МЕХАНИЗМ ОБЕСПЕЧЕНИЯ БЕЗОПАСНОСТИ ТУРИЗМА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

В главе рассматриваются понятие, содержание и виды режимов обеспечения безопасности туризма, государственная политика в области обеспечения безопасности туризма, меры, формы обеспечения безопасности туризма.

Понятие, содержание и виды режимов обеспечения безопасности туризма

Исследованию вопросов организации и функционирования правовых режимов, в том числе применения административно-правовых средств обеспечения безопасности посвящено значительное количество публикаций[1]. Тем не менее, проблемам использования правовых режимов для обеспечения безопасности туризма не уделяется еще должного внимания.

С точки зрения теории управления рисками деятельность в области обеспечении безопасности туризма представляет собой управленческую деятельность по применению мер безопасности, включающую в себя следующие функции:

  • ? диагностику — выяснение состояния объекта безопасности и (или) источника опасности;
  • ? принятие решений о применении мер безопасности;
  • ? установление организационных связей между субъектами обеспечения безопасности и (или) объектами безопасности;
  • ? осуществление социального регулирования отношений в сфере безопасности и контроля (надзора) за источниками опасности, объектами безопасности, субъектами обеспечения безопасности;
  • ? мониторинг, сбор, анализ и преобразование информации, необходимой для обеспечения безопасности, в том числе использование электронных средств описания и моделирования административноуправленческих процессов[2].

Известно, что в правовом государстве применение мер, использование сил и средств обеспечения безопасности осуществляется на основании права и в соответствии с ним. Поэтому деятельность органов государства по обеспечению безопасности туризма является разновидностью юридической деятельности.

Правовая деятельность в области безопасности туризма как разновидность человеческой деятельности базируется на:

  • 1) функциональной заданности ее цели (достижение сферой туризма гарантированного состояния, которое выражается в ее надежном существовании и устойчивом развитии);
  • 2) наличии у субъектов, осуществляющих деятельность в области обеспечения безопасности, необходимых средств деятельности (ресурсы, силы и технологии обеспечения безопасности);
  • 3) процессе осуществления деятельности (предусмотренные нормативными актами административные действия и процедуры, связанные с осуществлением воздействия на объекты безопасности и (или) источники опасности в сфере туризма с целью противодействия угрозам безопасности и ликвидации последствий их проявления);
  • 4) достижении результатов деятельности (укрепление законности и правопорядка, повышение уровня защищенности объектов безопасности туризма и др.).

Содержанием деятельности по обеспечению безопасности туризма является государственно-управленческая деятельность национальной и региональных туристских администраций и других органов публичной власти, а также деятельность граждан, организаций и их объединений по применению комплекса административно-правовых и иных средств, направленных на обеспечение безопасности туризма.

В свою очередь структура деятельности[3] по обеспечению безопасности туризма включает в себя элементы государственной политики, правотворчества и нормоконтроля; правоприменения (осуществление государственных функций и предоставление государственных услуг в области обеспечения безопасности); государственного надзора; принуждения; правового просвещения (образовательная, научная и иная деятельность, направленная на формирование культуры безопасности туризма).

Одним из элементов правовой деятельности по обеспечению безопасности является также техническое регулирование, связанное с обеспечением безопасности продукции, процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, работ и услуг в сфере туризма[4].

Для предупреждения и пресечения угроз безопасности в сфере туризма важна система, совокупность управленческих действий, направленных на достижение определенной цели. Отдельные, не связанные между собой меры могут растворяться в совокупности «нормальных» управленческих функций[5]. Поэтому наибольший эффект воздействия нрава на общественные отношения достигается в том случае, когда задействуется весь возможный арсенал правовых средств, совокупность юридических и организационно-технических процедур, направленных на реализацию соответствующего публичного интереса, охватываемый понятием «правовой режим».

По мнению С.С. Алексеева, правовой режим самым общим образом можно определить как порядок регулирования, который выражен в комплексе правовых средств, характеризующих особое сочетание взаимодействующих между собой дозволений, запретов, а также позитивных обязываний и создающих особую направленность регулирования. В рамках каждого режима присутствуют все перечисленные способы правового регулирования, один из которых является доминирующим в зависимости от направленности режима. В частности, исходя из степени «жесткости» режима его понятие может включать наличие известных ограничений[6].

