Виды административной юстиции

Понятие «вид административной юстиции» — это категория, обозначающая ее определенные организационно-правовые формы, имеющие признаки родового понятия и свои специфические признаки, отличающиеся от признаков ее других видов. Виды административной юстиции различаются по целому ряду критериев.

• 1. По сфере действия можно выделить внутригосударственную (национальную) и международную административную юстицию.
• 1.1. Внутригосударственная административная юстиция функционирует в рамках отдельных государств и отличается определенными национальными особенностями, которые обусловлены спецификой их исторического формирования, правовых традиций, доктринальных представлений и т.д. Национальным системам административной юстиции целых групп стран свойственны некоторые общие черты, что позволяет выделять их определенные модели, например модель единой юрисдикции, модель специализированной административной юрисдикции.

В рамках внутригосударственных систем административной юстиции в отдельных странах возможна ее классификация в зависимости от формы государственного устройства. Исходя из этого критерия можно выделить три ее вида:

• а) федеральная административная юстиция;
• б) административная юстиция субъектов федерации (региональная);
• в) муниципальная административная юстиция.

Так, в правовой системе Мексики федеральная административная юстиция представлена Административным и финансовым трибуналом, который имеет 45 региональных отделений в 21 регионе. Кроме него, на этом уровне действует квазисудебный орган административной юстиции — Федеральный трибунал примирения и арбитража для служащих госсектора.

Административная юстиция субъектов федерации (штатов) на рубеже XX—XXI вв. была представлена различными моделями: в одних штатах трибуналы административной юстиции входили в систему исполнительной власти, в других — судебной власти, в третьих функцию административной юстиции осуществляли общие суды. В 2003 г. был принят Модельный кодекс административной юстиции для штатов, в котором определяется, что Трибуналы административной юстиции штатов являются автономными органами, обладающими бюджетной самостоятельностью и полнотой юрисдикции в рамках установленной компетенции. Деятельность таких трибуналов регулируется Кодексом административной юстиции.

Муниципальная административная юстиция в Мексике представлена муниципальными административными судами. Их деятельность, помимо законодательных актов, регулируется Регламентами муниципальной административной юстиции, утверждаемыми главами муниципальных образований. Так, в соответствии с Регламентом муниципального образования Силао «муниципальный административный суд — это юрисдикционный орган контроля и законности, обладающий автономией в принятии решений, рассматривающий и разрешающий иски о несоответствии заявляемых управляемыми против актов и решений главы муниципального образования, а также муниципальных и парамуниципальных учреждений администрации, нарушающих их юридические интересы».

1.2. Международная административная юстиция — это юрисдикционный механизм разрешения административных споров, которые не относятся к компетенции национальных органов административной юстиции или входят в компетенцию этих органов, но не получают в них, по мнению заявителя, права которого нарушены неправомерными актами национальной публичной администрации, справедливого и беспристрастного разрешения.

В рамках международной административной юстиции можно выделить три формы:

• а) административная юстиция международных организаций;
• б) международная административная юстиция как форма внего-сударственной (внешней) защиты прав частных лиц;
• в) международная юстиция как институт системы региональной интеграции (международная административная юстиция интеграционных объединений).

Административная юстиция международных организаций в организационном аспекте представлена административными трибуналами международных организаций (АТ МО) или международными административными трибуналами (МАТ). В настоящее время действует около 40 АТ МО, среди которых наиболее крупными являются АТ ООН, АТ Международной организации труда (МОТ), АТ Международного валютного фонда (МВФ), АТ Всемирного банка, АТ Организации американских государств (ОАГ), АТ Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) и др.

