Система и формы контроля за публичной администрацией

Система контроля за публичной администрацией имеет два измерения: подсистему вертикального контроля, осуществляемого гражданами за правительством «извне государства», и подсистему горизонтального контроля, осуществляемого различными органами, являющимися частью государства. В первом случае граждане контролируют своих представителей (уполномоченных) «снизу вверх», а во втором случае органы одного государственного уровня осуществляют функции взаимного контроля. Эта теоретическая модель позволяет описать три возможных механизма контроля:

  • 1) механизм вертикального контроля, который представлен в современном обществе контролем двух видов: а) контроль, осуществляемый гражданами посредством выборов, и б) социальный контроль, реализуемый снизу, извне по отношению к государству, правительству, публичным органам и учреждениям субъектами гражданского общества;
  • 2) механизм горизонтального контроля включает две его разновидности: а) систему сдержек и противовесов в рамках разделения власти; б) специализированные органы контроля, обозначаемые нередко в литературе как «назначенные агенты контроля»[1].

Контроль специализированных органов — это контроль, осуществляемый целой сетью особых учреждений, наделенных по закону правом проводить мониторинг, наблюдать, проверять, инспектировать и раскрывать злоупотребления в системе органов публичной власти и в нормативно предусмотренных случаях налагать санкции за упущения и нарушения. Все эти органы могут быть подразделены на две группы: а) органы, обладающие полномочиями выявлять, проводить расследования, раскрывать нарушения и, в определенных законом случаях, привлекать к ответственности; б) учреждения, обладающие больше аналитическими, превентивными и координационными полномочиями и функциями технической поддержки. В организационном плане они могут включаться в любую из «трех властей», например, органы внешнего аудита, омбудсмены — в рамках законодательной или исполнительной власти, советы судей, специализированные прокуратуры — в рамках судебной власти.

Система контроля за публичной администрацией в современных государствах включает целый ряд его форм, которые могут классифицироваться по различным критериям.

  • 1. Исходя из критерия момента осуществления контроля, его принято подразделять на предварительный, текущий и последующий. Предварительный контроль проводится перед совершением административными органами управленческих действий в целях предупреждения таких из них, которые могут оказаться нецелесообразными, нерациональными и незаконными. Текущий (оперативный) контроль осуществляется по ходу административной деятельности, в момент совершения управленческих действий и операций либо принятия административного акта. Последующий контроль проводится после завершения определенных управленческих действий и операций либо после вступления административного акта в силу.
  • 2. В зависимости от объекта контроля принято различать «контроль за лицами» и «контроль за актами». Контроль за лицами касается поведения должностных лиц публичной администрации и призван обеспечить неукоснительное соблюдение ими должностных обязанностей. Контроль за актами имеет своим объектом правовые акты, принимаемые администрацией в процессе управленческой деятельности.
  • 3. По способу возбуждения контрольной деятетельности выделяются: а) контроль по инициативе контролирующего органа; б) контроль по заявлению какого-либо заинтересованного лиц и в) обязательный контроль по прямому указанию закона.
  • 4. Контроль в сфере публичного управления подразделяется также на контроль за законностью и контроль за целесообразностью. Контроль за законностью призван выявить соответствие административных действий и решений закону. Режим законности обязывает административные органы и должностных лиц при реализации своих функций по обеспечению публичных интересов действовать на основе закона и в установленных им рамках.

Публичная администрация в своей деятельности должна неукоснительно соблюдать не только законы, но и иные нормативные правовые акты, административные договоры и общие принципы права. В этом смысле термин «законность» выражает соответствие праву и является синонимом юридической правомерности.

Контроль за целесообразностью административных действий и решений предполагает выявление своевременности, способов, средств и мотивов их осуществления, оценку их эффективности и способности максимально отвечать публичным интересам с минимальным ущербом для индивидуальных прав и интересов. Контроль целесообразности имеет более широкое поле применения, чем контроль законности. Он устанавливает соответствие административных действий требованиям «хорошей администрации» и включает их оценку с точки зрения разумности, эффективности и нравственности. Контроль за целесообразностью административных действий осуществляется, как правило, в ходе внутреннего контроля, а в отдельных случаях — в рамках внешнего контроля, например, омбудсменом.

5. В зависимости от положения органа, осуществляющего контроль, он подразделяется на внешний и внутренний.

Внешний контроль — это контроль, который осуществляют органы, организации и учреждения, действующие вне организационных структур активной администрации. Формы этого контроля многообразны. Его могут проводить органы законодательной власти, судебные и квазисудебные учреждения, омбудсмен и т.д. Функцию внешнего контроля в отдельных странах выполняет прокуратура. В этом случае она не входит в систему органов исполнительной власти, как, например, в России, и наделена правом общего надзора за законностью в государственном управлении.

Внутренний контроль — это самоконтроль, т.е. контроль, осуществляемый внутри самой публичной администрации ее же силами по отношению к отдельным органам, подразделениям, персоналу. Он проводится в порядке подчиненности вышестоящими инстанциями в отношении нижестоящих либо специально выделенными в этих целях должностными лицами, органами или подразделениями. Внутренний контроль предполагает наблюдение за способами выполнения административными учреждениями и их персоналом своих функций, а также выявление в их действиях того, что является противозаконным или свидетельствует о низком качестве управления.

Внутренний контроль реализуется главным образом в форме административного контроля, внешний контроль — посредством таких его форм, как политический контроль, общественный контроль, институт омбудсмена и юрисдикционный контроль.

  • [1] См.: Peruzzotti Е., Smulovitz С. (ads) Enforcing the Rule of Law. Social Accountability in the New Latin American Democracies. Pittsburg. Univ.of Pitts. Press. 2007.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ   След >