Публичная сторона административно-правового спора

Частные лица как субъекты административноправового спора

В качестве субъекта административно-правового спора понятием «административный орган» может обозначаться любая организационная структура или единица, учрежденные законом или нормативным административным актом и действующие как публичная власть, которая осуществляет исполнительно-распорядительные полномочия в целях реализации общественных интересов. При этом к административным органам могут приравниваться субъекты частного права, исполняющие функции публичной власти или уполномоченные законом оказывать общественно полезные услуги.

Подход, включающий в понятие «административный орган» частных лиц, наделенных публичными полномочиями, характерен и для европейской доктрины административного права в целом. Так, в Приложении к Рекомендации № R (84)15 Комитета министров Совета Европы государствам-членам относительно ответственности публичной администрации в случае причинения ею вреда путем издания актов, затрагивающих права, свободы и законные интересы частных лиц, к органам публичной администрации наряду с государственными и муниципальными органами относится «любое частное лицо (private person), осуществляющее прерогативы официальной власти»[1].

Таким образом, носитель полномочий и функций публичной власти в его широком понимании может выступать как административный орган в случаяе, если он представляет собой:

  • а) орган исполнительной власти РФ, органы исполнительной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления;
  • б) государственное и муниципальное учреждение и организацию в случае издания административных актов в рамках делегированных им публично-правовых функций администрирования;
  • в) частные организации, в случае издания ими административных актов в рамках делегирования им публично-правовых функций.

Исходя из этого под административным органом (органом публичной администрации) можно понимать любую организационную единицу, которая официально выступает от имени государства или местного сообщества и по своему функциональному предназначению изначально может являться органом исполнительной власти или местного самоуправления либо иным лицом публичного или частного права, наделенным по закону для осуществления функций публичного управления административными полномочиями.

Именно властные административные полномочия в сфере публичного управления характеризуют управомоченное государством или местным сообществом лицо как субъекта публичного права и его публично-правовую природу, выражающуюся через компетенцию.

Компетенция характеризует юридическую меру власти, которой орган наделен для осуществления поставленных перед ним общественно значимых целей публичного администрирования. Компетенция по своей сущности есть, прежде всего, возможность принудительным образом создавать юридически значимые ситуации, разрешать юридические дела и изменять или прекращать правоотношения, даже вопреки воле участвующих них лиц. Эта возможность основана на законе и по своей юридической природе выступает как подчиняющее волю других лиц правомочие, которое публичный орган уполномочен и обязан осуществлять.

Права и обязанности публичного органа, характеризующие его правовой статус, далеко не однородны. Этот орган может обладать правами и обязанностями не только как публичный субъект административных правоотношений, но и как участник частноправовых отношений. Права и обязанности, возникающие из гражданско-правовых сделок, не входят в компетенцию административного

органа. В нее должны включаться только те права и обязанности, которые предполагают принятие органом правовых актов и совершение юридически значимых действий, т.е. связаны с реализацией публичной власти. Права и обязанности характеризуют правовой статус органа в целом, а полномочия — его компетенцию. Именно в связи с реализацией официальных административных полномочий органов публичной власти и возникают административно-правовые споры. В число этих органов КАС РФ (ч. 1 ст. 218) включает органы государственной власти, органы местного самоуправления, иные органы, организации, наделенные отдельными государственными или иными публичными полномочиями. В круг возможных публичных субъектов административного спора законодатель включает также должностных лиц, государственных или муниципальных служащих, обозначая их общими терминами — «орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями».

Должностное лицо — это субъект административно-правовых отношений, осуществляющий в сфере публичного управления три группы функций: а) функции представителя власти; б) организационно-распорядительные функции; в) административно-хозяйственные функции.

Представитель власти — это субъект публичного права, являющийся официальным лицом, которое для реализации управленческих функций наделено публичными распорядительными полномочиями, т.е. публичными прерогативами предъявлять юридически властные требования, отдавать юридически значимые указания и предписания, принимать иные обязательные для третьих лиц административные акты, определяющие права, устанавливающие обязанности, разрешающие споры и применяющие санкции. Это лицо, наделенное правом по должности совершать юридически значимые действия, способные порождать, изменять или прекращать правоотношения с участием частных лиц, т.е. определять правовой статус лиц, не находящихся у него в служебном подчинении.

Организационно-распорядительные функции, в частности, включают в себя: руководство коллективом, расстановку и подбор кадров, организацию труда или службы подчиненных, поддержание дисциплины, применение мер поощрения и наложение дисциплинарных взысканий. Административно-хозяйственные функции имеют в качестве своего содержания, в частности, полномочия по управлению и распоряжению имуществом и денежными средствами, находящимися на балансе и банковских счетах учреждений и организаций, воинских частей и подразделений, а также совершение иных действий: принятие решений о начислении заработной платы, премий, осуществление контроля за движением материальных ценностей, определение порядка их хранения и т.д.