Возникновение АТ МО обусловлено двумя основными причинами: 1) спецификой статуса международных гражданских служащих, которые в силу прямых нормативных предписаний организаций обязаны соблюдать международный характер своей деятельности и сохранять независимость от любых влияний со стороны государств и иных лиц и институтов, внешних для организаций; 2) действия международных организаций, обладающих иммунитетом от юрисдикции национальных судов, не могут быть оспорены служащими в национальных судах. Государственные национальные служащие во внутреннем праве, как и частные лица, имеют право на обращение в свои национальные суды административной юстиции, а в случае исчерпания внутригосударственных средств — в между народные суды. Служащие международных организаций не могут обращаться за защитой своих прав в национальные органы административной юстиции. Исходя из этого создаются специальные АТ МО по административным вопросам для рассмотрения административных (служебных) споров по их заявлениям в соответствии с нормами и принципами международного административного права.

МАТ по своей юридической природе являются постоянными судебными органами международного характера, основной функцией которых является судебный контроль за осуществлением международными организациями административных полномочий в отношении гражданских служащих. МАТ действуют в качестве постоянных судебных органов международных межправительственных организаций. Они работают по сессионному принципу на основании заранее установленных правил процедуры. Предметная компетенция трибуналов ограничена разрешением споров о несоблюдении администрацией международных организаций служебных договоров о найме гражданских служащих, условий их назначения или увольнения.

Процессуальными сторонами при рассмотрении данных дел являются: в качестве истца — международный гражданский служащий, в качестве ответчика — международная организация. Международный характер этих судебных органов обусловлен тем, что трибуналы образуются по решению высших (пленарных) органов международных межправительственных организаций, выносят свои решения на основании международного административного права. Кроме того, правоотношения, являющиеся предметом рассмотрения трибуналов, носят международный характер в силу особого статуса международных гражданских служащих.

Международная административная юстиция внегосударственной защиты прав частных лиц осуществляется международными органами, учрежденными в соответствии с положениями международного договора для разрешения споров, возникающих при исполнении данного договора, и осуществления контроля за соблюдением его положений.

Международные учреждения административной юстиции, в которые частные лица вправе обращаться за защитой своих прав, могут быть двух видов: а) международные квазисудебные органы и б) международные судебные органы.

К числу квазисудебных учреждений относится Комитет по правам человека ООН, в который частные лица могут обращаться в связи с несоблюдением прав человека, предусмотренных Международным пактом о гражданских и политических правах. Поэтому, рассматривая поданные заявления, Комитет не следует процедуре, которая необходима при судебном рассмотрении дела. Комитет по правам человека ООН рассматривает дела в закрытом заседании и использует только представленные заявителем и государством письменные материалы.

После рассмотрения заявления по существу Комитет по правам человека ООН доводит до сведения государства свою точку зрения и рекомендует устранить нарушение прав человека в отношении заявителя в том случае, если будет признано нарушение.

В число международных судебных органов, наделенных функцией административной юстиции, входят Европейский и Межамериканский суды по правам человека. Формально являясь автономными, фактически они находятся в самой тесной связи соответственно с Советом Европы и Организацией американских государств.

Международные судебные инстанции являются субсидиарными (дополнительными), так как государство должно иметь возможность самостоятельно исправить нарушение прав человека и восстановить нарушенное право. Термин «субсидиарные» означает, что Комитет по правам человека ООН, Европейский суд и Межамериканский суд по правам человека созданы не как последние инстанции, которые могут разрешить по существу дело, которое было предметом рассмотрения во внутренней системе правосудия. Эти международно-правовые инстанции могут только оценить, было ли государством допущено нарушение прав человека и основных свобод в отношении заявителя.

В силу принципа субсидиарности международно-правовых институтов, исчерпание внутренних средств правовой защиты является обязательным условием при обращении в международные суды по правам человека. Этот критерий приемлемости означает, что заявитель должен попытаться восстановить свои нарушенные права, используя внутреннюю систему правовой защиты, существующую в государстве. Так, обращаться в Европейский суд по правам человека можно только в том случае, если нарушены те права, которые предусмотрены Европейской конвенцией о защите прав человека и основных свобод, а в Комитет по правам человека ООН — в случае нарушения прав, гарантированных Международным пактом о гражданских и политических правах. Эти международные договоры защищают именно гражданские и политические права, т.е. права, которые определяют правовое положение человека в гражданском обществе, свободу его частной жизни и пределы этой свободы, а также возможность участвовать в общественной и политической жизни общества или, наоборот, не участвовать в ней. При этом понятие «гражданские права», употребляемое в международных договорах, не совпадает с узкоотраслевым понятием. Оно включает как права в частноправовых отношениях, так и субъективные публичные права.

