Контрольные полномочия омбудсмена

Омбудсмен — это специально назначаемое или избираемое независимое должностное лицо, которое выступает посредником в административных спорах, контролирует соблюдение прав человека административными органами и уполномочено в этих целях проводить расследования, рекомендовать корректирующие действия и представлять доклады.^[1] В официальных документах Совета Европы этот институт относится к альтернативным средствам разрешения административных споров.

В организационном плане институт омбудсмена в современных демократических государствах чаще всего состоит из одного публичного должностного лица высокого ранга и его аппарата, но может включать и нескольких должностных лиц, например, в Швеции их четыре (один из них главный). В федеративных государствах омбудсмен может действовать как на уровне федерации, так и на уровне штатов. Помимо омбудсменов общей компетенции, деятельность которых распространяется на все сферы управления, в ряде стран создаются специализированные омбудсмены, в сферу ведения которых входят отдельные отрасли или вопросы управления.

В мировой практике сложилась два основных типа омбудсмена: а) «парламентский», создаваемый в рамках представительной власти как ее самостоятельный институт; б) «исполнительный», выступающий в качестве более или менее независимого органа в рамках исполнительной власти. Существующие между омбудсменами различия относительно их места в системе разделения властей, не лишают этот институт некоторых общих, выражающих его сущность характеристик.

1. Деятельность омбудсмена распространяется прежде всего на область исполнительных действий публичной администрации, совершенных в результате «плохого управления» — ненадлежащего исполнения служебных обязанностей.

Понятие «плохое управление» обозначает не только незаконное действие и решения аппарата исполнительной власти, но и широкий комплекс действий, которые могут вызвать нежелательные последствия для гражданина. Оно может включать такие действия, как произвол, пренебрежение, невнимательное отношение должностного лица к проблемам, возникшим у гражданина, дачу должностным лицом совета, который ввел гражданина в заблуждение относительно его прав и причинил тем самым убыток. Кроме критерия «плохое управление» при оценке управленческих актов и действий во многих странах в основу функционирования института омбудсмена кладутся различные интерпретации понятия «справедливость управленческой деятельности».

• 2. Иинститут омбудсмена является дополнительным (субсидиарным) организационно-правовым средством разрешения административно-правовых споров и защиты гражданских прав по отношению к иным правозащитным механизмам. Как правило, этот орган наделяется остаточной компетенцией, восполняющей пробелы и компенсирующий недостатки внутреннего контроля и системы административной апелляции, парламентского и судебного контроля за администрацией.
• 3. Омбудсмен выступает как независимый, публично-правовой посредник при разрешении споров между гражданином и административными органами, призванный свойственными ему средствами обеспечить защищенность субъективных прав и законных интересов и в административно-правовых конфликтах и способствовать укреплению цивилизованных этических правил и гуманистических стандартов деятельности публичной администрации.
• 4. Омбудсмен в любом государстве — это деполитизированный и идеологически нейтральный институт, исключающий использование методов политический борьбы и поддержки политических партий для решения возникающих вопросов.
• 5. Компетенция омбудсмена охватывает широкий круг органов государственного управления, за определенными изъятиями. В большинстве стран вне компетенции находятся, как правило, глава исполнительной власти, правительство и суд.

Омбудсмен проводит расследования главным образом на основе заявлений от граждан и поручений парламента либо его комитетов. Однако, как следует из законодательства многих стран, он может инициировать дела и по собственному усмотрению. Для проведения расследования и обстоятельного рассмотрения обращения граждан омбудсмен наделен рядом важных полномочий. Он вправе требовать от любого должностного лица и любого гражданина предоставление всей информации и документов, относящихся к делу.

В итоге проведенного расследования омбудсмен вправе принимать акты, не имеющие силу властного юрисдикционного решения. Это руководящие указания, замечания, предложения, рекомендации, памятные записки. В случае игнорирования рекомендации омбудсмена он вправе обратиться за поддержкой к парламенту. После завершения расследования и рассмотрения жалобы омбудсмен составляет отчет, в котором содержатся рекомендации, касающиеся существа дела. Этот отчет направляется гражданину, обратившемуся с жалобой, а также должностному лицу, действия которого обжалуются, и руководителю его ведомства.