Как считает Ю.А. Тихомиров, юридические режимы являются одним из условий целеустремленного и планомерного осуществления компетенций всех видов. Юридические режимы — это специализированный порядок деятельности субъектов права для устойчивого решения специфических задач, либо функционирования в особых обстоятельствах. Режимы особенно важны в аспекте динамики компетенции, поскольку обеспечивают стабильность деятельности структур, органов и организаций, должностных лиц и служащих в русле их целей, предметов ведения и полномочий[7].

Правовой режим также определяется как официально установленный особый порядок правового регулирования, отражающий совокупность юридических и организационных средств, используемых для закрепления социально-правового состояния объектов воздействия и направленный на обеспечение их устойчивого функционирования. Правовой режим, с одной стороны, объединяет разнообразный юридический инструментарий, заставляя его работать на единых правовых началах, а с другой — обеспечивает его дифференциацию, создавая различные условия реализации нрав и обязанностей субъектов в зависимости от целей и задач, времени и места совершения деятельности, обстановки, которая складывается под влиянием факторов внешней среды[8].

Признаки правового режима объемно и содержательно представлены в работах Д.Н. Бахраха, Ю.Н. Старилова, Б.В. Российского[9], С.Д. Хазанова[10] и других авторов.

В рамках правового режима правовое регулирование целенаправленно осуществляется в интересах определенного объекта, предмета или процесса — носителя правового режима. Режим включает в себя совокупность используемых правовых средств, которые образуют специальные правила поведения, деятельности, жизнедеятельности, официально установленные и обеспеченные системы организационно-правовых мер. В правовых актах закрепляется определенное правовое состояние объекта или процесса, отличное от иных участков правовой деятельности и выражающееся в устойчивых взаимосвязях носителя режима с иными социальными объектами. В режиме специально установленные правила направлены на создание условий, препятствующих нарушению статуса (состояния) носителя режима, поддержание заданных параметров его функционирования. Деятельность (действия), субъектов, реализующих режимные правила, основана на единых правовых принципах, единых правовых формах и осуществляется в точном соответствии с заранее установленным механизмом реализации нрав и обязанностей.

Элементами правового режима Д.Н. Бахрах считает: а) носителей режима (определенные территории, правовые образования и институты, организации, социальные и природно-техногенные процессы, предметы материального мира, административная деятельность);

  • б) режимные правовые средства (нормативные предписания, акты реализации прав и обязанностей субъектов, правоприменительные акты, меры поощрения и принуждения, юридические санкции, методы и приемы административной деятельности;
  • в) режимные правила (особые сочетания правовых средств, создающих модель поведения, порядок пользования правами, полномочиями, обязанностями, ограничениями);
  • г) субъектов, или участников правовых режимов (физические и юридические лица, связанные с носителями режима, обязанные соблюдать установленные правила, государственные и муниципальные органы, обеспечивающие исполнение установленных правил);
  • д) систему организационно-юридических гарантий, включающих перечень органов и должностных лиц, наделенных полномочиями по обеспечению поддержанию режима, совокупность юридических санкций за нарушение требований режима, иные меры защиты, организационные мероприятия, связанные с установлением режима, информационно-технические средства.

По мнению Л.К. Терещенко, в содержании правового режима необходимо выделять: его целевое назначение; объект правового регулирования; правовое положение субъектов режима; комплекс способов правового регулирования и средств юридического воздействия1.

Применительно к рекреационным ресурсам правовой режим — это установленный нормами нрава порядок возможного или должного поведения относительно этих ресурсов, в частности, их организации, использования, охраны, направленной на обеспечение рационального использования с целью восстановления жизненных сил и трудоспособности человека, а также успешного осуществление рекреационной деятельности2.

Определенными особенностями обладает административно-правовой режим обеспечения безопасности. Так, А.И. Стахов определяет административно-правовой режим безопасности как закрепляемый в административно-правовых нормах комплекс мер информационно-психологического воздействия на поведение физических и юридических лиц, органов государственной власти и органов местного самоуправления, определяющих порядок предупреждения, выявления и нейтрализации вредоносных природных и техногенных факторов окружающей среды, связанных с адми-

1 См.: ТерещенкоЛ.К. Правовой режим информации: автореф. дис.... д-ра юрид. наук.

М„ 2011.

2 См.: Бобкова А.Г. Правовое обеспечение рекреационной деятельности. — Донецк: Юго-Восток, 2000. С. 53.

нистративно-санкционируемыми действиями (деятельностью) физических и юридических лиц по использованию иод контролем государства, на законных основаниях и по назначению техногенных и природных источников опасности конституционным и иным законным интересам личности, общества, государства и нации, а также мер информационно-психологического воздействия, определяющих порядок предупреждения, выявления и нейтрализации административных правонарушений и административно-правовых казусов, способствующих возникновению и (или) развитию вредоносных природных и техногенных факторов окружающей среды[11].

