Современные концептуальные подходы к пониманию административной юстиции
к пониманию административной юстиции
Плюралистический (широкий) подход к пониманию административной юстиции
к пониманию административной юстиции
Термин «подход» в юридической науке означает некую базовую концептуальную схему, объяснительную модель, устоявшийся способ или направленность понимания и интерпретации какого-либо правового явления. В современной теории административной юстиции отчетливо прослеживаются три основных подхода к ее пониманию, которые конкурируют между собой и различаются в зависимости от того, как интерпретируются составляющие ее элементы, исходные функции и структура.
В зависимости от элементов, включаемых в понятие административной юстиции, наиболее значимыми подходами являются: а) плюралистический, или полиструктурный (широкий), б) юрисдикционный и в) специализированный юрисдикционный.
Стержневым основанием всех этих подходов является трактовка административной юстиции как юрисдикционного механизма разрешения административных споров. Данная трактовка проистекает из базовых постулатов современной теории административной юстиции, основополагающими принципами которой являются:
- 1) самостоятельность административного права как отрасли публичного права, его автономия от частного права;
- 2) самостоятельный, независимый от публичной администрации, статус судебных учреждений, наделенных правом осуществлять юрисдикцию как властно-принудительную деятельность по разрешению конфликтов в сфере публичного управления.
Термин «юрисдикция» (лат. jurisdictio — судопроизводство, ведение суда) в своем первоначальном, исконном смысле обозначает право производить суд, решать спорные правовые вопросы. Словосочетание juris dictio в дословном переводе означает «правоговоре-ние», суждение о праве, акт провозглашения права органом, имеющим власть судить. В этом смысле термином «юрисдикция» обозначается специальный механизм, предназначенный разрешать конфликты принудительным для сторон образом.
Указание на юрисдикционную составляющую является общим для всех подходов к пониманию административной юстиции. Эта составляющая независимо от способов и объема ее трактовки обра зует основу концепции административной юстиции как системы организационно-правового регулирования отношений частных лиц и органов публичной администрации в конфликтных ситуациях, возникающих по поводу прав, законных интересов и законности административных актов. Она предполагает разрешение этих конфликтных ситуаций принудительным для сторон образом стоящим над сторонами органом, имеющим власть судить, «провозглашать право».
Предельно широким подходом к пониманию административной юстиции является модель, объясняющая ее как систему различных по своей юридической природе органов и учреждений, действующих в рамках определенных правовых процедур и предназначеных для обеспечения законности и справедливости в публичном управлении. Это плюралистический, или полиструктурный, подход. Он отличается тем, что включает в понятие административной юстиции указание не только на юрисдикционные структуры (суд или квази-судебные органы), но и иные разнородные структуры, институты и процедуры, которые так или иначе связаны с разрешением административных споров, обеспечением законности либо защитой прав частных лиц в сфере публичного управления. Такой подход получил распространение не только в странах романо-германской правовой семьи, но странах общего права. Однако он не является доминирующим ни в одной из стран.
Так, в Италии при таком подходе административная юстиция рассматривается как совокупность институтов, имеющих различную природу и обеспечивающих деятельность публичной администрации в установленных для нее рамках, либо как комплекс гарантий и соответствующих им средств, используемых для охраны позитивного права от нарушений со стороны публичной администрации[1]. К основным гарантиям относятся:
- а) политические, которые представлены различными формами парламентского контроля;
- б) административные, включающие совокупность средств внутреннего административного контроля, инициируемого административной жалобой;
- в) юрисдикционные, выражающиеся в возможности обращения в суды общей юрисдикции или органы административной юрисдикции.
Следовательно, при широком подходе под административной юстицией понимается использование всех форм и средств контроля (парламентского, административного, юрисдикционного) за деятельностью администрации и соблюдением ею норм позитивного права. В результате система административной юстиции, по сути дела, отождествляется со всей системой контроля за деятельностью публичной администрации.
Столь же широкий подход встречается и в юридической литературе англосаксонских стран. Так, М. Партингтон включает в институциональную структуру административной юстиции в Великобритании такие структурные компоненты как: 1) суды; 2) трибуналы (административные трибуналы; трибуналы, замещающие суды; дисциплинарные трибуналы); 3) институты расследования; 4) институты пересмотра (формальные и неформальные); 5) институт омбудсмена; 6) институты рассмотрения претензий по «Хартии граждан»; 7) «коллективная административная юстиция»; 8) альтернативное разрешение споров (АРС): арбитраж, посредничество, согласительные процедуры[2]. В этой концептуальной модели административной юстиции объединяются различные по своей сути, юридической природе и функциям органы, структуры и процедуры. К юрисдикционным структурам относятся лишь суды и трибуналы, выступающие главной составляющей всей системы административной юстиции. Необходимость включения остальных элементов в понятие административной юстиции вызывает сомнения. В частности, вряд ли следует относить к административной юстиции институт омбудсмена и АРС. В Рекомендации Комитета министров Совета Европы № R (2001) 9 государствам-членам «Об альтернативах судебному разбирательству споров между органами исполнительной власти и частными лицами» эти институты рассматриваются как альтернативные административному судопроизводству и, следовательно, не могут охватываться понятием административной юстиции. В противном случае она, по сути дела, отождествляется со всей системой административного оспаривания, т.е. со всей существующей в той или иной стране системой разрешения административных споров. Аналогичный широкий подход встречается и в отечественной науке. В этом случае в рамках административной юстиции выделяются такие структуры административного оспаривания, как а) внутриведомственные, б) вневедомственные, в) судебные
К внутриведомственным институтам административной юстиции отдельными авторами относится, например, инстанционное обжалование неправомерных действий публичной администрации,
т.е. жалоба по начальству. Такой подход к административной юстиции как единому институту демократического обжалования в советское время остаивал В.И. Ремнев, который включал в него и административный порядок рассмотрения жалоб[3]. В соответствии с этим предельно широким подходом к административной юстиции относят практически все вневедомственные внесудебные институты оспаривания административных действий и решений. В их число включают институт обращения в прокуратуру, к депутатам и уполномоченным по правам человека. Этот подход, по сути дела, объединяет все процедурные и институциональные средства, с помощью которых частное лицо, вступившее в конфликтные отношения с публичной администрацией по поводу ее неправомерных действий и решений, может добиться административной справедливости и законности. Однако административную юстицию как юрисдикционный механизм нельзя отождествлять с административной справедливостью. По своей сути она всего лишь одно из средств — юрисдикционное средство — достижения административной справедливости при разрешении административных споров.