Сам омбудсмен из-за отсутствия у него императивных распорядительных и юрисдикционных полномочий не может непосредственно какими-либо властно-принудительными средствами влиять на действия и решения административных органов и должностных лиц и давать им обязательные к исполнению указания. Он не вправе отменить незаконное административное решение, заменить его своим собственным или потребовать его изменение или отзыва. Сила омбудсмена как посредника в административных спорах — в его высоком моральном авторитете, основанном на компетентности, уравновешенности, справедливости суждений. Применение этой неформальной силы нередко оказывается более эффективным, чем традиционное формально-юрисдикционное воздействие.

Омбудсмен может выступить по поводу допущенных нарушений и дефектов управления в прессе, на радио или телевидении. Этого часто бывает достаточно, чтобы административные органы устранили недостатки добровольно. Если этого не происходит, он может информировать в своих докладах о недобросовестных или незаконных действиях административных органов парламент, его соответствующие комитеты, а также передать дело в суд. Эти доклады служат основой, исходя из которой парламент может инициировать имеющее общественный резонанс обсуждение конкретных актов и действий администрации.

В Российской Федерации омбудсмен (Уполномоченный по правам человека) — это назначенное Государственной Думой РФ должностное лицо, призванное осуществлять контроль за соблюдением прав и свобод человека в деятельности государственных и муниципальных органов и должностных лиц. Основными направлениями деятельности Уполномоченного по правам человека в РФ в сфере контроля законности являются:

• 1) рассмотрение жалоб и обращений о нарушениях прав и свобод человека и гражданина, принятие мер по их восстановлению;
• 2) анализ законодательства РФ в области прав человека и гражданина, подготовка рекомендаций по его совершенствованию и при ведению в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права;
• 3) направление государственным органам, органам местного самоуправления и должностным лицам замечаний и предложений общего характера, относящихся к обеспечению прав и свобод человека и гражданина, совершенствованию административных процедур и др.

По результатам рассмотрения жалоб граждан на незаконные действия органов исполнительной власти Уполномоченный по правам человека вправе'.

• 1) обратиться в суд с заявлением в защиту прав и свобод, нарушенных решениями или действиями (бездействием) государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица, а также лично либо через своего представителя участвовать в процессе в установленных законом формах;
• 2) обратиться в компетентные государственные органы с ходатайством о возбуждении дисциплинарного или административного производства либо уголовного дела в отношении должностного лица, в решениях или действиях (бездействии) которого усматриваются нарушения прав и свобод человека и гражданина.

Таким образом, в современных условиях омбудсмен органично интегрируется в традиционный механизм контроля за администрацией в качестве важного субсидиарного института, обеспечивающего специфическими методами и средствами контроль за законностью и защиту прав человека и гражданина от злоупотреблений от произвола со стороны государственного аппарата и должностных лиц. В механизме правозащиты омбудсмен призван реализовать естественно-правовой тип правопонимания'. он защищает нередко такие права граждан, которые не получили законодательного закрепления, например право на «хорошее управление», на справедливое, беспристрастное и вежливое отношение со стороны администрации.

• [1] Шведское слово ombudsman в исконном значении понимается как представитель интересов, переводчик. Оно используется как общий термин для обозначения организационно-правового института, имеющего во многих странах свои названия: в Великобритании — парламентский уполномоченный (комиссар); в Италии — гражданский защитник, в Испании, Панаме — народный защитник, в Индии — локайюктами, в Португалии — проведор юстиции, в Сенегале — посредник республики, в США — общественный адвокат или помощник граждан и т.д. Всего в настоящее время более чем в 90 странах существует около 150 различных органов и структур, выполняющих функции омбудсмена.