Как полагает А.И. Сапожников, режим общественной безопасности — это специальный правовой режим создания и деятельности органов государства, использующих разрешительные, надзорные и принудительные методы в качестве социально-объективных и правовых способов обеспечения общественной безопасности[12]. Данный режим подразделяется на пять административно-правовых режимов: режим социальной безопасности; режим безопасности дорожного движения; режим пожарной безопасности; режим санитарной безопасности; режим безопасности при чрезвычайных ситуациях. Каждый из них представляет собой своеобразный правовой институт с организационными обеспечивающими элементами, нацеленный на установление оптимальных, с точки зрения государства, отношений в конкретной, сравнительно узкой, но жизненно важной сфере, обеспечивающей общественную безопасность[13].

Государственно-правовые режимы обеспечения безопасности следует рассматривать одновременного как средство ограничения прав соответствующих органов и организаций, а также прав и свобод граждан и как составную часть правового регулирования, призванного защитить интересы личности, общества и государства. Ограничение нрав органов и организаций, а также граждан является в определенных случаях единственным способом предупреждения и нейтрализации негативных последствий реальных и возможных угроз безопасности[14].

Режимы обеспечения безопасности получили практическое распространение в различных сферах жизнедеятельности общества и государства, в том числе в сфере туризма. Так, специальный режим применяется в целях обеспечения функционирования общероссийской комплексной системы информирования и оповещения населения в местах массового пребывания людей. Он состоит из трех подрежимов (повседневное функционирование, угроза возникновения и возникновение чрезвычайных ситуаций и массовых нарушений общественного порядка, ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций). Система задействуется для выполнения комплекса мероприятий, направленных на социальную реабилитацию, оказание психологической помощи населению, всестороннее информационное обеспечение граждан[15].

Механизм действия права в чрезвычайных ситуациях определяется отдельными авторами как система исключительных правовых средств, которые оказывают регулятивное и охранительное воздействие на общественные отношения в условиях вводимого на всей территории страны или в отдельных ее местностях особого правового режима осуществления государственной власти, допускающего создание временных чрезвычайных органов с концентрацией властных полномочий, ограничение прав и свобод граждан в интересах обеспечения их безопасности и охраны основ конституционного строя России[16].

В законодательстве о туристской деятельности выделяются несколько видов режимов, в том числе призванные обеспечивать безопасность туризма. К ним относятся режимы:

  • ? формирования и ведения Единого федерального реестра туроператоров;
  • ? формирования списка туристических организаций, имеющих право на осуществление деятельности в рамках реализации Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Китайской Народной Республики о безвизовых групповых туристических поездках от 29.02.2000 г.[17];
  • ? режим оказания Ассоциацией «Турпомощь» туристам экстренной помощи в стране временного пребывания в случае невозможности исполнения, неисполнения или ненадлежащего исполнения туроператором обязательств перед туристами но договору о реализации туристкою продукта;
  • ? въезда и временного пребывания иностранных туристов, прибывших в Российскую Федерацию на пассажирских круизных судах (далее также — режим безвизового круизного туризма);
  • ? осуществления регистрационного учета туристов в гостиницах и других средствах размещения[18];
  • ? классификации объектов туристской индустрии и аккредитации организаций, осуществляющих классификацию объектов туристской индустрии[19];
  • ? информирования туристов, туроператоров и турагентов об угрозе безопасности в стране (месте) временного пребывания;
  • ? функционирования и прекращения существования туристско- рекреационных особых экономических зон, в том числе осуществления туристско-рекреационной деятельности.

Следует отметить, что пока только правовое регулирование отношений в области формирования и ведения реестра туроператоров, а также осуществления регистрационного учета в гостинице соответствуют требованиям действующего законодательства[20] (см.: постановление Правительства РФ от 16.05.2011 № 373 «О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг» (вместе с Правилами разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций, Правилами разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг, Правилами проведения экспертизы проектов административных регламентов предоставления государственных услуг).

Другие административные режимы нуждаются в совершенствовании правовых основ их функционирования, уточнении и детализации административных действий и процедур, осуществляемых субъектами права в рамках соответствующих режимов.

