Генезис административной юстиции как института судебной системы: опыт Германии

Немецкая доктрина административной юстиции формировалась под сильным влиянием идеологии Французской революции и теории правового государства, которая включила в его систему в качестве основных элементов судебный контроль и ограничение управленческой деятельности правом.

Концептуальные подходы французской теории административной юстиции нашли большую поддержку в Германии как в практическом создании административных судов, так и в интерпретациях немецких авторов (Г. Функе, Р. Кун, Р. Гнейст, Л. фон Штейн, Г. Аншютц, К. Лемайер и др.). В начале XIX в. французское влияние на немецкие государства проявилось в заимствовании ими целого ряда новых политико-правовых институтов, в том числе тех, которые ставили публичную администрацию вне юрисдикционного контроля судебной власти. Образцом для подражания явились, прежде всего, Государственный совет и советы префектур. Однако уже в 30—40 годы XIX в. в немецкой литературе начинают высказываться предложения о преобразовании административной юстиции, интегрированной в систему исполнительной власти как механизм самоконтроля, в независимый от исполнительной власти институт внешнего судебного контроля. Со временем этот вопрос получает политическое звучание: введение независимого судебного контроля становится одной из главных целей революции 1848—1849 гг.

В 60—70-е годы XIX в. в целом ряде земель создаются настоящие административные суды. Однако в плане построения системы этих судов продолжало сказываться французское влияние. Так, в Пруссии оно проявлялось в организационно-правовой природе местных административных судов. Во-первых, они являлись не только органами административной юстиции, но и органами активного управления. Во-вторых, по своему составу они являлись смешанными коллегиями, которые состояли частью из лиц, избираемых местными органами власти, частью назначаемыми королем. Только Высший административный суд стоял в стороне от управления и представлял собой в полном смысле суд.

Порядок судопроизводства в этих судах был установлен по образцу гражданского процесса, а содержание его ограничивалось спорами, входящими в область публичного права. Кроме того, из уголовной юстиции в эти суды было передано рассмотрение дел по некоторым полицейским проступкам. Производство в этих судах было публичным, устным, состязательным. Особенность прусской системы административной юстиции состояла в том, что на местном уровне она оставалась связанной с администрацией, а ее независимость была относительной. Административные суды входили в ведомство внутренних дел, а не юстиции и их члены по назначению являлись должностными лицами государственной службы. На них не распространялась гарантия несменяемости, которой обладали судьи общих судов.

По образцу Пруссии во второй половине XIX в. практически во всех немецких землях создаются свои судебные системы административной юстиции. Эти системы были упразднены в 1933 г. с приходом к власти национал-социалистов и снова восстановлены с существенными изменениями после окончания Второй мировой войны. Главные изменения выразились в преобразовании юридической природы земельных административных судов: все они приобрели статус исключительно судебных органов по административным делам, т.е. произошел переход от модели «администратор — судья» к модели «судья по административным спорам». При этом имела место не внутренняя специализация общих судов, а внутренняя специализация всей системы судебной власти в целом: административная юрисдикция превратилась в самостоятельную ветвь судебной власти, равноценную ветви общих судов — гражданской и уголовной юстиции.

Вопрос о цели административной юстиции, поднятый в Германии в период ее становления, нашел два варианта ответа в зависимости от понимания основных элементов системы правового государства. Это понимание было различным в северных и южных землях Германии. В Пруссии и других северных землях приоритет отдавался формальной модели правового государства, включавшей такие элементы, как судебный контроль, законность и ответственность государства. Исходя из этих доктринальных основ в качестве цели административной юстиции рассматривалось обеспечение целостности объективного правопорядка. Соответственно контроль законности выделялся как главное средство обеспечения «ненаруши-мости» объективного административного права, а защите субъективных публичных прав придавалось второстепенное значение. Именно такую «объективную» правовую позицию, т.е. ориентированную на охрану в первую очередь объективного права, занимал, например, Высший административный суд Пруссии.

В правовой доктрине южных земель приоритет отдавался трактовке правового государства как правопорядка, исключающего произвол публичной власти, обеспечивающего индивидуальную свободу и способствующего индивидуальному развитию личноссти. В соответствии с этой трактовкой высшие административные суды земель, например Бадена или Вюртемберга, рассматривали в качестве главной цели административной юстиции судебную защиту субъективных публичных прав частных лиц, нарушенных органами публичной власти.

Эта «субъективная» концепция административного правосудия, т.е. ориентирующаяся в первую очередь на защиту субъективных прав, получила свое окончательное и полное признание в современной Конституции ФРГ. Она основана на том, что миссия административных судов — это защита индивидов в целях наиболее полного и эффективного осуществления их прав в сфере публичного управления. Считается, что в таком понимании миссия административной юстиции в полной мере соответствует понятию правового государства, которое в своей материальной основе нацелено на защиту человеческого достоинства и индивидуальной свободы перед публичной властью, а в формальной основе имеет целую систему гарантий и принципов, которые служат реализации этой цели.

Таким образом, предпосылки формирования административной юстиции в ее понимании как института правового государства в странах континентальной Европы, и прежде всего во Франции и Германии, складываются к середине XIX в. Среди этих предпосылок первостепенное значение имели:

  • • усложнение и расширение функций государственного управления, способствовавших развитию системы публичной администрации. Это объективно расширяло сферу возможных правовых конфликтов между частными лицами и публичной администрацией по поводу реализации личных, корпоративных и общественных интересов, использования субъективных публичных прав и властных полномочий;
  • • возрастание роли и значения контрольной функции государства в сфере публичного управления. Это нашло выражение в функциональном и организационном обособлении административного контроля, становлении системы контроля законности управления со стороны судов гражданской и уголовной юстиции;
  • • ограничение государственной власти на основе принципов конституционализма и правового государства;
  • • признание в общественном сознании ценности субъективных прав и отражение этой идеи в законодательстве.

Генезис административной юстиции как механизма защиты прав частных лиц и обеспечения законности в публичном управлении шел параллельно конституционному развитию и эволюции концепции правового государства. Конституционные гарантии позволяли обеспечивать нерушимость и незыблемость прав и свобод, но полностью гарантировать субъективные права каждого в отдельности они не могли. Этот пробел была призвана восполнить административная юстиция, предоставив частным лицам оспаривать действия власти и защищать свои права и интересы.

 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ   След >