Эволюция концептуальных представлений о сущности и значении административной юстиции

В результате изучения данной главы обучающийся должен

знать:

  • • особенности эволюции теоретических представлений о сущности и значении административной юстиции
  • • основные современные подходы к пониманию административной юстиции
  • • парадигмы административной юстиции и особенности их структуры
  • • основные этапы эволюции административной юстиции в России уметь:
  • • соотносить между собой такие специальные категории, как «сущность административной юстиции», «субективные публичные права и законные интересы», «юрисдикционный контроль», «модель административной юстиции», «парадигма административной юстиции»
  • • выделять специфику генезиса административной юстиции во Франции и Германии
  • • определять смысл и значение современного широкого подхода к пониманию административной юстиции
  • • соотносить широкий и юрисдикционный подходы и определять различия в целях и средствах существующих парадигм административной юстиции
  • • применять парадигмальный подход к анализу основных этапов эволюции административной юстиции в России

владеть:

  • • навыками анализа исторических корней административной юстиции
  • • навыками анализа современных подходов к сущности административной юстиции

2.1. Формирование теоретической основы административной юстиции

Формирование теоретической основы административной юстиции в период ее становления как самостоятельного правового института

Дискуссионные вопросы происхождения административной юстиции

Историческое развитие административной юстиции неразрывно связано с процессом становления правового государства. В ходе этого процесса развивался не только сам институт, но и представления о нем, его сущности и значении. Точно так же, как буквальное значение слова «атом» не совпадает с современными представлениями о нем, так и изначальное значение термина «административная юстиция» не отражает в полной мере его современное понимание. Это объясняется тем, что знание о каком-либо объекте имеет конкретно-исторический характер. Оно обусловлено как конкретно-историческим состоянием и развитием самого объекта, так и определенным социально-историческим контекстом, в котором это знание формируется. Знание, содержащееся в концентрированной форме в понятии «административная юстиция», не является исключением.

Этот термин впервые начал использоваться еще в XV11I в., задолго до Великой французской революции, хотя возникновение административной юстиции как правового института чаще всего связывают именно с этим событием мирового масштаба. Первоначально термин «административная юстиция» использовался для обозначения механизма разрешения административных жалоб и контроля за административными органами, осуществляемого внутри системы государственного управления самими административными органами. В этом качестве она выступала как гарантия независимости и неподсудности администрации, создающая и легализирующая условия для административного произвола.

В правовой доктрине XIX в. это понятие ассоциировалось, кроме того, с так называемой «кабинетной юстицией». Она рассматривалась как аномальный институт, сливающий административную власть с судебной и предполагающий наложение наказаний без суда административными органами или разрешение этими органами гражданских споров.

Однако в первые десятилетия XIX в. содержание понятия «административная юстиция» начинает претерпевать существенные изменения: из символа чиновничьего произвола и беззакония, «реакционного пугала» (по выражению Н.М. Коркунова) во второй половине XIX в. она начинает приобретать значение гаранта и атрибута правового государства.

В основе этой метаморфозы лежали изменения в содержании технологии осуществления контрольной функции административной юстиции и ее институциональной организации. Несомненно, функция по рассмотрению административных жалоб и контролю за органами управления возникает задолго до появления самого термина «административная юстиция». Это обусловило то обстоятельство, что в науке отсутствует единое мнение относительного того, в какой период развития государства появилась административная юстиция как правовой институт.

Сторонники одного подхода — многие европейские авторы (Э. Лаферрьев, Р. Дарест, Р. Жаклин, А. де Токвилль, Р. Гнейст, Ж.-Л. Местр, Ф. Монье и др.) связывают начало развития этого института с периодом Средневековья, полагая, что он возникает во Франции и Германии в XIII в., где уже в это время появляются административные суды. Более того, по мнению Р. Дареста, первоначальная модель организации этого института появилась в Римской империи, где ее зарождение совпало с моментом формирования системы администрации. Однако после падения империи и установления феодального строя административная юстиция вновь возникла во Франции лишь в середине XIII в., когда развитие системы управления привело к достаточной централизации власти[1].

Такая интерпретация происхождения административной юстиции требует уточнения некоторых понятий. Функция разрешения административных жалоб и контроля за органами управления, несомненно, атрибут административной юстиции, и она исторически возникает для реализации именно этой функции. Однако эта функция может осуществляться не только учреждениями административной юстиции, но и иными органами. Эта функция — функция учреждения административной юстиции, но не всякий орган, осуществляющий эту функцию, — это орган административной юстиции.

