Правовое государство и административная юстиция

В результате изучения данной главы обучающийся должен знать'.

  • • значение административной юстиции как института правового государства
  • • особенность и предназначение роли административной юстиции в системе разделения властей
  • • необходимость административной юстиции для стабильного функционирования административной системы

уметь'.

  • • оперировать такими специальными категориями, как «модель правового государства», «административная юстиция как институт правового государства», «административная справедливость», «публичная администрация», «критерии административной справедливости»
  • • соотносить административную юстицию с другими видами юстиции и административной справедливостью
  • • интерпретировать процессуальную справедливость как принцип административной юстиции

владеть'.

  • • навыками анализа общественных отношений, характеризующих взаимодействие административной юстиции и публичной администрации в правовом государстве
  • • навыками работы с законами, подзаконными нормативными правовыми актами, судебными актами и договорами с нормативным содержанием, которые определяют содержание и формы этих отношений
  • 1.1. Административная юстиция

Административная юстиция как институт правового государства

Критерии правового государства

Административная юстиция в современном государстве предназначена для устранения ошибок и злоупотреблений в сфере публичного управления, защиты прав и законных интересов частных лиц от неправомерных действий и решений публичной власти. Это предопределяет ее особое место в механизме правового государства, которое в своих основополагающих принципах ориентируется на обеспечение баланса общественных и частных интересов на основе закона и посредством закона. Суть модели правового государства — в определении его контуров как государства, которое само себя ограничивает законом, подчиняется созданным им самим правопорядку и юрисдикционному контролю. На основе этой модели выстраивается парадигма оптимальной организации современного государства как правового, социального, демократического, позволяющего обеспечить своим гражданам соблюдение их фундаментальных прав и свобод, законность и социальную справедливость.

Правовое государство — это не абстрактная идея, а сложная юридическая конструкция, предполагающая взаимодействие множества взаимосвязанных элементов. Его реальное существование обусловлено определенной системой организационных и правовых критериев.

  • 1. Разделение основополагающих властных функций государства на законодательную, исполнительную и судебную власти. Критерий разделения властей предполагает, что органы государства — носители этих властных функций — должны находиться в отношениях взаимных «сдержек и противовесов» (check and balances). Цель этого разделения — не допустить узурпации власти или ее сосредоточения в руках одного лица или органа, избежать связанной с этим опасности неограниченной власти и ее произвольного, неконтролируемого использования. Разделение властей может иметь горизонтальное и вертикальное измерения. В горизонтальном плане данный критерий включает два момента:
  • 1) он предполагает, что каждая власть осуществляет свою функцию, которую другие власти не могут выполнить. При этом ни одна из властей не может обладать, абстрагируясь от исключительных ситуаций, всей полнотой власти государства, осуществлять безраздельно и бесконтрольно всю государственную власть;
  • 2) ни одно должностное лицо — носитель властных полномочий в органе, относящемся к одной ветви власти, не может быть одновременно должностным лицом в другом органе, относящемся к другой ветви власти (например, судья не может быть депутатом или занимать административную должность). В вертикальном плане разделение властей предполагает их разграничение на государственную и муниципальную, федеральную и региональную.

Разделение властей как сбалансированное рассредоточение центров власти имеет значение не только для рациональной и демократической организации правового государства. Оно служит обеспечению прав и законных интересов частных лиц, предотвращая возможность неконтролируемого со стороны других властей использования сконцентрированных в одном центре властных полномочий в отношении сферы индивидуальной свободы частных лиц и гражданского общества.