Таким образом, общей для всех должностных лиц функцией является распорядительство. Оно реализуется во внешних (публичные прерогативы представителя административной власти) и внутренних формах посредством распорядительных полномочий, содержанием которых является право давать распоряжения, приказы, принимать внутренние административные акты и т.д.

Наряду с должностными лицами в процессуальном законодательстве, регулирующем разрешение административно-правовых споров, в качестве возможных субъектов этих споров называются государственные и муниципальные служащие. Они могут выступать субъектами административно-правового спора в двух случаях:

  • 1) как должностные лица, полномочия которых имеют юридически властный характер и позволяют им совершать действия, направленные на достижение юридических последствий, и властным образом влиять на поведение других лиц;
  • 2) как субъекты служебных административно-правовых споров по вопросам нарушения их прав и законных интересов, определенных действующим законодательством.
  • 5.4.3. Частные лица как субъекты административно-правового спора

Административно-правовые споры в своем подавляющем большинстве инициируются частными лицами. В качестве частных лиц выступают субъекты, которые в публичных правоотношениях не обладают официальными властными полномочиями, руководствуются партикулярными либо корпоративными интересами и в установленных законом случаях подчиняются публичной воле, выражаемой в правовых актах органов публичной власти.

Частные лица в публично-правовых отношениях с субъектами публичной власти по действующему законодательству могут выступать в правовой роли либо физического лица, либо организации.

Категория «физическое лицо» — это специальное юридическое понятие, которое используется для обозначения индивидуального субъекта права в целях отграничения его от субъекта в виде целевой общности людей институционального характера, которая объективируется как организация. Понятие физического лица в юриспруденции по существу тождественно понятию «человек», «индивид» и охватывает всех индивидуальных субъектов, находящихся на территории государства: граждан, иностранцев и лиц без гражданства. Все физические лица обладают одинаковой правосубъектностью в смысле условий ее возникновения и способности осуществлять субъективные права и обязанности.

Однако это не означает, что различные категории физических лиц обладают одинаковым правовым статусом. На содержание пра вового статуса физических лиц в публичном праве существенное влияние оказывает наличие или отсутствие гражданства. Наличие гражданства для индивида — это предпосылка обладания полным объемом прав и свобод, закрепленных в Конституции РФ и текущем законодательстве, а также исполнения всех обязанностей.

Иностранные граждане, находящиеся на территории РФ, обладают правоспособностью, которая определяется российским законодательством исходя из принципа национального режима. Согласно этому принципу, иностранные граждане в РФ пользуются правами и несут обязанности наравне с гражданами РФ, если иное не установлено федеральным законом или международным договором РФ.

В отечественном процессуальном законодательстве организации прямо называются в качестве возможных инициаторов судебноадминистративных споров — заявителей по делам, возникающим из публично-правовых отношений. Понятие «организация» шире понятия юридического лица. Согласно ст. 48 ГК РФ юридическим лицом признается не любая организация, а та, которая обладает определенными признаками. Публично-правовое законодательство не содержит императивной нормы об обязательной регистрации всех организаций, например общественных объединений, в качестве юридических лиц, за исключением случаев, оговоренных в законе.

В силу этого именно организации, а не юридические лица как субъекты, создаваемые по действующему законодательству для целей частного права, рассматриваются наряду с физическими лицами в роли участников публично-правовых отношений и возникающих из них споров

Юридическая самостоятельность организации как субъекта права предполагает ее персонификацию в определенной организационно-правовой форме и получение определенного наименования, или имени. Для самоидентификации организации могут использовать определенную символику (эмблемы, флаги, вымпелы и т.д.). Законодательство допускает легальную деятельность организаций (как коммерческих, так и некоммерческих) только в установленной законом организационно-правовой форме: вне такой формы они не существуют как полноправные субъекты права. В силу этого официальное наименование организации должно содержать указание на ее организационно-правовую форму и характер ее деятельности, а для общественных объединений — и на территориальную сферу их деятельности. В качестве субъекта административно-правового спора организация может выступать в форме юридического лица либо как не зарегистрированная, но действующая на законных основаниях ассоциация, т.е. как организация, которую закон наделяет соответствующими правами и обязанностями.

В случае заявления административно-правового спора в суд субъекты, представляющие его публичную и частную стороны, приобретают новый — административно-процессуальный статус сторон в лице административного истца или административного ответчика.

  • [1] The Administrative Authorities and Private Persons. A. Handbook. Strasbourg. Cedex, 1996. P. 403.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ   След >