Особенностью некоторых административных режимов в области безопасности туризма является их комплексный и межотраслевой характер (например, режим безопасности безвизового приграничного туризма)[21], что вытекает из целевых установок данных режимов. Так, целью режима безопасности безвизового приграничного туризма является не только обеспечение личной безопасности туристов, но и повышение эффективности мер общественной и государственной (миграционной) безопасности.

В частности, туроператоры, имеющие намерение осуществлять свою деятельность на «канале» безвизового туристского обмена между Российской Федерацией и КНР, обязаны предоставить в орган координации документ о соблюдении туристской организацией правил пребывания иностранных туристов в Российской Федерации и об обеспечении их своевременного выезда за пределы территории Российской Федерации, в том числе соблюдения порядка регистрации иностранных граждан, оформления документов на право пребывания на территории Российской Федерации, а также о наличии у туристской организации и (или) ее контрагентов, осуществляющих свою деятельность в стране (месте) временного пребывания, ресурсов, сил и средств, необходимых для обеспечения личной безопасности туристов, сохранности их имущества, беспрепятственного получения туристами медицинской, правовой и иных видов неотложной помощи во всех пунктах в стране (месте) временного пребывания.

Основанием для исключения туристской организации из Списка (отказа во внесении туристской организации в Список) является неоднократное или грубое нарушение туристской организацией законодательства Российской Федерации о туристской деятельности, законодательства о правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации, законодательства Российской Федерации в области охраны государственной границы, законодательства в области миграционного учета и других федеральных законов, а также Правил оказания услуг по реализации туристского продукта или иных нормативных правовых актов, регулирующих осуществление туристской деятельности.

Рассмотрим механизм функционирования режима безопасности на примере режима информирования туроператоров, турагентов и туристов об угрозе безопасности в стране (месте) временного пребывания.

Появление данного режима в законодательстве о туристской деятельности было обусловлено трагическими событиями природного характера (землетрясение и цунами), произошедшими в декабре 2004 г. на территории Юго-Восточной Азии[22].

Кроме того, в действующем на тот момент законодательстве о туристской деятельности не было четкой процедуры информирования граждан Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, субъектов, осуществляющих туристскую деятельность, о нежелательности въезда в иностранное государство, в котором возникла чрезвычайная ситуация. Также существовали правовые коллизии, которые позволяли туроператорам и турагентам не возвращать гражданам стоимость оплаченных, но не оказанных услуг в условиях, свидетельствующих о возникновении в месте временного пребывания туристов угрозы безопасности их жизни и здоровья, а равно опасности причинения вреда их имуществу. В результате в 2007 г. законодательство о туристской деятельности было кардинально модернизировано, а защищенность туристов существенно повысилась.

Так, в соответствии с новой редакцией ст. 14 Закона о туристской деятельности Ростуризм информирует туроператоров, турагентов и туристов (экскурсантов) об угрозе безопасности туристов (экскурсантов) в стране (месте) временного пребывания, в том числе путем опубликования соответствующих сообщений в государственных средствах массовой информации.

Наличие обстоятельств, свидетельствующих о возникновении в стране (месте) временного пребывания туристов (экскурсантов) угрозы безопасности их жизни и здоровья, а равно опасности причинения вреда их имуществу, подтверждается соответствующими решениями федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, принимаемыми в соответствии с федеральными законами.

Согласно Административному регламенту по предоставлению Федеральным агентством но туризму государственной услуги но информированию в установленном порядке туроператоров, турагентов и туристов (экскурсантов) об угрозе безопасности туристов (экскурсантов) в стране (месте) временного пребывания[23] основанием для начала административной процедуры является поступление в Ростуризм от компетентного органа решения об угрозе безопасности туристов (экскурсантов) в стране (месте) временного пребывания.

Поступившая информация об угрозе безопасности оформляется информационным письмом Ростуризма для официального сообщения. Информационное письмо размещается на сайте Ростуризма.

Следует отметить, что издание приказа Ростуризма и наличие информационного сообщения об угрозе безопасности является основанием для возникновения, изменения или прекращения не только административно- правовых отношений, но и гражданских прав и обязанностей (п. 2. ч. 1 ст. 8 ГК). Так, при возникновении вышеуказанных обстоятельств турист (экскурсант) и (или) туроператор (турагент) вправе потребовать в судебном порядке расторжения договора о реализации туристского продукта или его изменения. При расторжении до начала путешествия договора о реализации туристского продукта в связи с наступлением обстоятельств, указанных в настоящей статье, туристу и (или) иному заказчику возвращается денежная сумма, равная общей цене туристского продукта, а после начала путешествия — ее часть в размере, пропорциональном стоимости не оказанных туристу услуг.

