Система функций административной юстиции

В своей совокупности эти функции образуют определенную систему, которая конкретизирует базовые функции судебной власти применительно к правосудию по административным спорам. Главной — системообразующей — функцией административной юстиции выступает функция разрешения административно-правовых споров посредством применения норм объективного публичного права.

Эта функция направлена на разрешение административноправового спора и защиту как конкретного субъективного, так и абстрактного, объективного права («объективной законности», по выражению М.Ф. Загряцкова). Она является основополагающей, и ее суть состоит в разрешении административно-правового спора путем проверки законности и провозглашения права — субъективного или объективного — независимо от воли спорящих сторон. Эта функ ция имеет целью выявить, установить, провозгласить и защитить право, соответствующее разрешаемой спорной ситуации и действующему закону.

Функция разрешения административных споров реализуется в форме правосудия и характеризуется рядом специфических черт:

  • • она призвана определять субъективные публичные права и обязанности сторон в конфликтных ситуациях и обеспечивать их осуществление;
  • • имеет своим предназначением актуализацию объективного публичного права посредством применения правовой нормы в конкретном споре о праве административном;
  • • процедура ее реализации имеет властное содержание и является формой процессуального принуждения;
  • • прекращение спора о праве административном при ее реализации осуществляется посредством юрисдикционного решения. В этом решении наряду с провозглашением доказанных фактов должны быть указаны в качестве большой предпосылки судебного силлогизма материально-правовые и процессуально-правовые основания, применяемые к конфликтной ситуации для ее разрешения;
  • • решение по рассмотренному спору является окончательным в отличие, например, от решения административного органа по этому спору, которое может быть оспорено в суде. Судебные решения по административным спорам, являющиеся итогом реализации этой функции, влекут исключительные последствия. Они лишают возможности возобновить спор в каком-либо суде другого вида по тому предмету и основанию. Тем самым заявитель лишается права на административный спор и соответственно на его законное продолжение.

Основополагающая функция административной юстиции, функционирующей как судебная власть, конкретизируется в двух ее специальных функциях: а) функции юрисдикционной защиты субъективных публичных прав и законных интересов в сфере публичного управления и б) функции юрисдикционного контроля.

Функция защиты субъективных публичных прав и законных интересов носит императивный характер, поскольку корреспондирует праву каждого лица на свободный доступ к правосудию для защиты от неправомерных актов органов и должностных лиц исполнительной власти. Это право установлено ст. 46 Конституции РФ и конкретизируется в действующем законодательстве. Оно носит характер фундаментального права, и его реализация порождает у судьи обязанность рассмотреть заявленное требование о защите нарушенного права или законного интереса в сфере публичного управления. Это право в юридико-техническом плане обозначается в современной теории административной юстиции как «право на административный иск».

Защите в порядке реализации данной функции административной юстиции подлежат:

  • • права и законные интересы граждан и организаций как субъектов административного права, действующих в качестве частных лиц;
  • • права и законные интересы государства и муниципальных образований, их организаций и служащих;
  • • полномочия и прерогативы органов публичной администрации, их должностных лиц и служащих, защищаемых от каких-либо посягательств со стороны иных органов или должностных лиц либо от их узурпации частными лицами.

Сбалансированная система всех этих субъективных публичных прав и полномочий (прерогатив) образует в правовом государстве основу публичного правопорядка. Гарантированность их судебной защитой создает основу общественного спокойствия и социального мира.

Административная юстиция, действующая как судебная власть, обладает рядом прерогатив, которые касаются возможного по закону ограничения субъективных публичных прав:

  • 1) прерогативой последней инстанцией в вопросах проверки законности их ограничения органами исполнительной власти;
  • 2) прерогативой первой инстанцией в тех случаях, когда закон устанавливает, что возможность ограничения этих прав обусловлена его обязательным предварительным санкционированием со стороны суда.

В административном судопроизводстве предусмотрены специальные виды производств, предназначенные для разрешения споров о субъективном публичном праве в целях его полноценной защиты и возбуждаемые специальным административным иском.

Юрисдикционный контроль, как и функция правозащиты, реализуется на принципах осуществления правосудия только судом, независимости судей, гласности, устности, непрерывности и непосредственности судебного разбирательства. Судебное доказывание подчинено тем же правилам, что и дела о защите субъективных прав.