Административная юстиция интеграционных объединений осуществляется их международными судебными учреждениями. Они характеризуются рядом специфических черт: 1) имеют право выносить обязательные решения для участников спора, в том числе и государств; 2) создаются и действуют в соответствии с международным договором и тем самым не подпадают под юрисдикцию какоголибо государства, в том числе и того, на территории которого они действуют; 3) формулируют и выражают собственную позицию, а не согласованную позицию учредителей.

Так, в судебной системе Европейского Союза функции административной юстиции выполняют три органа: один из них суд общей юрисдикции — Суд Европейского Союза (ЕС) и два специализированной — Трибунал первой инстанции и Трибунал по делам публичной службы. Суд ЕС по общему правилу не рассматривает иски к частным лицам, а равно к должностным лицам государств-участников, к его юрисдикции отнесены споры, затрагивающие Европейский Союз в целом.

Исключение составляет категория исков к органам ЕС и их должностным лицам (так называемые административные дела): в качестве заявителей могут выступать физические и юридические лица независимо от гражданства и места проживания (нахождения), т.е. иностранные граждане и предприятия. Административные дела включают два вида исков: об оспаривании решений и иски из противоправного бездействия.

Иски, поданные частными лицами в защиту своих прав, рассматривает главным образом Трибунал первой инстанции. Компетенция этого трибунала носит производный характер, поскольку к ней отнесены дела, переданные из юрисдикции Суда ЕС. В частности, это 1) иски из споров между Сообществом и его служащими; 2) иски в связи с судебным контролем — об аннулировании актов и в связи с бездействием, предъявленные частными лицами или компаниями; 3) иски в связи с внедоговорной ответственностью (из возмещения вреда), предъявленные частными лицами и компаниями; 4) иски в связи с административными контрактами, предъявленные частными лицами и компаниями; 5) иски об оспаривании решений, основанные по ст. 230 Договора о ЕС, и др.

2. В зависимости от связи с конфессиональными организациями, нормами и отношениями можно выделить три вида административной юстиции: а) государственную светскую; б) смешанную государственно-религиозную; в) религиозную внутрицерковную.

Светская административная юстиция представлена ее современными государственными системами, отделенными от религиозных организаций и непосредственного воздействия религиозных норм.

Смешанная государственно-религиозная система административной юстиции характеризуется интеграцией в государственные структуры отдельных религиозных институтов и норм. Так, согласно ст. 156 Конституции Ирана 1979 г. судебная власть независима и функционирует на основе исламских норм и обычаев. Высшей судебной инстанцией является Высокий совет правосудия. В него входят Главный судья Верховного Суда и генеральный прокурор, которые должны быть шиитскими муджтахидами, т.е. признанными знатоками мусульманского права из числа духовенства, получившими право на самостоятельное формулирование новых правил поведения на основе Корана и Сунны. Три других члена выбираются мусульманскими правоведами.

В соответствии со ст. 173 Конституции для рассмотрения жалоб, исков и протестов граждан против должностных лиц, организаций или правительственных актов и восстановления прав граждан создается Суд административной справедливости, находящийся под контролем Главы судебной власти. Закон Ирана «О Суде административной справедливости» 1982 г. устанавливает, что в административные суды можно обращаться с жалобами как в индивидуальной, так и в коллективной форме. Жалобы граждан на неправомерные акты государственных органов и должностных лиц классифицируются следующим образом: а) по спорам о соответствии административных актов Конституции, другим законам и нормам международного права, признанных Ираном; б) по спорам о соответствии актов канонам и решениям ислама и шариата; в) по спорам о превышении полномочий государственных органов. Статья 25 Закона обязывает судей административных судов направлять жалобы в случае обнаружения их противоречия действующим положениям ислама в Согласительный совет.

