Административные трибуналы и квазисудебные органы: особенности юридической природы

Теоретическая модель организационной структуры административной юстиции, позволяющая отразить ее многомерный характер, предполагает широкое понимание категории «административный суд». Оно исходит из разграничения административных судов на два вида'. а) административные суды общей и специальной административной юрисдикции в различных вариантах их организации, действующие как органы судебной системы; б) административные суды как ква-зисудебные органы в системе исполнительной или законодательной власти.

В российской науке существует две точки зрения по вопросу об их включении в организационную структуру административной юстиции:

  • 1) эти учреждения не могут рассматриваться как органы административной юстиции, поскольку не отвечают таким критериям, как: а) «судебное происхождение» — они являются по своей природе административными органами; б) не отвечают таким требованиям, обеспечивающим правосудную деятельность как обособленность от административных органов и независимость от них;
  • 2) квазисудебные учреждения являются органами административной юстиции потому, что доктрина и законодатель рассматривают их в качестве таковых (эта точка зрения является предпочтительной).

Во всех современных государствах имеет место объективный процесс, который выражается в наделении законодателем юрисдикционными функциями отдельных учреждений, действующих в системе исполнительной или даже законодательной власти (например, Счетный трибунал в Испании и Португалии, Финансовый суд в Иране и т.д.).

Эти учреждения являются органами специальной юрисдикции и создаются несмотря на существование в стране судебных органов административной юстиции. Они не входят в систему судебной власти, что не дает оснований называть их судами в собственном, формальном смысле слова. Однако они действуют как суды, словно суды, поскольку «говорят право» на законных основаниях: их юрисдикционные полномочия и процедуры деятельности строго определены в законодательных актах. Они могут даже именоваться законодателем как суды. Следовательно, осуществление ими функций судебного органа легитимно.

Диапазон этих органов по степени их обособленности и независимости от органов исполнительной и судебной власти достаточно широк. В соответствии с этим критерием они могут быть подразделены на две группы: а) квазисуды, имеющие статус административных трибуналов; б) обычные (ординарные) квазисудебные органы.

Административные трибуналы, действующие вне системы судебной власти, — это квазисудебные органы, которые отличаются следующими чертами:

  • • обладают организационной самостоятельностью от органов публичной администрации и не являются их организационными подразделениями. Вместе с тем они могут быть «приписаны» к определенному ведомству, как, например, Экономико административный трибунал (ЭАТ) в Испании — к министерству экономики и имущества;
  • • как правило, имеют четкую иерархическую структуру, охватывающую всю территорию страны. Так, ЭАТ в Испании включает местные, региональные трибуналы и Центральный трибунал;
  • • не зависят от судебной власти и осуществляют юрисдикционную деятельность, имея свою высшую инстанцию — центральный или высший трибунал (например, Центральный административный трибунал Индии);
  • • обладают максимально возможным уровнем независимости от органов исполнительной власти и по этому критерию приближаются к судам, входящим в судебную систему (например, Претензионный суд в США);
  • • по своему предназначению выступают как суды публичного права, разрешающие спорные вопросы, связанные с применением норм публичного права.

Эти трибуналы могут наделяться общей и специальной административной юрисдикцией по административным спорам. Так, административные трибуналы во Франции во главе с Госсоветом, имеющие генетически административную, квазисудебную природу, наделены общей административной юрисдикцией. Кроме них в этой стране существует еще около 50 квазисудебных органов, обладающих специальной по отношению к трибуналам юрисдикцией.

Правовое положение и роль этих административных трибуналов в разрешении публично-правовых споров различны. В одних странах (например, во Франции и государствах, воспринявших ее модель) они играют главенствующую в сфере административного судопроизводства роль по сравнению с общими судами. В других странах (Испания, Израиль и др.) они играют комплементарную роль: дополняют деятельность судов по вопросам, требующим специальных познаний и квалификации судей.

От этих административных трибуналов, имеющих строгую организационную структуру, инстанционное строение и действующих как суды, необходимо отличать квазисудебные органы, которые также могут именоваться трибуналами, но не принимать актов, имеющих значение окончательного судебного решения (res judicata).

Правовое регулирование создания, статуса и деятельности этих органов осуществляется как специальными законодательными актами, так и отраслевыми законами и регламентарными актами. Например, израильский Закон об административных трибуналах 1992 г. под административным трибуналом понимает учрежденную министром или другим административным органом инстанцию, обладающую полномочиями административного судопроизводства вне зависимости от того, называется ли она трибуналом, комиссией по обжалованию административных решений, апелляционной комиссией или имеет другое название.

Квазисудебные органы, относящиеся к этой группе, имеют целый ряд схожих черт:

  • • обладают обособленностью и определенной степенью самостоятельности и независимости от административных органов;
  • • не имеют, как правило, строгой инстанционной структуры во главе с высшим или центральным административным трибуналом;
  • • могут не только решать вопросы права, но и рассматривать вопросы факта, т.е. о нарушении простого, не опосредованного правом интереса;
  • • создаются по специальному акту законодательного органа или министра при органах управления для разбирательства отдельных видов споров внутри конкретных ведомств;
  • • процедура рассмотрения споров данными органами часто совпадает с общими принципами судопроизводства и устанавливается актом органа управления либо законодательством об административных процедурах;
  • • решения квазисудебных органов не имеют значение окончательного судебного решения (res judicata) и могут быть пересмотрены судом общей юрисдикции или административным судом.

Необходимость создания квазисудебных органов в системе исполнительной власти и наделения их юрисдикционными полномочиями имеет различные теоретические обоснования.

В США, например, для этого используется доктрина «первичной юрисдикции» (primary juridiction). В соответствии с этой доктриной определяется первичность или вторичность юрисдикции судов и квазисудебных органов относительно конкретных видов споров. Эта доктрина базируется на «судебном самоограничении» и применяется в случаях, когда суд полагает, что спор должен быть разрешен административным квазисудебным органом, созданным законом для разрешения такого рода споров[1].

В свою очередь, двумя концептуальными основаниями этой доктрины являются доктрина «зрелости» (Ripeness doctrine) и доктрина исчерпания административных средств (Exhaustion of administrative). Суть доктрины «зрелости»: правовой спор между сторонами должен «созреть» в административных квазисудебных органах для рассмотрения его судом и вынесения по нему судебного решения. Суть второй доктрины: сторона обязана сначала использовать все возможные административные средства, прежде чем заявить иск в суд.

При любом доктринальном обосновании необходимость «первичной административной юстиции» очевидна: она позволяет отсеять значительное количество мелких споров, и снизить нагрузку судов и обеспечить более быстрое и дешевое разрешение административных споров уже в рамках самой исполнительной власти.

Таким образом, при решении вопроса о включении этих органов в структуру административной юстиции критерий их полной независимости от публичной администрации не является определяющим при наличии у общих судов контрольной функции в отношении их решений. При необходимости частное лицо может оспорить их решения в судебные органы.

  • [1] См.: Campbell Black Н. Law Dictionary, ba. ed. West Publ. 1991. P. 826
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ   След >