Признаки судебного административного права

отрасли права

Решение вопроса об определении судебного административного права в качестве самостоятельной отрасли права требует уточнения критериев, характеризующих отрасль права. Между тем проблема самих этих критериев, их перечня и значимости в отечественной

науке является дискуссионной еще с 30-х годов прошлого века. Интерес к ней обусловлен тем, что неуклонное расширение поля правового регулирования ведет к появлению новых комплексов правовых норм, претендующих на статус отраслей права. В специальной литературе в настоящее время насчитывается около 60 «новых» отраслей права, для выделения которых используется весьма широкий спектр разнообразных критериев.

Традиционно в учебной литературе к их числу относятся такие устоявшиеся критерии, как предмет и метод правового регулирования. Наряду с ними в специальной литературе выделяются, например, еще такие критерии, как особый субъектный состав определенной группы общественных отношений, специфика источников права, наличие кодифицированных нормативных правовых актов, особый правовой режим, наличие самостоятельных принципов права, функции права, специфика юридической ответственности, аналогия с иными, признанными отраслями права, системный характер нормативно-правового комплекса и др.

Исходя из современных научных исследований, к числу наиболее существенных отличительных признаков отрасли права целесообразно относить следующие.

  • 1. Наличие собственного предмета правового регулирования. Предмет отрасли права отличается от предмета других отраслей по специфике содержания и/или субъектного состава участников регулирования общественных отношений и осуществляемых ими функций. Предмет судебного административного права составляют общественные отношения, возникающие по поводу отправления административного правосудия. Это, с одной стороны, отношения, связанные с построением системы органов административной юстиции, а с другой — отношения между судом и участниками административного судопроизводства в процессе рассмотрения и разрешения административных споров. Соответственно общественные отношения, составляющие предмет судебного административного права, условно можно подразделить на два сегмента:
    • а) отношения по поводу судоустройства, характеризующие организационную специфику учреждений административной юстиции, их систему, компетенцию по административным спорам т.д. (судоустройственные правоотношения). О специфике предмета судебного административного права в этом сегменте общественных отношений свидетельствует тенденция к специализации по административным спорам, к образованию специализированных судебных органов административной юрисдикции;
    • б) отношения в процессе осуществления административного судопроизводства, которые складываются между судом и участниками процесса по поводу защиты субъективных прав и законности в публичном управлении. Специфика этих отношений определяется пред метом защиты — субъективные публичные права — и контроля — вопросы соответствия административных актов закону или иному акту большей юридической силы. Это судопроизводственные отношения, в рамках которых непосредственно реализуется административное правосудие. В отличие от судоустройственных отношений, носящих преимущественно материально-правовой характер, эти отношения по своей юридической природе являются процессуальными.

Отличительный признак этих отношений, входящих в предмет судебного административного права, состоит в том, что они складываются в связи с разрешением административно-правовых споров, возникающих по поводу применения, толкования или издания норм административного права. Таким образом, самостоятельный характер предмета судебного административного права обусловлен тем, что он включает особый вид общественных отношений. Это отношения, которые складываются при юрисдикционном разрешении особого рода споров, возникающих в особом сегменте общественных связей — сфере публичного управления, где одной из обязательных сторон является орган публичной администрации, действующий как власть.

Вопрос о границах предмета судебного административного права непосредственно связан с интерпретацией его юридической природы и имеет два возможных решения:

  • 1) пределы предмета судебного административного права определяются природой юрисдикционного органа, уполномоченного на разрешение административно-правовых споров. Соответственно если исходить из того, что такими полномочиями наделен только суд (общий или специальный), то в предмет судебного административного права следует включать отношения только с участием суда;
  • 2) границы предмета судебного административного права определяются материально-правовыми нормами, применяемыми юрисдикционным органом. В результате такого подхода границы предмета судебного административного права расширяются, и в него могут включаться, по крайней мере, две группы отношений: а) отношения, связанные с отправлением административного правосудия судами (общими или специализированными), и б) отношения, связанные с разрешением административных споров квазисудебными административными органами. В этом случае понятие предмета судебного административного права трактуется предельно широко и охватывает предметы обеих форм административной юстиции: судебной и квазисудебной.

