Споры о возмещении вреда, причиненного публичной властью: проблемы юридической природы и правового регулирования

Вопросы ответственности государства за вред, причиненный органами власти, являются ключевыми для административной юстиции и представляют собой одну из весьма серьезных проблем российского права.

Институт имущественной ответственности государства за вред, причиненный частным лицам, в разных странах имеет различную отраслевую принадлежность: в одних он относится к публичному праву (Франция, Нидерланды, Бельгия, Турция, Египет и др.), а других — к частному (ФРГ, США и др.). В итальянской доктрине право на компенсацию со стороны государства в случае причинения вреда органами публичной власти рассматривается как субъективное публичное право[1].

Так, во Франции принцип ответственности государства рассматривается как один из фундаментальных принципов функционирования публичной власти. Основные положения французского права об ответственности администрации были установлены в историческом постановлении трибунала по конфликтам от 8 февраля 1878 г. по делу «Бланке»: «Ответственность, которая может быть возложена на государство за ущерб, причиненный частным лицам действиями лиц, находящихся на государственной службе, не может регулироваться нормами, заложенными в Гражданском кодексе и определяющими отношения между частными лицами... Она регулируется особыми нормами, связанными со спецификой данной государственной службы и с необходимостью примирить права государства и права частных лиц».

В данном постановлении были определены следующие принципы административной ответственности'.

  • 1) государство по общему правилу, несет ответственность за ущерб, причиненный действиями представителей государственной власти;
  • 2) рассмотрение споров об ответственности администрации относится к компетенции административных судов;
  • 3) ответственность администрации регулируется нормами не частного права, а административного права.

Согласно французской доктрине, нормы, определяющие порядок административной ответственности, т.е. ответственности административных органов, носят автономный характер и регулируют отношения, которые не имеют аналога в гражданском праве. Особенность регулирования ответственности администрации во Франции заключается также в том, что государство отвечает не только за действия органов публичной власти, но и за действия таких государственных учреждений, как государственные школы, больницы, почта, транспорт и др.

В Германии, напротив, ответственность государства за вред, причиненный действиями должностных лиц, считается частноправовой.

Соответственно разрешение споров об ответственности государства отнесено к компетенции не административных, а общих судов.

В России принцип ответственности государства за действия публичной власти установлен в ст. 53 Конституции РФ: «Каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц». Таким образом, ответственности государства придается значение конституционного, т.е. публичноправового принципа, праву на возмещение ущерба — смысл субъективного публичного права.

Однако данный конституционно-правовой принцип изначально получил развитие в нормах не публичного права, а гражданского законодательства. Статья 1069 ГК РФ предусматривает, что вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате действия (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе издания не соответствующего закону или иному нормативному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежит возмещению. Вред возмещается за счет казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования. На практике факт регламентации вопросов возмещения вреда (убытков), причиненного публичными органами и их должностными лицами, гражданским законодательством, означает, что исковые требования, основанные на указанных правовых нормах, будут носить гражданско-правовой, а не публично-правовой характер.

Однако данные положения не свидетельствуют об однозначном решении в отечественном праве вопроса о юридической природе споров об имущественной ответственности публичной власти. То, что нормы об имущественной ответственности государства были закреплены прежде всего в ГК РФ, не позволяет однозначно утверждать, что такие споры являются частноправовыми. Ответственность органов публичной власти закреплена также в ТК РФ (ст. 413), НК РФ (ст. 35) и других нормативных актах публичного законодательства. НК РФ, например, указывает, что причиненные налогоплательщикам убытки возмещаются за счет федерального бюджета в порядке, предусмотренном этим Кодексом и иными федеральными законами. Использование гражданского законодательства для регламентации порядка возмещения ущерба в этих спорах свидетельствует не об их частноправовом характере, а об отсутствии унифицированного публично-правового регулирования.

Анализ фактического состава, являющегося основанием возникновения имущественной ответственности государства за вред, причиненный действиями государственных органов и их должностных лиц, показывает, что в нем присутствует два взаимосвязанных элемента: 1) факты, свидетельствующие о незаконности акта, т.е. о нарушении властным органом норм позитивного публичного права (некомпетентность, несоблюдение требований формы и порядка издания акта, несоответствие закону по существу, злоупотребление полномочиями), и 2) факт причинения вреда в результате такого незаконного акта, означающий нарушение субъективных имущественных прав частного лица. Ответ на вопрос о правовой природе спора об имущественной ответственности государства зависит от того, какой из элементов ответственности рассматривается в качестве главного в данном фактическом составе.

Несмотря на то что ответственность в этом случае носит имущественный характер, главным элементом основания данной ответственности является принятие незаконного акта или совершение действия публичным органом или должностным лицом — в полной мере имеет не гражданско-правовую, а публично-правовую природу. Учитывая это обстоятельство, дела о возмещении вреда, причиненного гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) органов публичной власти, должны быть отнесены к разбирательству в порядке административного судопроизводства. Это позволит оптимально для частного лица решить вопрос о возможности соединения двух разнородных требований в одном исковом заявлении в суд: о признании незаконным акта и возмещении вреда, причиненного таким актом. Такой опыт имеется в законодательстве многих зарубежных стран.

В современной отечественной литературе встречается все больше сторонников публично-правовой природы имущественной ответственности государства и отнесения споров о возмещении вреда государством к числу административных споров (В.В. Бойцов, Л.В. Бойцова, Г. Диков, С.Д. Хазанов и др.) Проблема возмещения вреда, причиненного неправомерными действиями и решениями публичной власти, представляет собой часть более обширной проблематики, касающейся выделения административных споров об ответственности как разновидности споров о субъективных правах и обязанностях.

  • [1] См.: Rokko F. La riparazione alle vittime degli errori giudiziare // Revista penale. 1998. Novembre. P. 514.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ   След >