Генизис и метаморфозы административной юстиции как института в системе исполнительной власти: опыт Франции

В своем генезисе административная юстиция неразрывно связана с Францией, опыт которой по созданию этого института в той или иной интерпретации был воспринят во многих современных государствах. Именно во Франции в XIX в. в наибольшей степени получили теоретическое осмысление и практическую реализацию основные принципы, процессуальные и организационные формы этого института.

Превращение административной юстиции в институт правового государства сопровождалось значительными переменами в юридической природе и правовом статусе его органов, радикальными изменениями в процессуальных принципах и средствах, имеющими цель обеспечить верховенство права и подчинение администрации праву. В организационно-правовом плане учреждения административной юстиции эволюционировали в своем статусе от административных органов, из которых они возникли, к административным трибуналам, получившим статус судов публичного права. В теоретическом плане это выражалось в переходе от доктрины «сдерживаемой юстиции» (la justice retenue) к доктрине «делегированной юстиции» (la justice deleguee).

Эти метаморфозы были в значительной мере предопределены господствующим в период революции пониманием принципа разделения властей, которое нашло свое выражение в законодательной норме, действующей по сей день: «Судебные функции четко определены и всегда должны быть отделены от административных функций. Вмешательство судей судов общей юрисдикции в дела административных органов является преступлением. Они также не должны оказывать влияние на административные органы при помощи своего положения» (Закон от 16—24 августа 1790 г.). Эти положения дали полную свободу административным органам, поскольку какие-либо органы контроля за ними отсутствовали. Не было ни одного специального органа, в который гражданин мог бы обратиться за защитой от произвола администрации.

Придя к власти, Наполеон озаботился проведением административной реформы, особенно в области рассмотрения жалоб граждан. В Конституции 1799 г. был воссоздан упраздненный во время революции Государственный совет, который был наделен консультативными функциями в области законотворчества и управления и функцией по «разрешению возможных сложностей при деятельности административных органов». Именно эта фраза Конституции послужила фундаментом для последующего роста юрисдикционной активности Государственного совета. В том же году декретом полномочия этого органа были расширены: ему было предоставлено право давать рекомендации главе государства по отмене неправомерных актов административных органов и по разрешению юрисдикционных конфликтов между административными органами и судами, а также между различными министерствами.

В новом законодательстве 1799 г. нашла отражение доктрина «министра-судьи» (ministere-juge): гражданин, недовольный действиями административных органов, был вправе сначала подать жалобу в соответствующее министерство и в случае отказа имел право обратиться в Государственный совет. Реагируя на обращения по поводу действий министра, Госсовет не имел права на вынесение юрисдикционного решения. Его деятельность заключалась лишь в том, чтобы давать в этом случае советы главе государства как руководителю министра в административной иерархии. Решения Госсовета по другим административным спорам не носили характера судебных решений, а выносилось от имени главы государства. В доктрине этот механизм обозначался как «сдерживаемая юстиция».

В департаментах создавались особые органы — советы префектур, предназначенные для коллегиального разрешения администра тивных споров с участием частных лиц. Предполагалось, что коллегиальные органы смогут обеспечить более объективное разрешение споров, чем единоначальные. Однако коллегиальные решения советов префектур предоставляли частным лицам гарантии беспристрастности в защите их прав лишь отчасти. Эти советы возглавлялись самим префектом. Следовательно, представляемая им администрация могла участвовать в разрешении споров и в качестве стороны, и в качестве судьи.

Функция по разрешению административных споров получила обособление лишь в 1849 г. Комиссия по разрешению административных споров, созданная в Госсовете, получила автономию: из консультативного органа она была преобразована в самостоятельный административный суд. Закон 1851 г. ввел начала судебного процесса в производство по делам об административных спорах как в Госсовете, так и в советах префектур. Он устанавливал публичность слушания дела, состязательность сторон, участие адвокатов. Эта процедура в общем соответствовала Гражданско-процессуальному кодексу. Ориентация на независимость административных судов от исполнительных органов наиболее отчетливо проявилась в Законе 24 мая 1872 г. Этот закон наделил Государственный совет полномочиями суда, который мог выносить судебные решения не от имени главы государства, но (как и суды общей юрисдикции) от имени французского народа. Это означало переход к парадигме «делегированной юстиции», т.е. отправлению правосудия по поручению народа.

Таким образом, лишь к 70-м годам XIX в. создаются основы административной юстиции как системы квазисудебных учреждений, начинается ее организационное отделение от администрации и превращение из средства прикрытия административного произвола в гаранта законности и прав частных лиц.

Генезис административной юстиции во Франции демонстрирует пример ее алогичного с современной точки зрения происхождения: механизм, призванный контролировать исполнительную власть в ее взаимодействии с частными лицами, возникает и развивается из самой исполнительной власти.

Это обстоятельство обусловлено конкретно-историческими причинами, и среди них: а) отрицательное отношение в период Великой французской революции к общим судам, которые рассматривались как оплот аристократии и консерватизма; б) стремление создать сильную и централизованную исполнительную власть, что предполагало ограждение ее от какого-либо внешнего контроля и вмешательства судов общей юрисдикции.

В этих условиях обосновывается, что главной целью административной юстиции как элемента административной системы становится контроль за актами административных органов и охрана объективного административного права для обеспечения эффективного функционирования этой системы путем устранения ее дисфункций в виде конфликтных ситуаций с участием частных лиц. Складывается парадигма, при которой права и законные интересы частных лиц оказываются на втором плане и получают опосредованную защиту путем упрощенного производства и признания незаконности административных актов, изданных с превышением власти.

2.1.3. Генезис административной юстиции

 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ   След >