Сосуществование подобных подходов наблюдается в отечественном гражданском процессуальном праве. В соответствии с узким подходом в его предмет включаются отношения по разрешению гражданских споров только с участием суда, т.е. его предмет ограничивается отношениями, связанными только с отправлением пра восудия. Широкий подход раздвигает границы предмета, включая в него общественные отношения, связанные с деятельностью не только суда, но и квазисудебных юрисдикционных органов (комиссий по трудовым спорам, третейских судов, административных органов). Он исходит из того, что деятельность всех юрисдикционных органов (судебных и квазисудебных) по защите гражданских прав и разрешению споров о праве гражданском является гражданским процессом. Соответственно совокупность норм права, регулирующих деятельность всех этих органов по защите гражданских прав и применение норм гражданского права, рассматривается как единая отрасль — гражданское процессуальное право. Оба этих подхода находят отражения в современной учебной литературе[1].

В принципе с этих позиций возможна трактовка и предмета судебного административного права как формирующейся отрасли права. Предмет судебного административного права в узком, строгом смысле слова — это совокупность особых общественных отношений, связанных с формированием и функционированием суда и возникающих в связи с необходимостью обеспечить при разрешении административного спора судебную защиту субъективных публичных прав и законность в сфере публичного управления. В широком смысле предмет судебного административного права составляют общественные отношения, связанные с организацией и деятельностью суда и квазисудебных административных органов, возникающих в связи с необходимостью обеспечить юрисдикционную защиту субъективных публичных прав и законность в сфере публичного управления. В этом случае предмет судебного административного права отождествляется с предметом административной юстиции и охватывает обе ее формы — судебную и квазисудебную.

2. Метод правового регулирования как критерий отраслевого разграничения. По отношению к критерию предмета как основного «материального» признака отрасли критерий метода носит дополнительный характер. Критерий предмета отрасли отвечает на вопрос, что регулирует данный комплекс правовых норм, а критерий метода — на вопрос, как регулирует. Наиболее распространенными и полярными по своим характеристикам являются императивный и диспозитивный методы. Императивный метод строится на отношениях власти — подчинения, это метод властных предписаний. Диспозитивный метод предполагает свободу сторон правоотношения распоряжаться в рамках закона предоставленными правами.

Судебное административное право, как и иные отрасли судебного права, регулирующие гражданское, уголовное и конституционное

судопроизводство, характеризуется использованием комплексного метода, сочетающего императивные и диспозитивные начала, т.е. императивно-диспозитивного метода. Существование такого метода обусловлено тем, что судебные правоотношения выступают как императивные, когда возникают по вопросам судопроизводства либо в процессе между судом и участниками судопроизводства, и как диспозитивные, когда касаются их участников в лице сторон.

Императивные начала судебного административного права выражаются в том, что оно обеспечивает:

  • • закрепление организационной структуры органов административной юстиции, их властные полномочия и порядок взаимодействия;
  • • главенствующее положение суда как органа власти в административном судопроизводстве и право контроля суда за процессуальными действиями участников процесса. При этом суд определяется как единственный орган власти в административном судопроизводстве. Участвующие в процессе органы (должностные лица) публичной администрации осуществляют в нем не свои властные полномочия, а такие же процессуальные права и обязанности, как и частные лица (права и обязанности ответчика либо истца);
  • • признаки властных процессуальных актов суда в качестве основных юридических фактов, вызывающих возникновение, изменение или прекращение судебно-административных правоотношений;
  • • подчинение всех участников судопроизводства, в том числе и суда, строго регламентированному порядку осуществления административного правосудия.

Диспозитивные начала метода судебного административного права проявляются в том, что оно определяет:

  • • равенство сторон — частного лица и органа публичной администрации — перед законом и судом и их равноправие по отношению друг к другу. Оно выражается в том, что ни одна из сторон не имеет исключительно только ей принадлежащих процессуальных прав: они пользуются равными правами на заявление отводов и ходатайств, представление доказательств и т.д. В административном судопроизводстве они выступают не в роли частного лица и административного органа, а в роли административного истца и административного ответчика;
  • • свободу распоряжения предоставленными правами: субъекты административного судопроизводства вправе осуществлять или не осуществлять предоставленные права, но должны исполнять возложенные на них обязанности и соблюдать ограничения;

• систему гарантий прав субъектов административного судопроизводства, обеспечивающих ответчику и истцу равные возможности в защите частных и публичных интересов.

