Определение административно-правового спора
Административный спор как правоотношение не тождественен административному регулятивному правоотношению, из которого он возникает. Это новое, охранительное административное отношение. Оно характеризуется тем, что его стороны в соответствии с собственными интересами противостоят друг другу: ни одна из сторон не может самостоятельно (без обращения в юрисдикционный орган) принудить другую к исполнению обязанности и ликвидировать конфликт, что свидетельствует об их юридическом равноправии. В случае заявления в законном порядке спора частным лицом
административный орган не вправе и не в силах принудить его отказаться от своих притязаний. В свою очередь, в целом ряде случаев административный спор в суде вынуждены инициировать сами органы публичной администрации, поскольку закон не дает им права при неисполнении частным лицом своей обязанности в бесспорном порядке осуществить определенные принудительные действия. Административный спор как спор о правах и обязанностях возможен лишь тогда, когда права и обязанности сторон спорного управленческого отношения определены правовой нормой и законодатель устанавливает юридическое равенство сторон перед законом и судом. В этом случае частные лица вправе оспорить неисполнение административным органом его обязанности, его злоупотребление властными правами, незаконное возложение на них каких-либо обязанностей. Вопрос о властных полномочиях, пределах и правомерности их использования становится составной частью предмета спора. Таким образом, специфика административных споров состоит в том, что вопрос о правах и обязанностях становится предметом спора лишь в контексте соответствия административных актов закону. Это обусловлено тем, что административные органы обязаны осуществлять функции публичного управления не иначе как во исполнение закона и на основе закона. Устанавливая своими правовыми актами права, обязанности, ответственность частных лиц, они обязаны в силу закона соблюдать и охранять права и законные интересы этих лиц. Отсюда вопрос о правах и обязанностях сторон в спорном административном правоотношении не может не соотноситься с вопросом о законности административных актов. В результате административный спор предстает не только как спор о правах и обязанностях участников спорного правоотношения, но и как спор о соответствии закону используемых административноправовых форм управленческой деятельности. Любой правовой спор имеет свое материальное содержание, выражающееся в разногласиях между субъектами конкретного правоотношения. В административном споре разногласия выражаются и формулируются в виде требований и возражений субъектов спорного правоотношения по конкретному кругу правовых вопросов относительно их прав и обязанностей, устанавливаемых, изменяемых или прекращаемых посредством издания правовых актов управления. Наличие разногласия по вопросу применения или установления нормы права между сторонами правоотношения само по себе означает наличие спора. Сущность административного спора, писал в свое время Д.М. Чечот, состоит в том, что между гражданином (или организацией) и административным органом существует разногласие относительно применения нормы материального права, определяющей поведение, права и обязанности участников административно-правового отношения[1]. В то же время разногласия между субъектами административного права могут возникать не только относительно прав и обязанностей в регулятивных административных правоотношениях, но и по поводу соответствия нормативных актов иным нормативным актам большей юридической силы, т.е. по поводу их законности безотносительно к спору о защите субъективных прав каких-либо заинтересованных лиц. В этом случае разногласия касаются главным образом вопросов позитивного права и составляют содержание спора о праве объективном, или спора «об объективной законности». Таким образом, с учетом наиболее общих, существенных признаков административно-правовой спор можно определить как разногласия между субъектами административно-правовых отношений по поводу различно понимаемых взаимных прав и обязанностей и (или) законности административных актов, возникающие в связи с реализацией, применением, нарушением либо установлением правовых норм в сфере публичного управления и разрешаемые в рамках определенной правовой процедуры. В число наиболее важных признаков административно-правового спора входят следующие. 1. В качестве его субъектов выступают частные лица и органы (должностные лица) публичной администрации, правовое положение которых характеризуется формально-юридическим равенством, т.е. равенством перед законом и судом. Следует признать не соответствующей идее правового государства и теоретически некорректной характеристику специфики административно-правового спора, исходящую из утверждения о неравном положении сторон регулятивного административного правоотношения
Наличие властных полномочий, которыми административные органы наделены для осуществления функций публичного управле
ния, предопределяет, прежде всего, специфику возникновения административно-правовых споров. Она выражается, с одной стороны, в том, что эти споры, как правило, возбуждаются по заявлениям частных лиц и лишь в случаях, специально определенных законом, — по инициативе административных органов. С другой стороны, данная специфика проявляется в том, что эти споры возникают в связи с реализацией права уполномоченных органов на издание административных актов. Эти акты в одностороннем порядке определяют права, обязанности и ответственность частных лиц, однако в силу закона и формально-юридического равенства сторон характеризуются качеством оспоримости. 2. Административно-правовой спор представляет собой разногласия между субъектами административного права, которые свидетельствуют о расхождении, несходстве их правовых позиций по связывающему их спорному административному правоотношению. Разногласия выражаются в форме юридически значимых требований и возражений. Различные правовые позиции сторон в охранительном правоотношении административного спора являют собой форму (способ) выражения их разногласий. Правовая позиция есть не что иное, как определенная оценка субъектом правоотношения действий противоположной стороны и своих собственных — в контексте определенного понимания смысла и содержания регулирующих это правоотношение норм. Существенное значение для характеристики административного спора имеют не просто разногласия сторон, а разногласия, связанные с применением, нарушением, различным толкованием норм публичного права, с осуществлением определяемых ими субъективных прав и обязанностей. правовых споров
