ОБЕСПЕЧЕНИЕ БЕЗОПАСНОСТИ ТУРИЗМА ЗА РУБЕЖОМ

В главе рассматриваются международные стандарты обеспечения безопасности туризма, а также представлен опыт иностранных государств в области обеспечения безопасности туризма.

Международные станадарты обеспечения безопасности туризма

Стремительное развитие международного туризма, а также рост глобальных угроз безопасности требует новых подходов к административно- правовой регламентации международного сотрудничества и партнерства в области обеспечения безопасности туризма и, в первую очередь, в рамках функционирования международных межправительственных и международных негосударственных организаций. Поэтому от высокого статуса и авторитета таких организаций, а также наличия у них реальных функций и полномочий (нрав и обязанностей) в области обеспечения международной безопасности во многом будет зависеть благополучие международного туризма, в том числе эффективность международно-правовых мер, реализуемых в целях противодействия глобальным вызовам и угрозам.

В настоящее время в мире существует более 70 международных организаций различного профиля и статуса, занимающихся вопросами развития международного туризма и обеспечения его безопасности[1].

Организация Объединенных Наций — координатор деятельности государств и национальных туристских администраций в области туризма и международных путешествий. Под эгидой ООН функционирует множество специализированных международных межправительственных организаций, ключевое место среди которых в сфере туризма отводится Всемирной туристской организации (ЮНВТО). Ее предшественником был Международный союз официальных туристских организаций (МСОТО).

Согласно ст. 3 Устава ЮНВТО основной ее целью является содействие развитию туризма для внесения вклада в экономическое развитие, международное взаимопонимание, мир, процветание, всеобщее уважение и соблюдение прав человека и основных свобод для всех людей без различия расы, пола, языка и религии. В состав ЮНВТО входят 154 государств и территорий и более 350 присоединившихся членов, которые представляют местные органы публичной власти, негосударственные организации и их объединения.

Основными органами ЮНВТО являются:

  • ? генеральная ассамблея;
  • ? исполнительный совет;
  • ? региональные комиссии;
  • ? комитеты;
  • ? секретариат.

Члены ЮНВТО разделяются натри категории: действительные члены, ассоциированные члены и присоединившиеся члены. Российская Федерация принимает участие в деятельности ЮНВТО в качестве действительного члена. В настоящий момент наша страна также член Исполнительного совета ЮНВТО. Совет принимает необходимые меры для обеспечения осуществления всех решений и рекомендаций Ассамблеи ЮНВТО и отчитывается об этом перед Ассамблеей, рассматривает общую программу работы ЮНВТО, создает любые вспомогательные органы, необходимые для деятельности Совета, а также выполняет иные функции, которые могут быть поручены ему Ассамблеей (ст. 19 Устава ЮНВТО)[2].

Важнейшей функцией ЮНВТО является содействие обеспечению безопасности международного туризма. Поэтому в 2010 г. Исполнительным советом ЮНВТО было принято решение о подготовке проекта Конвенции в области защиты нрав туристов. Необходимость появления такого документа связана с большими сложностями, которые возникают с защитой прав международных путешественников на транснациональном уровне[3]. Разработку проекта документа планируется завершить к 2013 году.

Подготовкой проекта занимается специально созданная рабочая группа, членами которой являются представители 34 государств, в том числе Российской Федерации. Функционирование рабочей группы осуществляется на основе взаимодействия ЮНВТО с национальными туристскими администрациями государств ее членов.

В процессе работы над конвенцией рабочей группе приходится решать комплекс организационных, юридических и технических задач, которые включают в себя: составление совместных планов, программ развития безопасности туризма; разработку мер, направленных на гармонизацию и сближение национальных законодательств; формирование баз данных национальных законодательств в области безопасности туризма; анализ и обобщение «лучшей практики» обеспечения безопасности туризма и другие. В качестве примера можно привести сравнительный анализ существующих в мире правовых средств защиты нрав и законных интересов туристов и обеспечения их безопасности, подготовленный рабочей группой ЮНВТО при активном участии Российской Федерации (данные приведены в таблице ниже).

Некоторые вопросы обеспечения безопасности туризма находятся в ведении Всемирной организации здравоохранения (ВОЗ). Так, ВОЗ ежегодно выпускает справочник «Международные путешествия и здоровье», где систематизированы наиболее распространенные риски в сфере туризма, в том числе факторы окружающей природной и социальной среды, меры их предотвращения, права и обязанности туристов и организаторов путешествий, особенности обеспечения безопасности жизни и здоровья при совершении путешествий на различных видах транспорта. В справочнике дается характеристика основных видов опасных болезней в различных государствах и предлагаются меры но их профилактике. ВОЗ также издает «Руководство по безопасным пищевым продуктам для туристов»[4].

Развитие и обеспечение безопасного, специализированного и экономически эффективного рынка авиаперевозок обеспечивает Международная организация гражданской авиации (ИКАО), учрежденная Чикагской конвенцией в 1944 г. и существующая в рамках системы ООН. Целью деятельности организации является обеспечение безопасности международных воздушных перевозок, создание условий для развития гражданской авиации, авиационной инфраструктуры, увеличения числа международных перевозок[5].

Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ) уделяет большое внимание реализации государственно-частного партнерства в области обеспечения безопасности туризма[6].

Вопросы качества и безопасности услуг в сфере туризма, доступа субъектов туристской индустрии на рынки иностранных государств регламентируются в рамках Всемирной торговой организации (ВТО) (англ. World Trade Organization, сокр. WTO). Она существует с 1 января 1995 года и является преемницей ГАТТ — Генерального соглашения по тарифам и торговле. Основной задачей ГАТТ, действовавшего с 1 января 1948 года, была либерализация мировой торговли, постепенное снижение таможенных и нетаможенных барьеров во взаимной торговле стран-участниц. Это соглашение в свое время сыграло очень важную роль в послевоенном восстановлении и развитии мировой торговли, в рамках него удалось существенно — в несколько раз — снизить средние таможенные пошлины в странах-участницах. К середине 90-х годов созрели предпосылки для существенного расширения сферы действия договоренностей и перерастания ГАТТ в глобальную мировую организацию. Всемирная торговая оргаСравнительный анализ существующих правовых средств защиты прав и законных интересов туристов и обеспечения их безопасности (на примере 34 государств — членов ЮНВТО)1

Показатель

Наличие

Отсутствие

Информация не представлена

п/п

Число

государств

%

Число

государств

%

Число

государств

%

1

Специальное законодательство, регулирующее защиту прав и законных интересов туристов и обеспечение их безопасности

28

82

6

18

"

2

Законодательство о защите прав потребителей, предусматривающее общие способы защиты туриста как потребителя

7

21

27

79

3

Специальное законодательство, регулирующее формирование, продвижение и реализацию туристского продукта

31

91

3

9

4

Меры защиты прав и законных интересов туристов (далее — меры защиты) распространяются на туристские продукты, элементом которых является деловой туризм

27

79

7

21

5

Меры защиты в отношении туристского продукта, реализованного иностранному туристу

26

76

8

24

6

Меры защиты в сфере внутреннего туризма

26

76

8

24

-

-

7

Меры защиты в сфере международного (въездного/ выездного) туризма

25

73

9

27

-

-

8

Меры защиты при оказании туристам индивидуальных («непакетных») туристских услуг

19

55

11

33

4

12

1 Материалы рабочей группы ЮНВТО по подготовке Международной конвенции о защите прав туриетов (Документ опубликован не был).

9

Меры защиты при оказании туристам индивидуальных туристских услуг (в условиях наступления обстоятельств непреодолимой силы)

16

47

18

53

10

Меры защиты при оказании туристам индивидуальных туристских услуг (в случае банкротства авиаперевозчика)

8

23

26

77

11

Меры защиты при приобретении туристами туристского продукта (в условиях наступления обстоятельств непреодолимой силы)

13

38

21

62

12

Меры защиты при приобретении туристами туристского продукта (в случае банкротства туроператора)

22

65

12

35

-

-

13

Меры защиты при приобретении туристами туристского продукта (в случае банкротства турагента)

13

38

21

62

-

-

14

Меры защиты при приобретении туристами туристского продукта (в случае банкротства авиаперевозчика)

19

56

15

44

15

Финансовое обеспечение ответственности субъектов туристской индустрии (далее — финансовое обеспечение)

29

85

5

15

-

-

16

Финансовое обеспечение по договорам о реализации туристского продукта

28

82

6

18

-

-

17

Финансовое обеспечение по договорам на оказание отдельных «туристских» услуг

12

35

22

65

18

Финансовое обеспечение на случай банкротства туроператора

25

73

9

27

-

-

19

Финансовое обеспечение на случай банкротства турагента

17

50

17

50

20

Финансовое обеспечение на случай банкротства авиаперевозчика

6

18

28

82

п/п

Показатель

Наличие

Отсутствие

Информация не представлена

Число

государств

%

Число

государств

%

Число

государств

%

21

Финансовое обеспечение на случай банкротства владельца гостиницы или иного средства размещения

4

12

30

88

22

Финансовое обеспечение на случай банкротства прочих поставщиков туристских услуг (организация, предоставляющая в аренду автомобили и др.)