Метод правового регулирования является дополнительным, а не определяющим признаком отрасли. Любая из отраслей в той или иной мере использует целый спектр приемов и способов воздействия. В связи с этим не лишена оснований мысль В.Д. Сорокина о необходимости признания того факта, что реально существует единый метод правового регулирования для всей системы права, включающий три первичных компонента — дозволение, предписание и запрет, которые закрепляются в диспозициях соответствующих отраслевых разновидностей правовых норм.

3. Критерий формирования самостоятельного правового режима, обусловливающего целесообразность обособления отрасли. В специальной литературе обосновывается идея о том, что в правовом режиме, свойственном отраслям права, отражаются особенности регулируемых ими общественных отношений. Эти особенности находят выражение в отраслевых принципах, выполняющих роль идейного стержня, объединяющего вокруг себя все иные средства и приемы правового воздействия на определенную сферу общественных отношений.

В процессе формирования судебного административного права сложились две группы принципов, характеризующих его специфику:

  • 1) организационные (судопроизводственные), определяющие общие начала отправления административного правосудия, устройство системы органов и их особую природу исходя из принципа их специализации по административным спорам;
  • 2) функциональные (судопроизводственные) принципы, направленные на упорядочение процессуальной деятельности участников административного судопроизводства.

Специфика правового режима, свойственная комплексу норм, регулирующих производство по делам из административных правоотношений, несомненно, способствовала обособлению судебного административного права от гражданского судопроизводства первоначально в рамках цивилистических процессуальных кодексов (ГПК РФ и АПК РФ), а затем и в рамках Кодекса административного судопроизводства (КАС). Эта специфика обусловлена целым рядом особых принципов и правил, среди которых одним из важнейших является принцип благоприятствования защите.

Необходимость этого правила вызвана тем, что в административном судопроизводстве, несмотря на юридическое равенство сторон перед законом и судом и их процессуальное равноправие, частное лицо фактически является более слабой стороной в процессе. Принцип благоприятствования защите — одна из характерных особенностей правового режима административного судопроизводства. Он призван не допустить, чтобы судебный процесс превратился в «избиение» формально равного, но фактически более слабого. Этот принцип определяет иное, чем в гражданском процессе, распределение бремени доказывания, обусловливает появление принципа процессуальной активности суда и др.

Отраслевая специфика правового режима судебного административного права состоит также в том, что оно выступает формой защиты субъективных публичных прав. Эта защита предоставляется, когда содержащиеся в нормах материального административного права предписания не исполняются обязанными субъектами административно-правовых отношений добровольно и за их неисполнение законом не предусмотрена административно-наказательная ответственность. В этом плане специфика отраслевого правового режима проистекает из необходимости принудительного осуществления публично-правовых обязанностей в сфере государственного и муниципального управления, не связанного с применением административных наказаний. Эта специфика характеризует судебное административное право как форму реализации особой правовосстановительной административной ответственности. Данная ответственность отличается от наказательной административной ответственности, устанавливаемой КоАП. Она предполагает признание оспариваемого административного акта незаконным, восстановление нарушенного права и иные меры, предусмотренные ст. 7 Закона «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» 1993 г.

4. Критерий формально-юридической (законодательной) обособленности отрасли от других отраслей права. В этом случае в качестве формально-юридического признака существование отрасли рассматриваются: а) наличие кодифицированного нормативного правового акта, систематизирующего основополагающие нормы этой отрасли, либо б) существование хотя бы более или менее четко выраженной и логически определенной системы нормативных правовых актов, содержащих такие нормы.

Данный критерий является существенным, но не определяющим. Например, есть кодифицированные акты, принятые на уровне подотраслей права (Лесной, Водный, Воздушный кодексы). Однако есть отрасли, не имеющие единого кодифицированного акта, например административное право. Ценность данного критерия состоит в том, что он ориентирует на определение формальных границ отрасли посредством уточнения ее нормативно-правовой основы, выраженной в формальных источниках права. Совокупность этих источников (законов, подзаконных актов) образует отрасль законодательства. Отрасль права и отрасль законодательства, выражающие отраслевые нормы права в нормативно-правовых источниках, формально могут не совпадать. Это выражается в том, что: а) нормы одной отрасли права могут быть распределены по нескольким нор мативным правовым актам. Это имеет место во многих отраслях права, в частности в гражданском процессуальном праве, в судебном конституционном праве[2]. Не является исключением как самостоятельная отрасль в настоящее время и судебное административное право; б) в одном кодексе могут закрепляться нормы разных отраслей права (Земельный кодекс РФ, Арбитражный процессуальный кодекс и др.).

