Административный акт как предмет административноправового спора
С середины XIX в. понятие административного акта используется для определения действий (бездействия) и решений публичной администрации, которые подлежат контролю со стороны органов административной юстиции. Категория административного акта рассматривается как концепт, обслуживающий систему гарантий прав частных лиц в их отношениях с публичной властью.
Любая деятельность публичных органов, не имеющая законодательного или судебного характера, относится к административной деятельности, и соответственно административными являются издаваемые в процессе ее реализации акты, оформляющие административные решения и совершаемые действия (бездействие). В числе наиболее значимых критериев административно-правового акта выделятся:
- 1) субъектный критерий. Он характеризует административный акт как акт, издаваемый органом публичной администрации и направленный непосредственно на реализацию целей публичной административной деятельности. Юридически властный характер полномочий административного органа сообщает властность издаваемым административным актам, которая проявляется в обязательности их исполнения как адресатами, так и самим органом, издавшим акт. Административный характер акта в принципе вытекает из его принятия административным органом[1]. По общему правилу административный акт — это акт, принимаемый по административным вопросам органом исполнительной власти либо органом местного самоуправления, осуществляющим административную деятельность в сфере публичного управления;
- 2) критерий одностороннего властного характера, который означает, что юридически-властное волеизъявление полномочного субъекта односторонне порождает юридические последствия для тех, кому оно адресовано, и для этого не требуется получения их согласия. Издавая акт, административный орган всегда действует в одностороннем порядке, изменяя в пределах своей компетенции действующие правовые нормы либо устанавливая права и или возлагая обязанности на частных лиц, т.е. определяя их правовой статус;
- 3) материальный критерий административного акта. По общему правилу административный акт — это акт, принятый по административным вопросам административным органом для реализации целей публичного управления. Однако является ли административным акт, принятый по административным вопросам при осуществлении административной деятельности, но не административным органом, а органом судебной или законодательной власти?
В континентальной системе права длительное время преобладала идея, что эти акты не являются административными, ибо не могут быть оспорены в порядке административного судопроизводства. В настоящее время они рассматриваются как материальные административные акты, т.е. как акты, принятые по административным вопросам (в административной сфере), но не административным органом, и могут быть оспорены в административном суде путем подачи административного иска. Современное отечественное законодательство допускает оспаривание актов не только органов исполнительной и муниципальной власти, президента и правительства, но и ненормативных актов Совета Федерации и Государственной Думы, постановлений Высшей квалификационной коллегии судей РФ и др. Российское законодательство устанавливает, кроме того, возможность оспаривания актов, изданных по административным вопросам (по вопросам публичного управления) государственными учреждениями и организациями, которые не являются органами исполнительной власти в собственном смысле слова, но наделены определенными публичными прерогативами по принятию таких актов (например, ЦБ РФ, внебюджетные фонды, госкорпорации и т.д.). В законодательстве они обозначаются как иные органы. В отличие от квалификации правовых актов этих субъектов использование материального критерия оказывается более сложным в отношении имеющих определенное публично-правовое значение актов субъектов частного права. При идентификации правовых актов частных субъектов материальный критерий должен быть дополнен критерием причастности автора акта к осуществлению публичных полномочий и отправлению функций публичного управления. Таким образом, административный акт — это одностороннее подзаконное волеизъявление полномочного органа публичной власти, выраженное в установленном порядке в документально оформленном решении или иной юридически значимой форме (действии или бездействии) и направленное на установление, изменение, отмену правовых норм либо определение правового статуса конкретных лиц. Существенным для целей административной юстиции представляется классификация административных актов в зависимости от их юридических свойств на нормативные и индивидуальные. Нормативный акт — это акт, вносящий изменения в систему действующих правовых норм, т.е. устанавливающий, отменяющий, изменяющий действующий юридический порядок. Нормативный акт подлежит применению всегда, когда какой-нибудь субъект вступает в сферу отношений, предусмотренных данным актом. Существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются[2]: Нормативные правовые акты по общему правилу оспариваются в суд напрямую, без использования каких-либо предварительных процедур оспаривания. Это установлено в законодательстве даже тех многочисленных стран, где для индивидуальных актов требуется, чтобы до обращения в суд были исчерпаны все иные установленные законом средства разрешения административного спора, включая обращение с возражением к органу — автору акта или в вышестоящую инстанцию. Индивидуальные акты не содержат предписаний, направленных на установление, изменение или отмену правовых норм. Они являются актами применения норм права к конкретным фактам, ситуациям, событиям. Индивидуальные акты служат средством реализации нормативных актов, они направлены на установление, изменение или прекращение конкретных правоотношений. Индивидуальный акт адресован персонально определенным субъектам конкретных правоотношений и может выражаться в определенном юридически значимом решении или действии (бездействии) административного органа. В правоприменительной практике индивидуальные акты неразрывно связаны с разрешением вопросов, касающихся субъективных прав и обязанностей частных лиц. Обязанность органа публичной власти издать такой административный акт по закону возникает, когда:
Из-за сложившихся особенностей судебно-процессуальной доктрины и юридической техники законодатель в России использует вместо категории «административно-правовой акт» понятия «решения» и «действия (бездействие)». В соответствии с разъяснениями Верховного Суда РФ[3] «решения» могут быть приняты компетентными органами как в письменной, так в устной и конклюдентной форме. Письменные решения издаются в определенной форме — распоряжений, приказов, но могут быть оформлены и письмом, которым отказано в удовлетворении обращения. Допускается устная форма решений, как, например, приказ подчиненному совершить какие-то действия. Понятие «бездействие» органов публичной власти, должностных лиц и служащих интерпретируется как уклонение от определенных действий или принятия определенных решений, вытекающих из их полномочий и должностных обязанностей, предусмотренных нормативными правовыми актами, а также должностными инструкциями и договорами. Таким образом, используемые в российском законодательстве понятия «решения», «действия», «бездействие», по сути дела, объ-емлются категорией «административно-правовой акт», которая может рассматриваться по отношению к ним как обобщающая. Каждое из этих понятий в своем строгом юридическом смысле служит для обозначения определенной разновидности административноправового акта.