Следовательно, юрисдикционный контроль осуществляется в форме правосудия. Об этом свидетельствуют его основные признаки:

  • • он инициируется не судом, а заинтересованными лицами. В отличие от парламентского и административного контроля он обязательно связан с разрешением конфликтных ситуаций в публичном управлении. При этом суд разрешает спор, предметом которого непосредственно является не вопрос о восстановлении нарушенных прав либо юридической ответственности, а вопрос о законности нормативных правовых актов, ненормативных правовых актов и действий органов и должностных лиц публичной власти;
  • • юрисдикционная контрольная деятельность направлена на разрешение спора о законности по существу. В спорах о законности может решаться вопрос о соответствии одного нормативного акта другому нормативному акту большей юридической силы либо при производстве о защите субъективных публичных прав — о соответствии ненормативных правовых актов нормам закона или иного нормативного правового акта. В любом случае суд обязан исследовать доказательства, установить факт несоответствия (соответствия) правовых актов, определить права, обязанности, компетенцию сторон и вынести законное и обоснованное решение;
  • • разбирательство спора о праве объективном в процедуре судебного нормативного контроля осуществляется посредством проверки и оценки соответствия одних правовых актов другим правовым актам. Оно производится в порядке судопроизводства на основании таких принципов правосудия, как независимость суда, гласность, состязательность и равноправие сторон;
  • • предмет контроля и пределы его разрешения судом изначально ограничены волей закона или субъективной волей сторон;
  • • результатом контроля является вынесение общеобязательного, обеспеченного принудительной силой государства судебного акта, призванного разрешить конфликтную ситуацию.

Контроль за правомерностью административных актов (действий и решений) как функция административной юстиции отличается от контроля, который осуществляют административные органы или парламент. Это контроль в процессе осуществления юрисдикции, потребность в котором возникает в спорных ситуациях, когда два правовых интереса, два субъективных публичных права или две правовые нормы противостоят друг другу и требуется оценка этого противостояния с позиций действующего правопорядка. Функция контроля в этих спорных ситуациях состоит, прежде всего, в проверке соответствия предположительно незаконного (неправомерного) административного акта закону или иному правовому акту большей юридической силы.

Это обусловлено тем, что юрисдикционный контроль в публичном управлении в первую очередь имеет целью не защиту субъективных прав в процессе разрешения конфликтных ситуаций, а выявление соответствия или несоответствия решений и действий (бездейст вия) органов публичной администрации установленным правовым нормативам. Эти нормативы выступают в качестве ориентиров оптимального функционирования публичной власти. В силу этого контроль используется, прежде всего, как средство обеспечения сбалансированности нормативного порядка в публичном управлении.

Соответственно контрольная функция административной юстиции в первую очередь связана с охраной объективного (позитивного) права от нарушений со стороны административных органов. Вопрос о том, нарушаются ли этими органами субъективные права частных лиц при реализации контрольной функции, отодвигается на второй план.

Отождествление сущности административной юстиции исключительно с контрольной деятельностью в теории и практике значительно снижает ее правозащитный потенциал. Такой подход имеет в своей основе устаревшую и далекую от теории правового государства концепцию, согласно которой при разбирательстве дел, возникающих из административных правоотношений, главная задача суда состоит не в разрешении спора о праве, а лишь в проверке законности административных актов. В этом случае деятельность суда не рассматривается как правосудие, поскольку в качестве предмета судебного разбирательства определяется исключительно законность правового отношения «гражданин — административный орган».

С таким подходом имеющим место в отечественной доктрине, нельзя согласиться[1], ибо он трактует сферу публичного управления исключительно как область одних только публичных обязанностей частных лиц и не признает за ними каких-либо субъективных публичных прав, в защиту которых они могут инициировать спор о праве административном. Спор о праве административном может касаться нарушения субъективных публичных прав и/или соответствия административного акта закону — законности.

Контроль законности — это не самоцель деятельности юрисдикционного органа, а способ разрешения спора и охраны непосредственно норм объективного права и опосредованно — субъективного публичного права. Основные функции административной юстиции — юрисдикционную, правозащитную и контрольную — не следует противопоставлять друг другу. Они диалектически взаимосвязаны: при разрешении административных споров прямо или опосредованно контролируются действия администрации или ее нормативные акты на предмет их законности, а проверка законности этих актов выступает как средство непосредственной или опо

средованной защиты субъективных публичных прав при разрешении административных споров.

Наряду с этими основными функциями в число функций административной юстиции входит судебное толкование административно-правовых норм. Причинами и поводами судебного толкования являются выявленные недостатки и ошибки в применении закона, нарушения законов, неопределенности в понимании их положений, их объективного смысла и содержащихся в них позитивных правовых принципов, отсутствие единства в правоприменительной практике, затруднения в применении законов, неправильное понимание и истолкование законов и т.п.

Судебное толкование как юрисдикционная функция — это вид официального толкования, осуществляемого судами как в процессе правоприменительной деятельности, так и безотносительно к ней и заключающегося в уяснении, а в случае необходимости и разъяснении действительного смысла и содержания правовых норм для обеспечения их правильного и единообразного понимания и применения в каждом конкретном случае. Оно подразделяется на казуальное и нормативное.