Системообразующим формальным фактором судебного административного права как отрасли права выступает конституционная норма об административном судопроизводстве как одной из форм осуществления судебной власти. Она задает системные параметры новой отрасли, концептуально ориентируя на ее формально-юридическое обособление от других отраслей. Вступление в силу самостоятельного кодифицированного акта — КАС РФ 2015 г. свидетельствует об окончательном логическом и формально-юридическом завершении процесса формирования этой новой отрасли права.

5. Критерий социальной значимости цели и задач комплекса норм, регулирующих определенный вид общественных отношений. В соответствии с этим критерием существенными факторами, определяющими потребности в специфическом отраслевом регулировании, выступают цель и задачи этого регулирования, которые составляют смысл формирования и развития отрасли. Цель и задачи судебного административного права проистекают из его социального предназначения. Оно заключается в том, что посредством органов административной юстиции и административно-юрисдикционного процесса происходит принудительная реализация норм материального административного права и осуществляется в правовой форме разрешения конфликтов особого рода — административно-правовых споров. Социальное предназначение судебного административного права предопределяет его юридическую значимость как института правового государства, призванного обеспечить на основе закона справедливый баланс прав частных лиц и прерогатив органов публичной власти.

Цель судебного административного права состоит в нормативноправовом обеспечении справедливого, беспристрастного, полного и своевременного разрешения споров, гарантирующее полноценную защиту и восстановление нарушенных субъективных публичных прав частных лиц и охрану законности в публичном управлении. Специфика цели этого права в сравнении с гражданским процессуальным правом состоит в защите не гражданских прав, проистекающих из частноправовых отношений, а субъективных публичных

прав. Под этими правами понимаются права частных лиц, которыми они обладают в плоскости их соприкосновения с органами публичной администрации, действующими как власть.

Эта цель отличается от цели судебно-конституционного права прежде всего тем, что направлена на охрану законности в публичном управлении, тогда как цель конституционного правосудия — обеспечение конституционности. Таким образом, цель судебного административного права отражает процесс специализации в механизме юрисдикционной защиты различных по своей юридической природе субъективных прав — гражданских (частных) и публичных. Она отражает также специализацию юрисдикционного контроля за правомерностью актов органов публичной власти, ведущую к разделению его на две формы: контроль за законностью (судебное административное право) и контроль за конституционностью (судебноконституционное право).

Цель судебного административного права конкретизируется в задачах, характеризующих его специфические отличительные признаки как отрасли:

  • • определение оптимального статуса юрисдикционных органов и их организационной структуры, позволяющей обеспечить беспристрастное, справедливое, полное и своевременное разрешение административных споров;
  • • закрепление процессуальной формы административной юстиции, обеспечивающей эффективность и оперативность административного судопроизводства и отвечающей требованиям современных международных стандартов;
  • • обеспечение справедливости применения материального закона с учетом конституционных положений об обязанности государства, его органов признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина;
  • • закрепление эффективных форм контроля за административным нормотворчеством и правоприменительной практикой;
  • • создание оптимальных процессуально-правовых условий для всестороннего исследования обстоятельств разрешаемой ситуации и вынесения справедливого и объективного решения по делу.
  • 6. Критерий общественной потребности и государственного интереса в формировании отрасли права. Этот критерий характеризует объективные основания (общественная потребность) и субъективный фактор (государственный интерес), обусловливающие специальное правовое регулирование социально значимой сферы общественных отношений как самостоятельной относительно других сфер общественных отношений.

Судебное административное право возникает из потребности в цивилизованном разрешении административных споров в судебном порядке, в полноценной защите субъективных публичных прав и обеспечении функционирования административной юстиции как гаранта этих прав и законности в правовом государстве. Заинтересованность Российского государства в окончательном оформлении судебного административного права как отрасли права проявляется в создании коллегий по административным спорам в составе общих и арбитражных судов, в разработке и принятии кодифицированного акта, регулирующего административное судопроизводство. В реализации этой заинтересованности государства особо активна позиция Верховного Суда РФ, который подготовил и внес в свое время в Государственную Думу РФ два законопроекта: проект Закона о судах по административным делам 2000 г. и проект Кодекса административного судопроизводства 2005 г.

