Эволюция административной юстиции в России: от «процесса над актом» к полноценному административному судопроизводству
Парадигма административной юстиции в России в период империи и Временного правительства
в период империи и Временного правительства
В историческом плане процесс развития административной юстиции в России может быть подразделен на три основных этапа: имперский (1870-е — 1917), советский (1918—1993) и современный (с 1993 г.).
Первый этап — возникновение и становление этого института в эпоху Российской империи. Он характеризуется проникновением в Россию французских и немецких идей административной юстиции и появлением ее отдельных структур, примыкающих по своей организации к французскому типу. Завершается этот этап подготовкой теоретической и практической базы для создания в период Временного правительства системы административных судов, во многом сходной с австро-германской моделью.
Первые органы административной юстиции учреждаются в России в связи с введением в действие Городового положения 1870 г. В решении этого вопроса законодатель испытал определенное влияние французской системы contentieux administratif, по образцу которой учреждались подобия специальных местных органов административной юстиции. Эти учреждения получили название Губернские присутствия «со смешанными составами» в силу особенностей их комплектования. В состав присутствий, утверждаемый министром
внутренних дел, входили: губернатор (председатель), вице-губернатор, управляющий казенной палатой, председатель мирового съезда, председатель губернской земской управы и городской глава губернского города, а в отдельных случаях — председатель или член окружного суда. Эти присутствия были призваны разрешать споры и «пререкания», возникшие по делам городского управления, и «всякие вообще вопросы судебно-административного свойства». По установленной процедуре жалоба направлялась первоначально губернатору, который не имел, однако, права отклонять ее по собственному усмотрению, а обязан был передавать в присутствие[1]. В конце XIX — начале XX в. губернские присутствия «со смешанным составом» выполняли три основные функции: 1) административно-судебную, 2) административную и дисциплинарную. В роли посредника (арбитра) по административным спорам они решали вопросы о законности постановлений городских и земских учреждений, а также вопросы нарушения ими компетенции, «порядка действий и пределов власти». По вопросам целесообразности актов управления, их соответствия государственным и местным интересам эти присутствия могли давать лишь заключения, а их разрешение возлагалось на вышестоящие административные инстанции. Административно-судебные решения присутствий не были окончательными и могли быть отменены не только Правительствующим Сенатом, но и вышестоящими административными инстанциями, например министром внутренних дел. По образцу этих губернских присутствий были образованы специализированные присутствия смешанного состава: уездные и губернские по воинской повинности, по питейным делам, по квартирному и промысловому налогам, по фабричным и горнозаводским делам и др. Присутствия смешанного состава создавались по отраслям управления и к 1917 г. насчитывали 14 разновидностей. Второй инстанцией являлся Правительствующий Сенат, которому — в лице его Первого и Второго департаментов — были предоставлены полномочия Высшего административного суда. В организационном плане к Февральской революции 1917 г. в России складывается сложная и запутанная система органов, выполняющих в той или иной мере функции административной юстиции. Особыми изъянами страдала система губернских присутствий, которые
находились под тотальным контролем губернатора и представляли собой «суррогаты» административной юстиции (М.Д. Загряцков). На протяжении всего этого периода парадигма охраны объективного права являлась господствующей в теории административной юстиции и государственной правовой политике России. Государство, как писал И.А. Блинов, «не интересовалось субъективными правами и озабочено было исключительно охранением существующего правопорядка, или, по выражению людей XIX века, «охранением силы закона» (т.е. права объективного), какой цели и должен был служить надзор»[2]. При этом даже один из самых совершенных законодательных актов начала XX в., касающихся административной юстиции, — Положение о судах по административным делам, принятое 30 мая 1917 г. Временным правительством, — не избежал определяющего влияния этой парадигмы. Временное правительство в этом Положении исходило из принципиально новой модели административной юстиции. Оно вводило в систему судебной власти административные суды, разделяя правосудие на гражданское, уголовное и административное, каждое со своим особым процессом и своими самостоятельными целями. Обобщая все позитивное, что было накоплено опытом зарубежных стран и России, концепция Положения от 30 мая 1917 г. строилась на следующих фундаментальных принципах: Таким образом, с принятием Положения о судах по административным делам был сделан значительный шаг к изменению господствующей парадигмы охраны объективного права и становлению парадигмы защиты субъективного публичного права. В организационном плане судебная власть по административным делам вверялась административным судьям, окружным судам и Сенату. Административный судья представлял единоличную судебную власть по разрешению административных споров в уезде. При
необходимости число единоличных административных судей в уезде могло быть увеличено. По своему служебному положению эти судьи приравнивались к судьям окружного суда. В губерниях и областях для разрешения административных дел в составе окружных судов образовывались особые административные отделения в составе товарища председателя и членов суда.
.