Казуальное толкование норм административного права могут давать все судьи в связи с рассматриваемыми делами при отправлении административного правосудия. Однако если казуальное толкование дает суд высшей инстанции, оно в силу особой авторитетности толкователя может приобрести обязательный характер, т.е. учитываться и другими судами при разрешении аналогичных дел. Казуальное судебное толкование обязательно только для лиц, участвующих в данном конкретном деле, тем не менее значение указанных актов этим не ограничивается. Интерпретационные положения, содержащиеся в актах казуального судебного толкования, имеют значение в судебной практике при рассмотрении аналогичных дел, так как включают в себя образцы правильного понимания и применения законов.

Толкование норм закона, данное высшей судебной инстанцией по конкретному делу, учитывается судьями при разрешении аналогичных дел, тем самым выполняя роль дополнительного источника права. Принимая решение по рассматриваемому делу, эта инстанция действует как обычный судебный орган. Рассматриваемый правовой вопрос в нем решается не в абстрактном виде, а в контурах, определенных конкретными обстоятельствами дела. Судебное толкование, содержащееся в решениях высших судебных органов по конкретным делам, осуществляется в процессе правосудной деятельности, восполняет пробелы в правовом регулировании, единообразно ориентирует суды в принятии законных и обоснованных решений.

Функция нормативного толкования — это функция не административной юстиции в целом, действующей как судебная власть, а ее отдельных органов в лице высших судов. Она реализуется не в форме административного правосудия, как это имеет место при казуальном толковании, право осуществлять которое принадлежит всем судам. Нормативное толкование осуществляется в форме, определенной внутренней процедурой деятельности высшего суда и касается порядка реализации только его полномочий.

Нормативным видом судебного толкования права являются, например, руководящие разъяснения Верховного Суда России, издаваемые в виде постановлений его Пленума. Они обязательны не только для судебных, но и для всех иных органов и лиц, которые так или иначе непосредственно участвуют в судебной деятельности (гражданин, прокурор, адвокат и др.). Механизм их издания сходен с правотворческим: они принимаются в результате особой процедуры, которой предшествует большая работа по изучению данных судебной статистики и сбору необходимых материалов судебной практики как непосредственно в Верховном Суде РФ, так и в нижестоящих судах.

В доктрине многих стран романо-германской правовой семьи нормативное толкование рассматривается как особая функция судебной власти — функция «дополнения правопорядка». При этом определяются границы нормативного «дополнения правопорядка». Считается, что акты нормативного судебного толкования не являются прямым, формальным источником права, а источником, подчиненным закону. Они являются легитимными, только если формируют нормы согласно закону (secundum legem), в соответствии с законом (praeter legem), а не в противоречие с ним (contra legem).

В системе функций административной юстициии одно из центральных мест занимает функция судебного санкционирования. Эта функция не является специфической функцией административной юстиции, а рассматривается в настоящее время как одна из общих функций судебной власти. Институт судебного санкционирования имеет международно-правовую природу и закреплен в основополагающих документах о правах человека (ч. 3 ст. 5 Конвенции о защите прав человека и основных свобод от 04.11.1950 г., ч. 3 ст. 9 Международного пакта и гражданских и политических правах от 16.12.1966 г., п. «d» ст. 37, пдп. III п. «Ь» ст. 40 Конвенции о правах ребенка от 20.11.1989 г. и др.). Сфера применения судебного санкционирования в России до недавнего времени ограничивалась областью уголовно-процессуального права. При этом традиционно деятельность суда по санкционированию следственных (иных процессуальных) действий и мер пресечения рассматривалась как со ставная часть судебного контроля. В последние годы в науке уголовно-процессуального права утверждается идея о судебном контроле и судебном санкционировании как самостоятельных функциях судебной власти.

Судебное санкционирование как функция административной юстиции представляет собой деятельность суда по принятию решений (даче санкций) о применении органами публичной администрации отдельных мер административного принуждения и совершении действий, ограничивающих конституционные права частных лиц. Цель судебной деятельности — охрана этих прав, обеспечение законности и обоснованности затрагиваающих их действий и решений.

Механизм судебного санкционирования характеризует ситуацию, когда административный орган не может принять соответствующее решение без санкции (разрешения) суда, который сам принимает решение о применении тех или иных мер пресечения, о производстве определенных административных действий. Однако суд сам не производит соответствующих мероприятий, он только юридически санкционирует (разрешает) их производство административным органам. При этом суд, выступая органом правосудия, осуществляет предварительную либо, в исключительных случаях, последующую оценку законности и обоснованности данных мероприятий по заявлению (иску) органа или должностного лица, которые уполномочены реализовать эти мероприятия.

