ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА БЕЗОПАСНОСТИ ТУРИЗМА

В настоящей главе рассматриваются исторические аспекты безопасности туризма, понятие и сущность безопасности туризма, угрозы безопасности туризма и источники опасности в сфере туризма

Исторические аспекты безопасности туризма

Проблемы обеспечения национальной безопасности и ее отдельных аспектов являются важнейшей составляющей внутренней и внешней политики Российской Федерации, от эффективности которых в конечном итоге зависит жизнь и благополучие граждан России, надежное существование и устойчивое развитие общества и государства.

Еще в XIX в. А.И. Андреевский отмечал, что для жизни человека, развития его способностей и возможности достижения его человеческих целей необходимы известные условия; между ними главнейшее место занимают безопасность и благосостояние. Условие безопасности обеспечивается предупреждением и пресечением опасностей, могущих грозить как от злой воли других людей, так и от сил природы и различных несчастных случаев. Условие благосостояния достигается возможностью приобрести и пользоваться известным количеством материальных благ, необходимых для удовлетворения сознаваемых человеком потребностей, и кроме того достигать известного духовного развития. Оба эти условия — безопасность и благосостояние — находятся в неразрывной органической связи: всякая мера, содействующая обеспечению безопасности, тем самым содействует и развитию благосостояния и наоборот[1].

Безопасность туризма является исторически обусловленным явлением — продуктом эволюционного становления[2]. В обычаях разных народов было широко распространено покровительство путешественникам, защита их жизни и здоровья от противоправных посягательств, а также обеспечение сохранности их имущества, которое выражалось в предоставлении услуг временного размещения и проживания в постоялых дворах, иннах, почтовых станциях, трактирах. Так, Римское право устанавливало обязанность хозяев гостиниц и постоялых дворов обеспечивать безопасность постояльцев, а также сохранность их имущества. Хозяин гостиницы автоматически принимал на себя но эдикту претора ответственность за сохранность багажа постояльцев (равно как и корабельщик). Эта ответственность вытекала из самого соглашения»[3]. Вот как это описывается в Дигестах Юстиниана: «Претор говорит: «Если хозяева гостиницы и содержатели постоялых дворов не возвратят взятого ими от кого-либо с тем условием, что это имущество будет сохранено, то я дам против них иск... Мы называем хозяевами гостиниц и постоялых дворов тех, кто содержит гостиницу или постоялый двор; или кто является управляющим гостиницей или постоялого двора; но тот, кто исполняет должность служителя, не объемлется эдиктом, как, например, привратник, повар и т.д.». Гай в 5-й книге «Комментариев к провинциальному эдикту»: «...хозяин гостиницы и хозяин постоялого двора получает плату не за сохранение (вещей), но хозяин гостиницы за дозволение путешественникам оставаться в гостинице, хозяин постоялого двора — за то, что позволяет ставить в конюшню животных, и, однако, они отвечают за сохранение вещей»[4].

По мнению И.Т. Тарасова, с момента возникновения государства традиционно использовались четыре вида средств (мер) государственно-правового воздействия на сферу путешествий: а) ограничение свободы передвижения; б) удостоверение личности путешественника; в) меры относительно иностранцев; г) покровительство и ограждение собственных подданных, проживающих на чужбине. В истории все эти меры прошли несколько ступеней развития, соответствующих делению на периоды[5]. Безопасность в этот период предстает перед нами как категория публичного нрава.

В восточных государствах они опирались, главнейшим образом, на религиозные основания: религия или совершенно запрещала общение с иностранцами, или же допускала его только условно.

В классическом мире, при полной свободе передвижения граждан, иностранцам или совершенно запрещался въезд в государство, или же въезд был дозволен не ради пользы и выгод иностранцев, в отношении к которым вообще прилагался принцип бесправия, а ради интересов государства.

В период феодализма передвижение было свободно только в пределах каждой данной общины, в отношении же к пришлым и приезжим людям применялись разного рода более или менее стеснительные меры безопасности, которые были смягчены или даже совсем устранены в отношении гостей, т.е. к купцам и к свите.

В период абсолютизма, в эпоху так называемого полицейского государства, внутренние и внешние путешествия поставлены были в зависимость от дозволения начальства в каждом данном случае, вследствие чего к этому именно времени относится развитие так называемой паспортной системы, в силу которой каждый путешественник обязан был выхлопотать себе дозволение на временное оставление оседлости, причем паспорт и был документом, удостоверяющим такое дозволение, неприменение же паспорта у путешественника рассматривалось как преступление и служило достаточным указанием на наличность опасности.

