Виды процедур разрешения административных споров, альтернативных административной юстиции: европейские стандарты и опыт России

6.2.1. Разрешение административных споров

Разрешение административных споров в административном порядке (административное обжалование)

Классификация альтернативных процедур разрешения административных споров может проводиться по различным основаниям. В зависимости от места по отношению к судебному разрешению споров их можно подразделить на а) досудебные, которые используются до обращения в суд (административное обжалование, омбудсмен и др.); б) внесудебные, используемые после обращения в суд, но вне суда (мировое соглашение, медиация и др.). Эти процедуры могут подразделяться, исходя из того, реализуются они с участием третьей стороны, опосредующей взаимодействие субъектов спора, или без участия такой стороны в лице, например, посредника, вышестоящего органа.

Учитывая членство России в Совете Европы, при классификации альтернативных процедур применительно к сфере публичного управления можно опираться на Рекомендацию № R (2001) 9, которая выделяет такие их виды: а) административная жалоба или внутренняя апелляция (appeal procedure); б) урегулирование по результатам переговоров (negotiated settlement) или процедура мирового соглашения; в) примирительство; г) посредничество; д) омбудсмен; е) третейское разбирательство (arbitration).

Административное обжалование (внутренняя апелляция) как досудебная процедура АРС характеризует правовую форму внутриведомственного разбирательства административного спора посредством обращения к компетентному органу. При этом под компетентным органом в европейской доктрине и законодательстве понимаются два вида административных органов: а) орган — автор акта, б) вышестоящий в административной иерархии орган. Эта процедура применима к оспариванию любого административного акта. В целом ряде случаев она считается обязательным предварительным условием разбирательства спора до обращения в суд.

В европейской доктрине в пользу правила об обязательной процедуре предварительного административного оспаривания выдвигаются следующие аргументы:

  • 1) у судей общих судов, не специализирующихся на административных спорах, отсутствуют специальные знания для рассмотрения дел, возникающих из публично-правовых отношений. Отсюда им каждый раз при рассмотрении административных дел приходится вникать во все тонкости и специфические особенности той или иной области публичного управления. Все это ведет к замедлению работы и чрезмерной перегруженности судов и в результате — к некачественным решениям;
  • 2) в большинстве случаев ошибки, допущенные органом — автором акта (первой инстанцией), могут быть легко и оперативно исправлены — при несогласии частного лица с административным актом — самим этим органом или вышестоящей инстанцией. В отличие от судей специалисты, служащие, например, в вышестоящем органе, имеют профессиональные знания и хорошо знакомы с существующей управленческой практикой. Соответственно они могут более квалифицированно решить дело, а при несогласии с их решением частное лицо вправе обратиться в суд для разбирательства дела в рамках более сложной и скрупулезной судебной процедуры.

Процедура обязательного досудебного оспаривания имеет в мировой практике две основные формы: а) обязательное предварительное обращение к вышестоящей инстанции и б) обязательное предварительное обращение к органу — автору акта. В российской доктрине сложилось негативное отношение к процедуре обращения к органу — автору акта, позволяющая частным лицам заявить возражение в связи с принятием этим органом неправомерного, по их мнению, решения. Одной из причин является сложившееся еще в советское время предубеждение против подобной процедуры как неприемлемой для гражданина. В основе формирования данного стереотипа лежало в принципе благое намерение не допустить процедуры рассмотрения жалобы, известной как «петля бюрократа»[1].

Возможность заявления возражения органу — автору акта в теории административной юстиции обосновывается принципом, согласно которому тот, кто принял административный акт, может пересмотреть свою позицию и отменить либо изменить его. Во многих современных государствах заявление возражения является обязательным условием при обращении с определенными категориями административных исков. Одна из его главных целей — формулирование и выражение перед обращением в суд правовых позиций сторон административного спора посредством четкого определения сущности их требований и возражений.

В качестве одной из альтернативных досудебных процедур выступает административная жалоба по инстанции (иерархическая жалоба). Она может быть подана непосредственно в вышестоящий орган или через орган, действия которого оспариваются. Глава этого органа обязан передать ее с объяснениями и другими необходимыми документами в соответствующую инстанцию. Такой порядок, в частности, предусмотрен ст. 38 ФЗ «О таможенном регулировании в РФ» № 311 -ФЗ.

При подаче иерархической жалобы через орган — автор акта на требование частного лица может выдвигаться соответствующее пра-

вовое возражение, сформулированное в обязательных объяснениях этого органа, для вышестоящей инстанции. В результате возникшая конфликтная ситуация структурируется в форме правовых требований и возражений и выражается в четко обозначенных правовых позициях сторон, что значительно облегчает разбирательство дела вышестоящей инстанцией и принятие ею обоснованного решения.

Разбирательство административных споров с использованием предварительных, обязательных досудебных процедур имеет ряд преимуществ. Во-первых, процедура обращения к органу — автору акта предпочтительнее для администрации, ибо дает ей возможность оперативно исправить допущенные ошибки либо еще раз убедиться, что решение принято верно. Во-вторых, такая предварительная процедура позволяет избежать перегрузки судов, поскольку значительное число дел до суда не доходит: либо администрация удовлетворяет требование заявителя, пересматривая принятое решение, либо заявитель сам отказывается от иска в суд, осознав в процессе предварительной процедуры, что его позиция недостаточно сильна для судебного разбирательства. В-третьих, предварительная процедура выгодна и лицу, заявляющему жалобу-возражение: решение администрации может быть пересмотрено ею в менее формальном порядке не только по вопросам права, законности, но и целесообразности.

В большинстве стран Европы считается, что преимущества такой обязательной предварительной процедуры значительно перевешивают все ее недостатки[2]. Такая процедура получила законодательную регламентацию даже во многих странах Африки, например в Анголе. В России вопрос о законодательном оформлении процедуры обращения к органу — автору акта остается открытым. В то же время КАС РФ (ст. 126, 129, 218 и др.) допускают возможность обязательного досудебного порядка урегулирования административных споров.

  • [1] Дело в том, что в советское время за отсутствием четкого правового регулирования сложилась практика переадресовки вышестоящей инстанцией жалоб, поступивших в ее адрес, на рассмотрение тому самому органу (должностному лицу), действия которого обжаловались. В результате возникала ситуация, получившая обозначение «петля бюрократа»: процедура замыкалась в конечном счете на органе, принявшем неправомерный акт. Оспаривание административных актов в суд по общему правилу не допускалось, и гражданин оставался без какой-либо гарантии административной или судебной защиты — один на один с тем самым органом, действия которого он обжаловал. Для пресечения подобной практики и был введен запрет для органов, которым поступали жалобы, направлять их органам, действия которых оспаривались. Собственно говоря, в правовых актах этот запрет устанавливался именно для административных органов, а не для граждан. Однако он формулируется так, что воспринимается как общий и для органов (должностных лиц) — осуществлять переадресовку, и для граждан — направлять жалобы органу, издавшему акт, хотя Конституция РФ (ст. 33) такого запрета не устанавливает.
  • [2] См.: Chorus LM. et al. (eds) Introductions to Dutch Law, Kluwer Law Intern. Pr. in the Netherlands, 1999. P. 348-349. 2 Cm.: Ley № 2/94 Da impugnacao dos actos administrativos // Diario da Republica, 14.01.1994.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ   След >