению возникшего конфликта по существу. Вся иная правоохранительная деятельность, например контрольная, надзорная, следственная, по реализации принуждения, хотя и является по своей природе юридической, направленной в конечном счете на разрешение конфликта, тем не менее не относится к юрисдикционной. Она непосредственно не сопряжена с разрешением конфликта, не определяет права и обязанности субъектов в спорной ситуации, а лишь подготавливает материал для разрешения вопроса по существу. В современном государстве юрисдикция, проистекающая из его права судить, представляет собой сложный механизм, структурированный в зависимости от целого ряда факторов, и прежде всего в зависимости от видов разрешаемых конфликтов. Соответственно разрешаемым правовым конфликтам юрисдикция в том или ином государстве может подразделяться на гражданскую, уголовную, конституционную, административную, социальную и т.д. Административная юрисдикция в отечественной науке традиционно определяется как государственно-властная деятельность компетентных органов государства и должностных лиц по устранению правовых конфликтов, возникающих в ходе реализации правовых норм, путем рассмотрения и разрешения правовых споров и дел об административных правонарушениях. Таким образом, в составе ее предмета, как правило, выделяются два элемента: административный спор и административное правонарушение. При этом в качестве административного правонарушения понимается проступок, посягающий на запретительные нормы права. По своей структуре это правонарушение сходно с уголовным преступлением, но отличается от него меньшей степенью социальной опасности. В праве зарубежных государств такого рода проступки относятся к «праву наказаний», а не к административному праву. В то же время в этих странах к административным правонарушениям относятся нарушения, выражающиеся в неисполнении обязанности в административном правоотношении, например обязанности издавать законные акты управления. Одним из самых запутанных вопросов в отечественном правоведении является проблема соотношения понятий «административная юрисдикция» и «административная юстиция». В силу исторических причин в одних случаях административная юстиция рассматривается в предельно широком смысле как упорядоченная система внешнего контроля за действиями административных органов и должностных лиц по отношению к гражданам. При таком подходе к административной юстиции может быть отнесена внешняя по отношению к администрации контрольная деятельность не только судов, но и прокуратуры, уполномоченного по правам человека, парламентских комитетов и комиссий и т.д. Такой подход нельзя отнести к числу корректных. В этом случае понятие административной юстиции должно интерпретироваться как более широкое, нежели понятие «административная юрисдикция», ибо не все «внешние» органы контроля наделены административной юрисдикцией. По логике этого подхода административная юрисдикция трактуется как «составная часть», «аналогия» административной юстиции. В других случаях различие между ними проводится в зависимости от статуса, места конфликторазрешающего субъекта в системе органов исполнительной власти: в качестве субъекта административной юрисдикции рассматривается орган государственного управления — орган общей компетенции или специализированный орган, входящий в административную иерархию, а в роли субъектов административной юстиции — органы, зачастую приближенные к органам «чистой» администрации, но все же не сливающиеся с ними, т.е. главным образом административные трибуналы[1]. При этом административная юрисдикция отождествляется исключительно с административно-наказательной юрисдикцией. В число ее субъектов включаются только органы исполнительной власти и не включаются суды. Такой подход также не отвечает современным реалиям, поскольку суды осуществляют «правоговорение» по административным вопросам не только в случае неисполнения обязанности и нарушения субъективного права в административном правоотношении, но и в случае применения административного наказания.
Решение проблемы соотношения понятий «административная юрисдикция» и «административная юстиция» лежит не только и не столько в субъектной, сколько в предметной плоскости. Общепринято, что предметом административной юстиции является административно-правовой спор. В этом контексте не случайно в зарубежных странах административная юстиция идентифицируется с административно-спорной (тяжебной) юрисдикцией (jurisdiction contentieux administratif). В предметном плане административная юрисдикция выступает как родовое понятие по отношению к таким двум своим видам, как административно-спорная и административно-наказательная юрисдикция. Эти виды юрисдикции связаны с разрешением конкретных видов этих конфликтов — административных споров и административных проступков. Административная юстиция представляет собой юрисдикционный механизм системы разрешения административных споров. Исходя из мирового опыта административная юстиция как специализированный механизм по разрешению административных споров может выступать в одной из своих разновидностей: В любом случае суть юрисдикционного разрешения административных споров состоит в том, что оно являет собой властнопринудительную технологию решения спорных проблем, в какой бы комбинации институциональных элементов ни оформлялась в той или иной стране его система.