Пример функционирования режима информирования об угрозе безопасности в период массовых общественно- политических волнений в государствах Северной Африки (декабрь — февраль 2010-2011 годов)

  • 26 января 2011 г. МИД России распространил информацию о том, что в Каире и ряде других городов Арабской Республики Египет (далее также — Египет) прошли массовые демонстрации, в которых приняли участие более десяти тысяч человек. В этой связи МИД России обратил внимание российских граждан, находящихся в Египте, на необходимость проявлять осмотрительность и избегать поездок в Каир и другие города, где возможно проведение протестных митингов и шествий. Общее количество российских туристов в Египте на тот момент составило более 50 тысяч человек. Из них 70% находились в г. Хургада, 20% — г. Шарм-Эль-Шейх, 10% — на других курортах Египта.
  • 27 января 2011 г. Ростуризм разместил на сайте информацию для российских туристов, находящихся на отдыхе или планирующих совершить путешествие в данную страну, о необходимости постоянно следить за информацией, которая предоставляется МИД России, Ростуризмом и другими федеральными органами государственной власти Российской Федерации; проявлять осторожность и осмотрительность, избегать поездок в Каир, Суэц и другие города, где возможно проведение протестных митингов и шествий, избегать мест массового скопления демонстрантов, постоянно иметь при себе документы, удостоверяющие личность, и указал контактные телефоны Посольства Российской Федерации в Арабской Республике Египет.
  • 28 января 2011 г., в связи с обострением ситуации и официальным заявлением МИД России, Ростуризм еще раз подтвердил рекомендацию находящимся в Египте российским туристам проявлять осмотрительность и не покидать места своего проживания, а также рекомендовал в сложившейся обстановке воздержаться от поездок в Египет с туристскими целями. В адрес Ассоциации туроператоров России (ATOP) и Российского союза туриндустрии (РСТ) были направлены письма о необходимости регулярно информировать туроператоров, турагентов и туристов о развитии ситуации в Египте, в том числе следить за информацией, которая предоставляется МИД России, Ростуризмом и другими федеральными органами исполнительной власти Российской Федерации.
  • 29 января 2011 г. при Ростуризме был создан межведомственный оперативный штаб по оказанию помощи российским туристам. В него вошли сотрудники Минспортгуризма России, Ростуризма, МИД России, туроператоров и авиакомпаний. На заседании штаба представителям туроператорских компаний было поручено в кратчайший срок представить в Ростуризм информацию о количестве находящихся в Египте российских туристов, а также о гражданах России, планирующих выезд в эту страну с туристскими целями.

На основании информационного обмена между Министерством иностранных дел Российской Федерации и Ростуризмом в связи с ситуацией Египте был издан приказ Ростуризма от 29.01.2011 № 13 «О принятии неотложных мер в связи с ситуацией в Арабской Республике Египет». В приказе Ростуризм рекомендовал туроператорам и турагентам:

  • — приостановить отправку российских туристов в Египет с 29.01.2011 г. на период существования угрозы безопасности (до нормализации обстановки);
  • — принять все зависящие от них меры для обеспечения безопасности российских туристов, в том числе оказать содействие российским туристам, желающим покинуть Египет, в досрочном возвращении в Российскую Федерацию;
  • — информировать российских туристов о порядке возврата стоимости за неоказанные туристские услуги.

Российским туристам, уже находящимся в Египте, было рекомендовано не покидать территорий гостиничных комплексов и иных мест временного пребывания.

В период существования угрозы безопасности в Египте в Ростуризме в круглосуточном режиме осуществлялась работа по координации возвращения российских туристов в Российскую Федерацию, давались разъяснения и рекомендации туристам, их родственникам и другим заинтересованным лицам относительно текущей ситуации в Египте, порядке и способах защиты нрав и законных интересов туристов в условиях действия угрозы безопасности в этой стране (в том числе путем размещения данной информации на сайте Ростуризма в сети Интернет).