В эпоху просвещенного абсолютизма, с признанием начала свободы передвижений и одновременно с чрезвычайным развитием путей сообщения, благодаря железным дорогам и пароходам, облегчившим путешествия настолько, что целесообразное применение прежней паспортной системы сделалось фактически невозможным, в законодательстве выработались постепенно системы сначала обязательной легитимизации, т.е. обязательного удостоверения личности путешественника, а затем факультативной легитимизации, в силу которой путешественник может, если пожелает, в интересах своего же собственного удобства и безопасности приобретать себе паспорт (легитимизационный билет или свидетельство), удостоверяющий его личность[6].

Последняя система, как считал И.Т. Тарасов, представлялась наиболее удовлетворительною, так как «последний рабочий путешествует больше и скорее, чем прежние государи; кроме того, она наиболее согласуется с понятием о праве граждан на свободу передвижения и с обязанностью государства ограждать общую безопасность от посягательств на это право и от злоупотреблений в пользовании им».

На рубеже XIX-XX вв. в связи с развитием технического прогресса и индустриализацией категория «безопасность» становится атрибутом не только публичного, но и частного права. Во Франции широкое распространение получают случаи причинения вреда личности под воздействием машин и механизмов. В связи с этим появляется новое правовое понятие — «обеспечить безопасность» (obligation desecurite). Начиная с 1880-х годов во французской юридической литературе стал подниматься вопрос о возмещении подобного рода вреда, причиненного в процессе исполнения договора. При этом в центре дискуссии в то время были две категории пострадавших: рабочие, которым вред причинен на производстве в рамках исполнения трудового договора, и пассажиры, пострадавшие в результате несчастных случаев при исполнении договора перевозки[7].

В дореволюционной России XIX — начала XX вв. безопасность путешествий осуществлялась через меры «наблюдения за путешествиями», с учетом необходимости, с одной стороны, «все более и более облегчать условия путешествующих как собственных граждан, так и иностранцев», и с другой стороны, учитывать «важность таких полицейских средств, которыми располагает государство, для устранения опасностей, могущих грозить от путешествующих».

Как считал А.И. Андреевский, путешествие собственных подданных внутри страны должно быть обеспечено уничтожением всякого рода излишних преград и не достигающих законных целей формальностей. Но в тех случаях, когда от путешествующего предвидится несомненная опасность, правительство не только вправе, но обязано следить за путешествующим и воспрепятствовать желающему предпринять путешествие. Это может быть вызвано требованиями медицинской помощи, вопросами предупреждения преступлений и в некоторых исключительных случаях войны или возмущений — мерами военной предосторожности. Во всех остальных случаях путешествие граждан и внутри страны должно быть совершенно свободно, но правительству, по отношению к путешествующим, должно принадлежать право надзора и возможность узнать, кто путешественник, из какого места, для какой цели и куда намерен отправиться1.

По мнению И.Т. Тарасова, путешествия, как внутри страны, так и за пределами ее, несомненно могут быть весьма полезны и даже необходимы, содействуя развитию сношений, непосредственному изучению нравов, обычаев, общественного строя и т.п. Он различал путешествия по их целям: путешествия необходимые и заведомо полезные; путешествия для удовольствия и развлечения; путешествия для целей заведомо вредных и опасных. Этим различием целей предопределяется и различие в мерах относительно путешественников. Очевидно, путешествия первого рода, не возбуждая никаких опасений, не вызывают необходимости принятия каких-либо мер безопасности относительно их. О путешествиях второго рода можно сказать то же только условно, так как при наличности некоторых условий они могут быть вредны для общества и государства, содействуя разложению нравов, ослаблению чувства патриотизма, обеднению граждан и усилению финансовых затруднений, причем последнее возможно в особенности в странах с поколебленным уже бумажно-денежным обращением. Путешествия третьего рода могут быть опасны не только тому государству, к которому принадлежит путешественник, но и другим государствам, в которых он путешествует, чем и обусловливается необходимость в принятии в данном случае даже и мер международных.

В XIX — начале XX в. в России наблюдается стремительный рост числа предприятий индустрии гостеприимства, что потребовало создания в стране надлежащей правовой среды[8]. Так, с 1821 г. действовало Положение, регламентировавшее правила содержания гостиниц. Гостиницы оказывали не только услуги размещения, но и питания, с широким набором блюд и напитков. Специальные правила регулировали также отношения хозяев гостиниц и постояльцев, в том числе по поводу хранения вещей постояльца в гостинце. Эти правила предусматривали автоматическое возникновение указанных отношений в силу самого факта «внесения вещи» в гостиницу[9].

В период Советской власти (1917-1991 гг.) характер безопасности туризма определялся приоритетами обеспечения государственной безопасности, высоким уровнем централизации административно-правового регулирования и принятия управленческих решений, а также преимущественно ведомственными формами управления и правового регулирования.