Таким образом, судебное санкционирование являет собой правоприменительную деятельность суда по принятию в судебном заседании решений (даче санкций) о применении отдельных мер административного принуждения и/или совершения действий, ограничивающих конституционные права и свободы человека.

Оно является одним из важнейших направлений судебной защиты и в конечном итоге призвано обеспечить недопущение незаконного и необоснованного ограничения прав личности в административном процессе.

В судебно-административном процессе институт судебного санкционирования представлен особыми процессуальными производствами, которые имеют в своей основе потенциально спорные административные правоотношения. Предметом спора является вопрос о применении либо отказе в применении либо законности применения конкретных административно-правовых норм. Суд в данном случае выступает в качестве арбитра и выносит самостоятельное судебное решение. Он не контролирует деятельность представителей той или иной стороны, а по заявлению административного органа разрешает возникший или потенциально возможный между ними конфликт, обусловленный применением административно-правовой нормы.

Таким образом, сущность судебного санкционирования как правоприменительной деятельности состоит в разрешении судом спорного или потенциально спорного вопроса о применении определенных законом мер принуждения и совершении действий, ограничивающих конституционные права и свободы человека.

Институт судебного санкционирования — это юридическая конструкция, альтернативная конструкции, основанной на наличии у публичной администрации привилегии «предварительного исполнения». Суть этой привилегии состоит в том, что публичная администрация вправе осуществлять свои решения самостоятельно, собственной властью, а не при наличии на это санкции суда, т.е. предварительно, до санкционирования этого исполнения судом. Юридическая конструкция этой привилегии такова: принятое публичной администрацией одностороннее решение, неблагоприятное для частного лица, реализуется в отношении этого лица ею самой без какого-либо предварительного обращения в суд за подтверждением правильности этого неблагоприятного решения. Если данное решение частным лицом добровольно не исполняется, публичная администрация может сама применить принудительные меры и заставить частное лицо исполнить это решение без санкции суда. Судебное санкционирование исходит из другой схемы: в случаях, предусмотренных законом, публичная администрация не может осуществлять свои решения своей собственной властью. Если административным органом принимается неблагоприятное для частного лица решение и частное лицо не исполняет или может не исполнить его добровольно, то орган не может своей властью применить принудительные меры для исполнения своего решения. Он обязан обратиться в суд и добиться судебного решения, обязывающего исполнить его решение. В соответствии с этим правилом односторонние решения публичной администрации в случаях, указанных в законе, не имеют в принципе собственной исполнительной силы. Они не могут быть принудительно навязаны без предварительного решения суда, т.е. использование принудительных мер для их исполнения находится в зависимости от решения суда.

Формой осуществления функции судебного санкционировани, как и других базовых функций административной юстиции, является административное правосудие. Судебное санкционирование — это не разновидность функции юрисдикционного контроля, а самостоятельная функция суда в установленных законом случаях.

В соответствии с КАС РФ (ч. 3 ст. 1) судебное санкционирование осуществляется в порядке, который предусмотрен для разрешения административных дел, связанных с осуществлением обязательного судебного контроля за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, прав организаций при реализации отдельных административных властных требований к физическим лицам и организациям. Для рассмотрения и разрешения этих дел КАС РФ устанавливает шесть производств, получающих правовую регламентацию в главах 27—32. Особенности этих производств обусловлены спецификой дел, разрешение которых по закону требует осуществления обязательного судебного контроля за соблюдением прав.

Вопросы и задания для самоконтроля

  • 1. Сформулируйте понятие и назовите основные структурные компоненты системы разрешения административных споров.
  • 2. Соотнесите понятия «система разрешения административных споров», «правозащитная система» и «система контроля в публичном управлении».
  • 3. Обозначьте перечень процедур, основанных на принципе компромисса, и применимых для разрешения административных споров.
  • 4. Дайте характеристику юрисдикции как технологии властно-принудительного разрешения административных споров.
  • 5. Определите место процедур альтернативного разрешения споров (АРС) в системе разрешения административных споров.
  • 6. Оцените перспективы использования АРС в публичном праве России.
  • 7. Назовите российские нормативные правовые акты, допускающие применение мирового соглашения по делам, возникающим из административно-правовых отношений, и приведите примеры таких соглашений из судебной практики.
  • 8. Раскройте основные функции административной юстиции.

Глава

  • [1] См., напр.: Постатейный комментарий к Гражданскому процессуальному кодексу РФ / Под ред. П.В. Крашенинникова. М.: Статут, 2012. Комментарий к ст. 245.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ   След >