  • 2. Верховенство закона как критерий правового государства характеризует его как государство, власть и деятельность которого регулируется и контролируется законом. В модели правового государства его организация раскрывается в двух аспектах — как механизм силы, реализуемый через публичную власть, и как форма реализации этой власти, представленная законом. Эти два аспекта взаимосвязаны: публичная власть не может осуществляться вне закона, а закон должен быть обеспечен властью. Верховенство закона означает, что государство:
    • а) определяет в законе границы и меру своей власти в отношениях с частными лицами;
    • б) подчиняется закону, им установиленному;
    • в) устанавливает, что органы публичной власти могут действовать лишь в соответствии с компетенцией и процедурой, которые определяются законом. Выход за рамки закона, компетенции, процедуры порождает юридическую ответственность, установленную законом;
    • г) заменяет «власть лиц» на лишенную какого-либо произвола «власть закона», которой все лица, наделенные властными полномочиями, подчиняются как должностные лица или государственные и муниципальные органы. Власть этих органов и лиц возникает из закона, который диктует им цели, средства и порядок деятельности;
    • д) устанавливает, что публичная администрация обязана в своей оперативной деятельности подчиняться содержащимся в законе общим предписаниям и юридическим нормам общего применения, что позволяет избежать произвола со стороны конкретных исполнительных органов при разрешении конкретных дел;
    • е) нормативно определяет в сфере публичного управления права и обязанности частных лиц и корреспондирующие им обязанности и полномочия публичной администрации, превращая отношения властвования в правоотношения с учетом двустороннего характера юридической связи между их субъектами. В этих отношениях частные лица выступают не только носителями обязанностей повиноваться, но и обладателями субъективных публичных прав, обращенных к государству. Эти права в своей совокупности составляют сферу индивидуальной свободы частных лиц, границы которой определяются границами публичной власти. Исходной точкой определения этих границ является правовое установление: любое ограничение состояния свободы (status libertatis) частных лиц требует законного основания',
    • е) признавая правоспособность частных лиц, государство законодательно ограничивает сферу своей свободы в отношениях с этими лицами. В результате его господство, определенное и ограниченное правопорядком, получает свойство юридической власти, а публичные интересы, которое оно реализует, — характер правовых интересов.

Среди этих интересов приоритетное место занимают охрана и совершенствование правопорядка, защита прав и свобод частных лиц. Поскольку государство рассматривает себя не просто как носитель публичной власти, а как лицо, юридически ограниченное и несущее обязанности по отношению к частным лицам, оно выступает как субъект права — юридическое лицо публичного права. Исходя из этого содержание всех притязаний государства к частным лицам, связанных с реализацией публичного интереса, не произвольно, а определяется правопорядком, который устанавливает известную сферу свободы этих лиц, изъятую из области неправовых притязаний государства. Всякое притязание государства к частному лицу должно носить характер правового притязания (Г. Еллинек), т.е. реализовываться через отношение между субъектами права, проистекающего из правопорядка и охраняемого им;

  • ж) устанавливает принцип законности в публичном управлении, включающий три основополагающих для поведения публичной администрации правила:
    • • любое вторжение публичной администрации в сферу индивидуальной свободы и собственности частных лиц должно быть основано на законе;
    • • приоритет закона: ни один правовой акт, относящейся к категории низшей, чем закон, не может закону противоречить;
    • • правовой акт, относящейся к категории низшей, чем закон, может быть издан только на основании закона.[1]
    • 3. Критерий реальности прав, свобод и законных интересов частных лиц. Парадигма правового государства утверждает «правление законов», а не «правление людей», рациональность закона, а не силу власти, не ограниченной законом. Категория «ограничение власти законом» в своей основе предполагает признание, соблюдение, обеспечение и защиту публичной властью прав, свобод и законных интересов частных лиц. Она означает не только провозглашение прав и законных интересов, определяющих сферу индивидуальной

свободы частных лиц, но и их гарантированность государством. Такими гарантиями, в частности, могут выступать:

  • а) закрепление на конституционном уровне условий, при которых возможно ограничение прав и свобод;
  • б) принятие законов, детализирующих права и свободы, провозглашенные в конституции;
  • в) установление гражданской, административной и уголовной ответственности за их нарушение;
  • г) установление обязанности государства воздерживаться от вторжения в сферу, зарезервированную законом за частными лицами, для обеспечения необходимой свободы их общественной, культурной, экономической деятельности.