Основные правила безопасности туризма устанавливались не в законах, а в подзаконных правовых актах (приказах, инструкциях и т.д.) органов государственной безопасности, внутренних дел, жилищно-коммунального хозяйства, а также в документах специализированных органов управления туризмом: Госкоминтуриста СССР, Центрального совета по туризму и экскурсиям ВЦСПС, Бюро молодежного международного туризма «Спутник». Следует отметить, что, несмотря на расцвет ведомственного правотворчества, именно в этот период, впервые в истории нашей страны, туризм получил конституционный статус (ст. 41 Конституции СССР)[10].

В нормативных правовых актах того времени делался акцент на необходимости обеспечения санитарного состояния туризма, профилактики детского травматизма и предупреждения несчастных случаев с детьми[11].

Вопросы перевозки туристов на железнодорожном транспорте, включая обеспечение их безопасности, определялись «Правилами перевозок и обслуживания иностранных, советских туристов и других пассажиров в международных сообщениях на железнодорожном транспорте»[12].

Весьма продуктивен опыт СССР в области обеспечения безопасности гостиничной деятельности. Так, гостиница рассматривалась как место, предназначенное для временного проживания иногородних граждан в течение срока, согласованного с администрацией гостиницы, но не свыше 30 суток[13]. Основные положения по технической эксплуатации гостиниц, содержанию строительных конструкций и помещений, оборудования гостиниц и территории, прилегающей к гостинице, а также указания по технике безопасности и пожарной безопасности при эксплуатации гостиниц определялись в приказе Минжилкомхоза РСФСР от 04.08.1981 № 420 «Об утверждении и введении в действие «Правил технической эксплуатации гостиниц и их оборудования»[14].

Приказом Минжилкомхоза РСФСР от 19.10.1982 № 532 «Об утверждении и введении в действие “Положения о паспорте гостиницы”» устанавливались требования к паспорту гостиничного предприятия. Ведомственными документами также определялась ответственность за причинение вреда имуществу постояльца (п. 13, 17, 22-25 приказа Минжилкомхоза РСФСР от 12.09.1979 № 482 «Об утверждении “Правил пользования и внутреннего распорядка в коммунальных гостиницах РСФСР”»)[15].

В 80-е годы XX в. в СССР развивалось и «прецедентное право». Так, Пленум Верховного Суда СССР в своем постановлении от 16 августа 1984 г. № 20 «Об ответственности самодеятельных туристских групп за нарушение правил безопасности при проведении походов и путешествий, повлекшее гибель людей или иные тяжкие последствия» разъяснил, что невыполнение или ненадлежащее выполнение руководителем самодеятельной туристской группы обязанностей по организации и безопасному проведению туристского похода или путешествия, если это повлекло гибель людей или иные тяжкие последствия, надлежит квалифицировать по статьям УК союзных республик, предусматривающим ответственность за должностное преступление. При этом необходимо иметь в виду, что уголовная ответственность за указанные деяния могла наступить лишь при условии, если руководитель похода утвержден в установленном порядке соответствующей организацией, проводящей поход или путешествие.

Современное российское законодательство берет свое начало с Декларации о государственном суверенитете России (12 июня 1990 г.)[16]. Знаковым событием в сфере правового регулирования туризма стало появление постановления Совета Министров — Правительства Российской Федерации от 25.12.1993 № 1343 «О лицензировании международной туристской деятельности в Российской Федерации», которое впервые регулировало деятельность туристских организаций как субъектов частного нрава. Документ устанавливал порядок и условия лицензирования международной туристской деятельности — деятельности по обслуживанию иностранных граждан на территории Российской Федерации и российских граждан за пределами территории Российской Федерации (ст. 2)[17]. В ст. 3 Постановление определяло объекты лицензирования: бюро путешествий, бюро экскурсий, экскурсионные бюро, туристские агентства, туристские операторы, бюро по приему туристов, гостиницы, кемпинги, мотели и иные средства размещения туристов, квартирные бюро, а также другие физические и юридические лица, осуществляющие международную туристскую деятельность, предусмотренную их уставами (далее именуются — туристские фирмы).

В 1996 году был принят Закон о туристской деятельности, который сыграл ключевую роль в становлении туризма как отрасли экономики Российской Федерации. Закон легализовал сложившиеся экономические отношения в сфере туризма, установил правила поведения участников туристского рынка, принципы государственной политики в сфере туризма, формы и методы государственного регулирования туристской деятельности, стандарты обеспечения безопасности туризма. Впервые за многие годы на законодательном уровне были определены базовые понятия, применяемые в туризме: «туристская деятельность», «турист», «туристская индустрия», «безопасность туризма» и др.[18]