  • 30 января 2011 г. Ростуризм в целях выяснения реальной обстановки в курортных регионах Египта (Хургада, Шарм-Эль-Шейх), направил туда своих представителей, которые были снабжены необходимыми техническими средствами оперативной связи.
  • 30 января 2011 г. Минснорттуризм России и Ростуризм выступили с совместным заявлением, в котором призвали туроператоров и турагентов приостановить оказание услуг в связи с тем, что, по мнению указанных органов власти, организация путешествия в данную страну может причинить вред жизни, здоровью и имуществу потребителя, является грубым нарушением законодательства Российской Федерации и может повлечь за собой применение к нарушителям мер юридической ответственности.
  • 31 января 2011 г. в Национальном центре управления кризисными ситуациями (НЦУКС) МЧС России состоялось совещание с участием представителей МЧС России, Ростуризма, авиаперевозчиков и ведущих туроператоров но Египту относительно организации внепланового вывоза российских туристов из Египта.
  • 1 февраля 2011 г. в связи с обострением ситуации в Египте Ростуризм повторно предупредил туроператоров и турагентов о необходимости немедленного прекращения продажи туров в Египет, а также приостановки отправки туристов в эту страну по ранее заключенным договорам о реализации туристского продукта. Отправление туристов в Египет в сложившихся обстоятельствах может повлечь за собой гражданско-правовую, административную и уголовную ответственность.

С 3 но 10 февраля российскими туроператорами и перевозчиками был осуществлен внеплановый вывоз всех организованных туристов из Египта.

  • 1 апреля 2011 г. в соответствии с письмом Министерства иностранных дел Российской Федерации от 1 апреля 2011 г. был издан приказ Ростуризма от 01.04.2011 № 77 «Об устранении обстоятельств, свидетельствующих о наличии угрозы безопасности туристов на курортах Красного моря Арабской Республики Египет в Хургаде и Шарм-эль-Шейхе». В приказе рекомендовано:
    • — прекратить работу межведомственного оперативного штаба и «горячей линии», созданных в соответствии с приказом Ростуризма от 29 января 2011 № 13 «О принятии неотложных мер в связи с ситуацией в Арабской Республике Египет»;
    • — возобновить туроператорам, турагентам (их объединениям) с 1 апреля 2011 г. оказание услуг по реализации туристского продукта, включающего в себя путешествие российских туристов на курорты Египта;
    • — российским туристам, совершающим путешествия на курорты Египта, проявлять осторожность и осмотрительность, а также исключить экскурсии в другие районы Египта;
    • — ответственному управлению Ростуризма довести информацию о содержании данного приказа до заинтересованных лиц путем распространения ее через печатные и аудиовизуальные средства массовой информации, а также разместить на сайте Ростуризма в сети Интернет.

За 2 месяца с момента возникновения в Египте угрозы безопасности жизни и здоровью российских туристов и до момента устранения угрозы в адрес Ростуризма поступило более 500 письменных и более 2 000 устных обращений граждан по вопросам расторжения (изменения) договора о реализации туристского продукта и возврата стоимости неоказанных услуг.

Закрепление в современном российском праве и системе государственного управления режима информирования об угрозе безопасности туристов, безусловно, является своевременной мерой, направленной на обеспечение безопасности туризма, защиту прав и законных интересов российских граждан.

Обобщая вышеизложенное, можно прийти к выводу, что режим обеспечения безопасности туризма — это особый порядок правового регулирования, а также организации и функционирования органов государственного управления, который направлен на противодействие угрозам безопасности, оперативную ликвидацию последствий их проявления, в том числе путем предупреждения противоправных посягательств на безопасность туризма.

В режиме безопасности туризма проявляется степень детальности регулирования; правовая, организационная, информационно-технологическая и иные особенности деятельности национальной туристской администрации, региональных туристских администраций и иных субъектов обеспечения безопасности туризма; допустимый уровень активности субъектов сферы туризма, пределы их правовой самостоятельности, в том числе в вопросах наделения их соответствующими административно-правовым статусом и компетенцией.

Представляется, что в состав режима безопасности туризма входят следующие элементы:

  • 1) целевая установка режима безопасности туризма;
  • 2) режимные юридические средства безопасности туризма (меры и формы обеспечения безопасности туризма);
  • 3) субъекты права, обеспечивающие безопасность туризма (органы публичной власти, наделенные полномочиями в области обеспечения безопасности туризма и др.), а также объекты правоотношений в области безопасности туризма;
  • 4) система организационно-юридических гарантий функционирования режима безопасности (перечень и порядок использования сил, средств и технологий обеспечения безопасности туризма, в том числе кадровых, финансовых, информационно-технологических и иных ресурсов; меры административного и иного принуждения, порядок обжалования неправомерных действий должностных лиц и др.).