При избрании к судьям, в частности, предъявляются такие требования (ст. 3): они должны быть гражданами Ирана, справедливыми, знающими основные каноны ислама, муджтахитами, уверенными в том, что исполняют волю аллаха по шариату.

Религиозная административная юстиция — это корпоративная административная юрисдикция, действующая внутри церковной организации. Пример такой формы дает каноническая административная юстиция.

В соответствии с Кодексом канонического права 1983 г. споры, возникшие в связи с актами церковной административной власти, рассматриваются Верховным судом апостольской сигнатуры либо административным трибуналом. Вторая секция этого Верховного суда выполняет функцию высшего органа канонической административной юстиции в католической церкви. Основная задача этой юстиции — защита прав верующих и церковных юридических лиц от не соответствующих естественному и божественному позитивному, каноническому праву актов церковной административной власти (каноны 1732—1739). К ее ведению отнесены также отдельные внутриорганизационные споры между церковными органами.

• 3. В зависимости от юридической природы государственных органов, осуществляющих функцию административной юстиции, она может быть подразделена: на а) судебную административную юстицию (административное судопроизводство) и б) квазисудебную административную юстицию.
• 4. В соответствии с отраслевым критерием и юридической природой споров, для разрешения которых создаются специализированные органы административной юстиции, она может быть классифицирована: на а) общую административную юстицию, включающую органы общей административной юрисдикции, и б) специальную: финансовую, налоговую, социальную, дисциплинарную, избирательную и т.д. Так, во многих странах для разрешения избирательных споров в системе судебной власти или вне системы трех традиционных властей автономно создаются специальные избирательные трибуналы (Албания, Греция, Швеция, Палестина, страны Латинской Америки).
• 5. В зависимости от степени самостоятельности учреждений административной юстиции в принятии решений от органов публичной администрации она исторически подразделяется в доктрине многих стран, вслед за Францией, на «сдерживаемую» и «делегированную».

«Сдерживаемая юстиция» представляет собой такую ее форму, в которой квазисудебные органы или административные трибуналы, входящие в систему исполнительной власти, ограничиваются лишь правом рассмотрения административного спора и формулировкой предложения по его разрешению. При этом окончательное решение по делу принимает административный орган, при котором действует данный квазисуд. Такая форма административной юстиции существовала во многих странах в XIX в. Так, Госсовет Франции длительное время не обладал правом самостоятельного принятия решений. Он только готовил их проекты, а сами решения принимались главой государства. Отдельные элементы «сдерживаемой административной юстиции» известны и современному российскому праву. В частности, это проявляется в статусе Комиссий по разрешению налоговых споров.

«Делегированная административная юстиция» характеризуется передачей суверенных полномочий по принятию самостоятельных решений квазисудам или административным трибуналам, сопровождается усилением их независимости от административных органов и правом выносить и провозглашать решения от имени государства или народа.

Вопросы и задания для самоконтроля

• 1. Чем обусловлено существование множества определений административной юстиции?
• 2. Что представляет собой универсальное определение понятия и можно ли его дать применительно к административной юстиции?
• 3. Какие виды определений административной юстиции существуют в учебной и научной литературе? Приведите примеры и прокомментируйте их.
• 4. Что такое «дефиниенс»? Какие дефиниенсы используются при определении административной юстиции и в чем их смысл?
• 5. Назовите основные отличия определения административной юстиции в узком смысле от ее определений в широком смысле.
• 6. Что такое международная административная юстиция и каковы ее виды?
• 7. Приведите примеры религиозной административной юстиции и раскройте особенности ее организации.
• 8. Существует ли в России муниципальная административная юстиция?

Глава

Содержание