Эту функцию можно обнаружить уже в античных государствах, но это не означает, что там существовала административная юстиция. Столь «широко растяжимое» толкование понятия административной юстиции, как отмечал на рубеже XIX—XX вв. немецкий юрист Гергард Аншютц, не точно: при таком подходе всякая «деятельность, направленная на охранение законного порядка управления и на защиту вытекающих из него субъективных прав, была бы, согласно этому понятию, административной юстицией, и это обозначение могло бы быть прилагаемо независимо от того, каким бы органом государства она ни отправлялась». В этом контексте поиск

генезиса административной юстиции в глубине Средних веков оказывается весьма проблемным делом.

Родоначальники другого подхода (в Германии — Г. Анщютц, во Франции — М. Валин, П. Сандевуар, Ж. Шевалье, в России — С.А. Корф, Н.И. Лазоревский, С.К. Гогель и др.) отрицали существование административной юстиции до середины XIX в., ссылаясь на то, что ни один из органов, наделенных правом рассматривать административные споры и осуществлять контроль за администрацией, не соответствовал формальным критериям построения системы административных судов и процесса до середины XIX в. Эти критерии отвечают условиям модели правового государства, если соответствуют общим требованиям организации всех видов юстиции — гражданской и уголовной. В числе этих требований:

  • а) разделение функции управления и правосудия;
  • б) автономия органов, разрешающих административные споры от административной иерархии;
  • в) запрет органам управления вмешиваться в деятельность учреждений административной юстиции, в том числе посредством контроля;
  • г) гарантии независимости и несменяемости судей;
  • д) разграничение функции контроля (охраны позитивного права) и функции защиты субъективных публичных прав.

В контексте этих критериях вопрос о наличии в средневековой Европе административной юстиции вряд ли может быть решен положительно. Действительно, в средневековых монархиях подданным были предоставлены определенные возможности обжалования неправильных, незаконных действий властей. Во Франции функции контроля за управлением осуществляли судебные органы — парламенты, право которых вмешиваться в дела, касающиеся интересов администрации и короны, были с конца XIII в. существенно ограничены монархом. Для разрешения дел по административным спорам было создано несколько видов органов специальных юрисдикций, более близких к королевской власти, чем парламенты: Счетная палата, Суд по делам о государственной подати и др.

В XVII в. большая часть функций этих органов специальных юрисдикций была передана интендантам (государственным контролерам) и Королевскому совету. В результате этих изменений утвердился принцип «судить администрацию — значит управлять», который установил монополию административных органов на разрешение спорных дел в управлении, на самоконтроль органов управления. Тем самым был установлен абсолютный судебный иммунитет администрации. Решения интендантов, выступавших в качестве «суда одного человека», не были связаны судебным правом, носили произвольный характер и фактически не контролировались. Все это вело к смешению функций управления и суда и создавало таким образом понимаемой административной юстиции образ «реакционного пугала», «кабинетного суда».

В средневековой Германской империи также допускалось обжалование решений публичной власти, осуществляемой владетельными князьями, в имперских судах. Однако этот контроль был предназначен не для защиты и восстановления прав подданных, а для поддержания власти империи над князьями обособленных частей империи. Вторжение власти в пределы частных интересов подданных не рассматривалось как нарушение прав, поскольку отношение между властью и частным лицом в сфере управления выступало фактическим властеотношением, а не правоотношением. Оно было частным выражением господства государства над подданным, не урегулированным никаким законом. В правовом мировоззрении средневекового человека отсутствовало понятие «право личности», противопоставляемого правам и обязанностям социума и публичной власти.

Впервые приоритет субъективных прав личности провозгласила Великая французская революция, которая дала толчок пересмотру принципов прежней организации административной юстиции и представлений о ней. Революционное законодательство, провозгласившее приоритет прав личности, не устанавливало каких-либо гарантий их защиты от злоупотреблений публичной власти. Однако конституционное признание ценности прав человека создало важнейшие предпосылки для становления современного института административной юстиции как общецивилизационного правового явления.

2.1.2. Генезис и метаморфозы административной юстиции

как института в системе исполнительной власти:

  • [1] ’См.: Dareste R. La justice administrative en France. P., 1898. P. 5—6. 2 Аншютц Г. Юстиция и администрация // Журнал Министерства юстиции. 1907. № 6. С. 85-86.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ   След >