Система и формы контроля за публичной администрацией
Система контроля за публичной администрацией имеет два измерения: подсистему вертикального контроля, осуществляемого гражданами за правительством «извне государства», и подсистему горизонтального контроля, осуществляемого различными органами, являющимися частью государства. В первом случае граждане контролируют своих представителей (уполномоченных) «снизу вверх», а во втором случае органы одного государственного уровня осуществляют функции взаимного контроля. Эта теоретическая модель позволяет описать три возможных механизма контроля:
- 1) механизм вертикального контроля, который представлен в современном обществе контролем двух видов: а) контроль, осуществляемый гражданами посредством выборов, и б) социальный контроль, реализуемый снизу, извне по отношению к государству, правительству, публичным органам и учреждениям субъектами гражданского общества;
- 2) механизм горизонтального контроля включает две его разновидности: а) систему сдержек и противовесов в рамках разделения власти; б) специализированные органы контроля, обозначаемые нередко в литературе как «назначенные агенты контроля»[1].
Контроль специализированных органов — это контроль, осуществляемый целой сетью особых учреждений, наделенных по закону правом проводить мониторинг, наблюдать, проверять, инспектировать и раскрывать злоупотребления в системе органов публичной власти и в нормативно предусмотренных случаях налагать санкции за упущения и нарушения. Все эти органы могут быть подразделены на две группы: а) органы, обладающие полномочиями выявлять, проводить расследования, раскрывать нарушения и, в определенных законом случаях, привлекать к ответственности; б) учреждения, обладающие больше аналитическими, превентивными и координационными полномочиями и функциями технической поддержки. В организационном плане они могут включаться в любую из «трех властей», например, органы внешнего аудита, омбудсмены — в рамках законодательной или исполнительной власти, советы судей, специализированные прокуратуры — в рамках судебной власти. Система контроля за публичной администрацией в современных государствах включает целый ряд его форм, которые могут классифицироваться по различным критериям. Публичная администрация в своей деятельности должна неукоснительно соблюдать не только законы, но и иные нормативные правовые акты, административные договоры и общие принципы права. В этом смысле термин «законность» выражает соответствие праву и является синонимом юридической правомерности. Контроль за целесообразностью административных действий и решений предполагает выявление своевременности, способов, средств и мотивов их осуществления, оценку их эффективности и способности максимально отвечать публичным интересам с минимальным ущербом для индивидуальных прав и интересов. Контроль целесообразности имеет более широкое поле применения, чем контроль законности. Он устанавливает соответствие административных действий требованиям «хорошей администрации» и включает их оценку с точки зрения разумности, эффективности и нравственности. Контроль за целесообразностью административных действий осуществляется, как правило, в ходе внутреннего контроля, а в отдельных случаях — в рамках внешнего контроля, например, омбудсменом. 5. В зависимости от положения органа, осуществляющего контроль, он подразделяется на внешний и внутренний. Внешний контроль — это контроль, который осуществляют органы, организации и учреждения, действующие вне организационных структур активной администрации. Формы этого контроля многообразны. Его могут проводить органы законодательной власти, судебные и квазисудебные учреждения, омбудсмен и т.д. Функцию внешнего контроля в отдельных странах выполняет прокуратура. В этом случае она не входит в систему органов исполнительной власти, как, например, в России, и наделена правом общего надзора за законностью в государственном управлении. Внутренний контроль — это самоконтроль, т.е. контроль, осуществляемый внутри самой публичной администрации ее же силами по отношению к отдельным органам, подразделениям, персоналу. Он проводится в порядке подчиненности вышестоящими инстанциями в отношении нижестоящих либо специально выделенными в этих целях должностными лицами, органами или подразделениями. Внутренний контроль предполагает наблюдение за способами выполнения административными учреждениями и их персоналом своих функций, а также выявление в их действиях того, что является противозаконным или свидетельствует о низком качестве управления. Внутренний контроль реализуется главным образом в форме административного контроля, внешний контроль — посредством таких его форм, как политический контроль, общественный контроль, институт омбудсмена и юрисдикционный контроль.