  • [1] См.: Андреевский А.И. Полицейское право. Том I. — СПб.: типография Эд. Праца,1871. С. 56.
  • [2] См: Босхамджиева НА. Историческое развитие феномена национальной безопасности // Безопасность бизнеса. 2009. № 4. С. 37.
  • [3] См.: Черниловский З.М. Лекции по римскому частному праву. — М., 1991. С. 157.
  • [4] См.: Дигесты Юстиниана. Книга четвертая. Титул IX. М.: Статут. 2002. С. 46.
  • [5] См.: Тарасов И.Т. Учебник науки полицейского права. Вып. 1. — М., 1891. С. 38.
  • [6] См.: Тарасов И.Т. Учебник науки полицейского права. Вып. 1. — М., 1891. С. 24.
  • [7] См.: Четвертков Р.В. Развитие представлений о безопасности России (IX-XVII вв.); Радугин АЛ. Философия. — М.: Центр, 1999; Концепции современного естествознания. — Ростов н/Д: Феникс, 2000; Копелевич Ю.Х. Основание Петербургскойакадемии наук. — Л.: Наука, 1977; Черных П.Я. Историко-этимологический словарьрусского языка. — М.: Русский язык, 1993; Словарь русского языка. Выпуск 1,13. — М.:Наука, 1987; Магидович И.П., Магидович В.И. Очерки по истории географических открытий. Изд. 3-е, переработ. и дополн. — М.: Просвещение, 1982. Т. 1-4; Назаров А.Г. Наукаи безопасность: история и современность. Годичная научная конференция. — М.: ИИЕТ
  • [8] См.: Воронкова Л.П. История туризма и гостеприимства: учебное пособие. — М.:ФЛИР-ПРЕСС, 2004. С. 72.
  • [9] См: Брагинский М.И., Витрянский В.В. Договорное право. Договоры о выполненииработ и оказании услуг. Книга 3. — М.: Статут, 2002. С. 78.
  • [10] См.: Конституция (Основной Закон) Союза Советских Социалистических Республик (принята ВС СССР 07.10.1977) // Ведомости ВС СССР. 1977. № 41. Ст. 617.
  • [11] См.: Постановление СНК РСФСР от 25 января 1930 года «О мероприятияхпо улучшению санитарного состояния советского туризма и экскурсионного дела» //Свод законов РСФСР. 1988. Т. 3. С. 229; Рекомендации по профилактике детского травматизма и предупреждению несчастных случаев с детьми в пионерских, спортивно-оздоровительных лагерях и лагерях труда и отдыха (утв. ВЦСПС 14 июня 1982 г. № 332) //СПС Консультант-плюс. Документы СССР.
  • [12] См.: Приказ МПС СССР № ЦЛ/4657, Госкоминтурист СССР № 14-1535от 15.12.1988 (утратил силу на территории Российской Федерации в связи с изданиемПриказа МПС РФ от 11.04.1995 № 2 ЦЗ)//СПС КонсультантПлюс. Документы СССР.
  • [13] См.: Правила пользования и внутреннего распорядка в коммунальных гостиницах РСФСР. Утв. приказом Минжилкомхоза РСФСР от 12.09.1979 № 482 // СПС КонсультантПлюс. Документы СССР.
  • [14] См.: Писаревский Е.Л. Безопасность гостиниц: вопросы теории и практики российского законодательства // Юридический мир. 2001. № 3. С. 18.
  • [15] Иные аспекты деятельности предприятий гостиничного хозяйства регламентировались приказом Минжилкомхоза РСФСР от 23.04.1979 г. № 215 «Об утверждениии введении в действие Нормативов численности инженерно-технических работникови служащих объединений гостиничного хозяйства», приказом Минжилкомхоза РСФСРот 21.06.1979 г. № 340 «О введении новых Положений об отнесении гостиниц к разрядами номеров в гостиницах к категориям и прейскуранта № К 05 на услуги гостиниц» (вместес «Рекомендациями о порядке проведения в РСФСР работы по аттестации гостиниц,мотелей и номеров в них и введению прейскуранта № К 05, утвержденного постановлением Государственного комитета СССР по ценам от 2 марта 1979 г. № 154», утв. Госкомцен РСФСР 13.06.1979 № 30), приказом Минжилкомхоза РСФСР от 23.06.1980 № 337«Об утверждении нормативов оснащения коммунальных гостиниц РСФСР мебельюи инвентарем» и др.» // СПС КонсультантПлюс. Документы СССР.
  • [16] См.: Декларация СНД РСФСР от 12.06.1990 № 22-1 «О государственном суверенитете Российской Советской Федеративной Социалистической Республики» // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1990. № 2. Ст. 22.
  • [17] См.: Постановление Правительства РФ от 25.12.1993 № 1343 «О лицензированиимеждународной туристской деятельности в Российской Федерации» // Собрание актовПрезидента и Правительства РФ. 1994. № 1. Ст. 12.
  • [18] См.: Чеченов Ю. Проблемы правового регулирования туристской деятельности //Туризм: Практика. Проблемы. Перспективы. 1998. № И. С. 30.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ   След >