  • 7. Критерий системной организации и развитой внутренней структуры комплекса правовых норм, предложенный проф. В.Д. Сорокиным. Самыми крупными структурными компонентами САП как системы являются ее части, которые могут выделяться а) исходя из юридической природы норм и б) степени их общности. В зависимости от этих оснований можно выделить два вида частей САП: во-первых, судоустройственное административное право и судопроизводственное административное право или судебно-административное процессуальное право (САПП) и, во-вторых, общую часть (общие су-доустройственные и судопроизводственные нормы и принципы, общие положения, определяющие задачи и общий порядок судопроизводства, статус суда и т.д.) и особенную часть, регулирующую статус специализированных судов, судопроизводство на его отдельных стадиях, по отдельным категориям и в отношении различных субъектов
  • 8. Критерий обособления отрасли в научной и академической сфере, т.е. как науки и учебной дисциплины. Этот критерий предполагает:
    • а) формирование самостоятельной отрасли науки, рассматривающей саму отрасль права как свой предмет;
    • б) появление самостоятельной учебной дисциплины, имеющей своим предметом знания об этой отрасли;
    • в) концептуализацию идеи о самостоятельном характере этой отрасли в правовой науке и судейском сообществе.

Концептуализация формирующейся отрасли права выражается в осознании особенностей и самостоятельности ее предмета, принципов, специфики используемых юридических конструкций и категорий.

Судебное административное право имеет прочную историческую и теоретическую основу, заложенную в трудах отечественных и зарубежных авторов. О развитии судебного административного права как отрасли науки свидетельствует существование значительного массива литературных источников — книг, научных статей и проектов. Характерно, что в отдельных странах существуют специа лизированные журналы, посвященные проблематике судебного административного права, например «Тетради по административной юстиции» в Португалии. В России и зарубежных странах проводятся научные конференции и семинары по вопросам административной юстиции. С 80-х годов прошлого века регулярно проводятся международные конгрессы по административной юстиции.

В международном плане большое распространение получило широкое взаимодействие по проблемам административной юстиции не только среди научной общественности, но и среди практических работников. Так, с 1983 г. действует Международная ассоциация высших органов административной юрисдикции, которая ныне включает более 100 органов административной юстиции и международных организаций со всех пяти континентов (http://www. iasaj.org). В Европе созданы региональные организации: в их числе Ассоциация европейских административных судей (http://www. alaj.org) и Ассоциация государственных советов и высших органов административной юстиции государств — членов ЕС (http://www. juradmin.eu).

Судебное административное право как часть права административной юстиции получает признание во многих отечественных учебных заведениях. В рамках специальных учебных дисциплин оно преподается в РУДН (с 1995 г.), в Воронежском государственном университете, в Кемеровском государственном университете, Омском юридическом институте и др. Все это свидетельствует об обретении судебным административным правом не только нормативной, формально юридической самостоятельности, но и о научной и академической самостоятельности.

Выделенные отличительные признаки отрасли права можно обозначить как «статусные», поскольку задают параметры самостоятельной отрасли права. Наличие у определенного комплекса правовых норм «статусных» отраслевых признаков дает основание утверждать, что он достиг качества, свойственного новой самостоятельной отрасли права.

Оценка наличия «статусных» отраслевых признаков у судебного административного права позволяет утверждать, что оно практически достигло качества, свойственного самостоятельной отрасли права. Характерные черты судебно-административного права как отрасли права'.

  • • оно является составной частью публичного права;
  • • имеет своей целью обеспечение судебной защиты субъективных публичных прав и контроль законности в публичном управлении;
  • • содержит нормы материального права, регулирующего судоустройство применительно к специализации по административным спорам, и процессуального права, регламентирующего административное судопроизводство;
  • • обеспечивает реализацию права на судебную защиту в публично-правовой сфере и отправление административного правосудия;
  • • выступает как система норм, призванная обеспечить применение в судебном порядке норм административного права и реализацию правовосстановительной административной ответственности.

  • [1] См., напр.: Щепалов С.В. Гражданский процесс: Лекции. М.: Норма, 2013. С. 33—38; Миронов В.И. Гражданский процесс: Учебник. М.: Эксмо, 2011. С. 17—20
  • [2] Существование судебно-конституционного права как отрасли права в настоящее время практически не вызывает сомнения. См., напр.: Витрук Н.В. Конституционное правосудие. Судебно-конституционное право и процесс: Учебник. М., 2012.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ   След >