Режим безопасности туризма связан с ограничением, принуждением и юридической ответственностью, что, на наш взгляд, требует законодательного уровня их юридического оформления. Это, в первую очередь, касается вопросов установления оснований ограничений прав и свобод граждан и юридических лиц, введения и отмены режима безопасности, закрепления мер юридической ответственности за его нарушение, определения организационно-финансового механизма функционирования режима, в том числе порядка компенсаций непредвиденных расходов организаций и граждан, возникших в результате исполнения предписаний компетентных государственных органов.

Режим безопасности туризма включает в себя определенные подрежимы, которые могут дифференцироваться по различным основаниям:

  • ? по видам субъектов права — личная безопасность российских туристов, иностранных туристов и лиц без гражданства, безопасность работников индустрии туризма, безопасность местного населения, безопасность предпринимателей сферы туризма, безопасность детского туризма и т.д.;
  • ? по объектам правоотношений в области безопасности туризма — безопасность гостиничной деятельности, безопасность туристской деятельности, безопасность перевозок туристов, санитарно-эпидемиологическое благополучие, экологическая безопасность, охрана туристских ресурсов и инфраструктуры туризма, безопасность персональных данных и т.д.;
  • ? по содержанию правоотношений — безопасность маршрутов повышенной опасности, безопасность въездного туризма, безопасность внутреннего туризма, безопасность выездного туризма, режим безопасности круизного безвизового туризма и т.д.;
  • ? по критериям юридических свойств — ординарные (режим формирования и ведения Единого федерального реестра туроператоров) и экстраординарные (чрезвычайные) режимы (информирование об угрозе безопасности туристов в стране (месте) временного пребывания);
  • ? по элементному составу — простые (первичные, элементарные) (режим защиты персональных данных) и сложные (комплексные, составные) (режим обеспечения личной безопасности, режим охраны туристских ресурсов).

В зависимости от продолжительности действия режимы безопасности туризма могут быть постоянные и временные, от значения — основные и неосновные; по сферам действия (территории распространения) — общефедеральные, региональные, межрегиональные, межмуниципальные, муниципальные; по характеру результата, на достижение которого направлен режим, — предметные и функциональные.

