Понятие административной юстиции как системы
Категория «система» довольно часто используется в литературе в качестве ближайшего родового понятия для определения административной юстиции. В этом случае она, например, определяется как:
- • система внешнего контроля за действиями административных органов по отношению к гражданам (Н.Г. Салищева);
- • система юрисдикционных органов, призванных рассматривать споры, возникающие в процессе управления (Ю.Н. Старилов);
- • система юридических средств, находящихся в распоряжении частных лиц (физических или юридических, для защиты своей юридической сферы, включающей права и законные интересы, которые могут быть нарушены действиями или бездействием публичной администрации, действующей как власть[1]);
- • система механизмов и форм или процессов, предназначенных для судебного разрешения споров, возникающих из административно-правовых отношений;
- • система гарантий, которые государство предоставляет частным лицам в их отношениях с публичной администрацией.
Определения административной юстиции через категорию «система» имеют целый ряд достоинств. Во-первых, они позволяют избежать использования в качестве ее главного признака такого критерия, как наличие административного суда. В современных условиях
критерий административного суда — это показатель не столько наличия или отсутствия административной юстиции (ее функцию могут осуществлять и общие суды), сколько уровня развития специализации юрисдикционных органов в сфере разрешения административных споров. Такая специализация — одно из направлений и возможный этап развития административной юстиции. Ее отсутствие не препятствует осуществлению функции административной юстиции неспециализированными органами, но ставит вопрос о качестве административного правосудия. Во-вторых, определения административной юстиции с использованием понятия «система» позволяют представить ее как сложное многомерное явление. В любой стране, где функция юрисдикционной защиты субъективных публичных прав и юрисдикционного контроля за законностью в публичном управлении получает сколь-нибудь значительное развитие, административная юстиция являет собой системное образование большей или меньшей сложности и структурированности. Исходя из этого при определении административной юстиции как системы необходимо учитывать следующие моменты. 1. Функция административной юстиции реализуется посредством определенной организационной структуры в определенной процессуальной форме в границах определенного объекта, установленных указанием в законе на подведомственность административно-правовых споров. Соответственно административная юстиция являет собой конкретно-историческую совокупность ее основных элементов: юрисдикционных органов с определенной законом компетенцией по административным спорам, процессуальной формы, административно-правовых норм (материальных и процессуальных), процессуально-правовых актов (административных исков, решений юрисдикционных органов), направленных на разрешение правовых споров, возникающих из административноправовых отношений. Взятая в единстве этих элементов административная юстиция предстает не иначе как система юрисдикционного разрешения административных споров. 2. Административная юстиция как система юрисдикционного разрешения административных споров, функционирующая в той или иной стране, сама является частью двух более общих систем. С одной стороны, она выступает в качестве подсистемы системы судебной или системы исполнительной власти либо интегрируется в обе эти системы. С другой стороны, в современном правовом государстве она предстает как часть — юрисдикционная подсистема более общей системы разрешения административных споров, которая включает также различного рода процедуры, основанные на принципе компромисса (примирительство, медиация, арбитраж и др.)[2]. Совокупность этих процедур образует подсистему средств разрешения административных споров, альтернативную административной юстиции. Главное отличие административной юстиции от этих процедур — использование юрисдикционных технологий властнопринудительного разрешения административных споров. Во многих странах, в том числе и в России, альтернативные процедуры разрешения споров в публичном управлении еще не получили развития. В силу этого система разрешения административных споров и система юрисдикционного разрешения административных споров (административная юстиция) выступают как тождественные понятия. 3. Разрешение административных споров — это не самоцель административной юстиции, а средство властно-принудительной защиты субъективных публичных прав и законных интересов, которые предполагаются нарушенными в спорном административноправовом отношении. Исходя из этих существенных признаков, административная юстиция может быть представлена как определенная система юрисдикционного разрешения административных споров, которая имеет своим предназначением защиту субъективных публичных прав частных лиц и обеспечение справедливости, законности и правопорядка в сфере публичного управления. В структурном плане административная юстиция как юрисдикционная система включает две подсистемы: а) судебно-административную, в рамках которой осуществляется административное правосудие (судопроизводство), и б) квазисудебную, в рамках которой реализуется квазисудебная административная юрисдикция. В одних странах административная юстиция как система сводится к системе административного судопроизводства, в других — к квази-судебному производству, в третьих — сочетает в тех или иных комбинациях обе подсистемы. В функциональном плане система административной юстиции являет собой юрисдикционный механизм, выполняющий функцию разрешения административных споров и обеспечения административной справедливости
нормативных актов и оценки их законности в конкретных спорных ситуациях, касающихся правомерности административных решений, действий (бездействия) и правового статуса субъектов административно-правовых отношений. Специализация юрисдикционного механизма административной юстиции проявляется в его приспособлении для эффективного разрешения административных споров и реализации ее предназначения. Эта специализация может иметь различные формы: от наиболее простых (специализация ее отдельных элементов — органов, процессуальных форм, производств, норм и принципов и т.д.) до полной специализации, предполагающей создание административных судов, специальных административно-процессуальных форм, получающих закрепление в специальных административно-процессуальных актах. Специализация юрисдикционных органов и процессуальных форм по разрешению административных споров в разных странах по различным причинам имеет разный характер, разные способы проявления и уровень развития. Если исходить из наиболее развитых форм административной юстиции при построении ее универсального определения, то оказывается невозможным отразить в полной мере специфику именно этих слабоспециализированных организационно-правовых форм. Это приводит к тому, что при определении административной юстиции часто используется прием разграничения ее понятия в широком и в узком значениях. 3.5. Административная юстиция