Современное государство, для того чтобы называться правовым, не только признает права и свободы частных лиц, которые должно уважать, но и обязано их гарантировать. Это означает, что государство должно создать учреждения, процедуры, нормативную основу и специальные процессуальные институты для того, чтобы частные лица как управляемые субъекты могли эффективно использовать эти права. Лишь в этом случае можно говорить, что правовое государство выступает не только как государство, которое закон ограничивает, но одновременно как государство, которое закон обязывает и которое исполняет свои обязанности в юридических отношениях с частными лицами.

Самоограничение государства правом обеспечивает юридическую безопасность частных лиц как управляемых, поскольку деятельность его самого и публичной администрации в отношениях с частными лицами обставлена целой системой предварительных правовых условий, требований, процедур, которым они должны подчиняться, осуществляя свои прерогативы. Правовое государство становится реальным, если отношения «публичная власть — частное лицо» облекаются в форму юридических процедур, в которых без ущерба эффективности гарантируются субъективные публичные права частных лиц.

Модель правового государства предполагает, что его нормы действуют до тех пор, пока не будут в установленном законом порядке отменены или изменены. Это обеспечивает состояние юридической безопасности: частные лица могут полностью доверять установленному правопорядку, а публичная администрация обязана наряду с ними следовать предписаниям закона. Юридическая безопасность частных лиц предполагает, что законодательные нормы известны всем, уважаются и соблюдаются всеми, включая публичную администрацию. Если же она игнорируют эти нормы, злоупотребляет своими властными прерогативами, то частные лица вправе требовать их соблюдения непосредственно или через юрисдикционные органы. В современной теории принято считать, что администра тивная юстиция выступает как оптимальный механизм поиска равновесия между законными привилегиями публичной администрации и гарантиями прав частных лиц, как способ поддержания этого равновесия, если оно достигнуто, и восстановления его, если оно нарушено.

4. Взаимная ответственность государства и частных лиц. В правовом государстве как частные лица несут ответственность перед государством, так и государство в лице своих органов и должностных лиц несет ответственность перед частными лицами. Обязанность соблюдать ограничения и подчиняться установлениям закона является общей для частных лиц и государства. Вместе с тем установленная в законах мера свободы действий различна для частных лиц и для публичной администрации. Для частных лиц все, что не запрещено, дозволено. Для публичной администрации дозволено то, что закон разрешает (все, что не дозволено, запрещено).

Правовое государство несовместимо с идеей безответственности публичной власти за причинение вреда частным лицам неправомерными действиями (бездействием) и решениями. Принципы справедливости и беспристрастности как критерии реализуемости модели правового государства налагают на государство обязанность возместить вред, причиненный незаконной, ошибочной или дефектной деятельностью публичной администрации.

  • 5. Критерии эффективного функционирования полноценного института административной юстиции. Правовое государство в осуществлении функции исполнительной власти связано и ограничено правом, стоит под правом, а не вне и над ним. О реальности правового государства можно говорить лишь в той мере, в какой ему удалось структурировать систему правосудия, способную подчинить само государство праву. Это государство не просто формально провозглашает ограничение своей власти законом, но и создает в качестве своей составной части целую систему контроля за законностью, важнейшее место в которой занимает административная юстиция. Она служит не только эффективным средством проверки правомерности административных актов, но и последней гарантией защиты прав и свобод частных лиц от неправомерных действий публичной администрации.
  • 1.1.2. Административная юстиция

  • [1] Исторически в теории административной юстиции сложилось два понимания законности как подчинения публичной администрации закону. Согласно одному подходу, публичная администрация подчиняется закону, если его не нарушает: она свободна в своих действиях и по общему правилу ограничена в поведении только в том случае, если существует четко выраженный нормативный запрет. Это негативная форма принципа законности. Она предоставляет администрации широкий спектр возможных действий, который находит свои границы только в запрещающей норме закона. Модель позитивной формы законности', публичная администрация исполняет закон, если действует на основе закона, в соответствии с законом и во исполнение закона, что является главным обоснованием любой административной деятельности. Правовое государство — это государство позитивной законности.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ   След >