  • [1] См.: например: Исаков В.Б. Правовые режимы и их совершенствование. — Свердловск, 1982; БахрахД.Н., Российский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: учебник. — М., 2002; Розанов И.С. Административно-правовые режимы по законодательствуРоссийской Федерации их назначение и структура // Государство и право. 1996. № 9;Алексеев С.С. Общие дозволения и общие запреты в советском праве. — М., 1989; Морозова Л А. Конституционное регулирование в СССР. — М., 1985; Рушайло Б.В. Административно-правовые режимы. — М„ 2000; Бахрах Д.Н. Административное право России:учебник. М., 2000; Тихомиров ЮА. Курс административного права и процесса. — М.,1998; Молодцов ММ. Проектно-аналитическое обеспечение принятия и реализациигосударственно-управленческого решения в современной России: дис. ... канд. полит,наук. М., 2007; Аналитическое обеспечение принятия управленческого решения / подред. А.И. Селиванова. — М., 2005; Козбаненко В А. Виды и правовые формы государственных управленческих решений. — М., 2002; Дихтиевский П.В. Административно-правовоепринуждение в механизме обеспечения личной безопасности: дис. ... д-ра юрид. наук.М., 2004; Старилов Ю.Н. Административное право: в 2 ч. Книга 2: Формы и методыуправленческих действий. Правовые акты управления. Административный договор.Административная юстиция. — Воронеж, 2001; Горшенев В.М. Способы и формы правового регулирования в социалистическом обществе. — М„ 1972; Петров Г.М. Поощрениев государственном управлении. — Ярославль, 1993; Еропкин М.И. О классификациимер административного принуждения: Вопросы советского административного правана современном этапе. — М., 1973; Арбузкин А.М., Колесников В.В. Меры обеспеченияпроизводства по делам об административных правонарушениях. — М., 1989; КаплуновА.И. Административное принуждение, применяемое органами внутренних дел (системно-правовой анализ): дис.... д-ра юрид. наук. М., 2005; Кононов П.И. Административныйпроцесс в России: проблемы теории и законодательного регулирования. Киров, 2001;Стахов А.И. Административная ответственность. — М., 2004.
  • [2] См: Боровой А.В., Писаревский ЕЛ. и др. Теория и практика управления рискамив сфере туризма. — М., 2011.
  • [3] См.: БахрахД.Н., Российский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: учебник для вузов. 2-е изд. — М., 2007.
  • [4] См.: Закон о техрегулировании.
  • [5] См.: Правовое обеспечение безопасности Российской Федерации: научно-практическое пособие / отв. ред. В.Г. Вишняков. — М., 2005. С. 38-39.
  • [6] См.: Алексеев С.С. Общие дозволения и общие запреты в советском праве. — М.,1989. С. 185.
  • [7] См.: Тихомиров ЮЛ. Теория компетенции. — М., 2001. С. 251.
  • [8] См.: Бахрах Д.Н., Российский Б.В., Стартов Ю.Н. Административное право: учебник для вузов. — М., 2002. С. 421.
  • [9] Там же. С. 422.
  • [10] См.: Хазанов СД. Правовое регулирование чрезвычайного положения в Российской Федерации: дис.... канд. юрид. наук. Екатеринбург., 1996.238 с.; Хазанов СД. Правомерное ограничение административно-правового статуса граждан в условиях чрезвычайного положения. — М.: Юристь, 2004.
  • [11] См.: Стахов А.И. Административно-публичное обеспечение безопасности в Российской федерации. — М., 2007. С. 108.
  • [12] О понятии административно-правового режима см.: Рушайло В.Б. Административно-правовой режим особого положения: понятие и сущность // Современное право.2004. № 1; Павлов П.В. Административно-правовое регулирование режима особых экономических зон в России //Административное и муниципальное право. 2010. № 12.С. 74-81, Лермонтова Н.В. Понятие и признаки административно-правового режима //Административное и муниципальное право. 2009. № 3.
  • [13] См: Сапожников А.И. Административно-правовой режим общественной безопасности: автореф. дис.... канд. юрид. наук. М., 2006.
  • [14] См.: Вишняков В.Г. Государственно-правовые механизмы обеспечения безопасности Российской Федерации // Правовое обеспечение безопасности Российской Федерации. — М., 2005. С. 22-41.
  • [15] См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 6 января 2006 № 1«О федеральной целевой программе «Снижение рисков и смягчение последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в Российской Федерациидо 2010 года» // СЗ РФ. 2006. № 6. Ст. 695.
  • [16] См.: Научные труды. Российская академия юридических наук. Выпуск 11. — М.:Юрист, 2011. С. 357.
  • [17] См: Приказ Ростуризма от 28.11.2007 № 128 «О Порядке определения туристических организаций, имеющих право на осуществление деятельности в рамках реализацииСоглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Китайской Народной Республики о безвизовых групповых туристических поездках от 29 февраля 2000 года» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительнойвласти. 2008. № 16.
  • [18] См.: Приказ Минспорттуризма России от 02.04.2009 № 144 «Об утвержденииформы отметки о приеме уведомления, проставляемой администрацией гостиницы, и порядка ее проставления» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2009. № 17.
  • [19] См: Приказ Минспорттуризма России от 25.01.2011 № 35 «Об утверждении порядка классификации объектов туристской индустрии, включающих гостиницы и иныесредства размещения, горнолыжные трассы, пляжи» // Бюллетень нормативных актовфедеральных органов исполнительной власти. 2011. № 14; Приказ МинспорттуризмаРоссии от 15.12.2010 № 1351 «Об утверждении порядка аккредитации организаций, осуществляющих классификацию объектов туристской индустрии, включающих гостиницыи иные средства размещения, горнолыжные трассы, пляжи» // Бюллетень нормативныхактов федеральных органов исполнительной власти. 2011. № 7.
  • [20] В частности, постановление Правительства Российской Федерации от 16.05.2011№ 373 «О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг» (вместе с «Правилами разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций», «Правилами разработки и утвержденияадминистративных регламентов предоставления государственных услуг», «Правиламипроведения экспертизы проектов административных регламентов предоставления государственных услуг») // СЗ РФ. 2011. № 22. Ст. 3169.
  • [21] См.: Приказ Ростуризма от 28.11.2007 № 128 «О Порядке определения туристических организаций, имеющих право на осуществление деятельности в рамках реализацииСоглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Китайской Народной Республики о безвизовых групповых туристических поездках от 29 февраля 2000 года» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительнойвласти. 2008. № 16.
  • [22] См.: Постановление ГД ФС РФ от 12.01.2005 № 1424-IV ГД «Об Обращении Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации «К ПравительствуРоссийской Федерации о мерах по защите прав и законных интересов российских граждан в условиях чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера за пределами территории Российской Федерации» // СЗ РФ. 2005. № 4. Ст. 244.
  • [23] См.: Приказ Минкультуры России от 27.06.2012 № 666.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ   След >