1

3

33

97

23

Финансовое обеспечение в форме банковской гарантии

18

53

16

47

-

-

24

Финансовое обеспечение в форме договора страхования гражданской ответственности

22

65

12

35

25

Специальный гарантийный фонд

6

18

28

82

-

-

26

Финансовое обеспечение в форме банковских депозитов

2

6

32

94

-

-

27

Ограничение размера финансового обеспечения

23

68

11

32

-

-

28

Финансовое обеспечение покрывает эвакуацию туриста из страны (места) временного пребывания

23

68

11

32

29

Финансовое обеспечение покрывает реальный ущерб

30

86

4

14

-

-

30

Финансовое обеспечение покрывает понесенные туристом убытки

13

38

21

62

31

Специализированная организация, предоставляющая помощь туристам в условиях возникновения чрезвычайных ситуаций и в экстренных случаях

10

21

32

Добровольная регистрация туристов, выезжающих за рубеж

7

21

27

79

33

Специализированная организация, оказывающая содействие туристам с ограниченными возможностями

13

38

21

62

-

-

34

Орган публичной власти (специализированная организация), рассматривающий обращения туристов с ограниченными возможностями

17

50

17

50

35

Другие организации, оказывающие содействие туристам в защите их прав и законных интересов

13

38

21

62

-

-

36

Официальный сайт в сети Интернет, содержащий информацию об особенностях страны (места) временного пребывания

29

85

4

12

37

Орган публичной власти (специализированная организация), уполномоченный на рассмотрение обращений туристов

21

62

13

38

38

Брошюра, размещенная в открытом доступе с целью информирования туристов о стране (месте) временного пребывания, в том числе содержащая в себе сведения о контактных данных органов публичной власти (специализированных организаций), уполномоченных на оказание содействия туристам

27

79

6

18

39

Туристская полиция

11

32

23

68

-

-

40

Характер мер защиты по договорам о реализации туристского продукта

Обязательный

Добровольный

Не

урегулировано

13

38

7

21

12

35

41

Характер мер защиты по договорам об оказании индивидуальных туристских услуг

7

21

12

35

17

50

низация стала регулировать торговлю не только товарами, но и услугами (ГАТС). Было также подписано Соглашение по торговым аспектам нрав интеллектуальной собственности (TRIPs), регулирующее торговые вопросы нрав на результаты интеллектуальной деятельности.

В настоящее время членами ВТО являются 153 страны. Официальный высший орган — Министерская конференция ВТО, собирающаяся не реже 1 раза в 2 года. Решение текущих задач между конференциями возложено на Генеральный Совет ВТО, состоящий из представителей всех участников. Во главе исполнительной власти организации стоит генеральный директор с подчиненным ему секретариатом. Штаб-квартира ВТО находится в Женеве (Швейцария)[7].

Соглашения, подписанные в рамках ВТО, ввели в действие правила, по которым должна развиваться конкуренция между государствами в их борьбе за рынки сбыта. Международное право, таким образом, создает условия для формирования режима конкуренции между производителями разных стран. Правила конкуренции между государствами, или правила международной торговли, становятся частью национального законодательства государств, участвующих в ВТО. При этом считается, что национальное законодательство отвечает концепции конкуренции, если содержащиеся в нем правила поведения участников внешнеэкономической деятельности и органов государства обеспечивают исполнение международных обязательств, предусмотренных в Соглашениях ВТО[8].

Так, к настоящему времени в рамках процесса присоединения Российской Федерации к Всемирной торговой организации наша страна установила определенные меры защиты национального туристского рынка (далее в таблице приведен перечень специфических обязательств Российской Федерации по услугам (в части услуг, связанных с туризмом и путешествиями).

Следует отметить, что обязательства в области защиты национального рынка но туристскому сектору приняли подавляющее большинство государств-членов Всемирной торговой организации (ВТО). Это связано с их стремлением максимально реализовать потенциал туризма в национальной экономике и одновременно защитить национальные экономические интересы, повысить уровень занятости населения мест пребывания, увеличить доходы и т.д. В связи с этим на официальных мероприятиях, проводимых ВТО, на систематической основе поднимаются вопросы о необходимости:

  • ? дальнейшего упрощения порядка перемещения физических лиц, оказывающих туристские услуги, и признания их квалификации;
  • ? устранения требований предоставления экономического обоснования во всех субсекторах и при всех способах поставки услуг;
  • ? устранения требования коммерческого присутствия;
  • ? устранения требований гражданства или постоянного места жительства поставщиков услуг;
  • ? устранения недобросовестной конкуренции;
  • ? предоставления доступа к технологиям и информационной сети[9].

Координацию деятельности авиаперевозчиков на международном

уровне осуществляет Международная ассоциация воздушного транспорта (IATA), которая является международной негосударственной (неправительственной) организацией. Главная функция этого объединения субъектов международного частного нрава — упорядочение международного коммерческого авиационного сообщения, введение единых правил и процедур, в том числе в области обеспечения безопасности туризма, и установление согласованных тарифов на пассажирские перевозки. Резолюции, принятые на транспортных конференциях, унифицируют и координируют процедуры расчетов. Членами I АТА являются более 260 авиакомпаний, совершающих международные полеты. На их долю приходится 95% международного регулярного сообщения[10]. Туристские агентства участвуют в деятельности IATA через ее специальное отделение — Международную организацию агентов авиакомпаний (IATAN)[11].

Другая международная негосударственная организация — Всемирная федерация ассоциаций туристских агентств (ФУААВ) — объединяет свыше 80 национальных и региональных ассоциаций, представляющих интересы более 20 тыс. туроператоров и турагентов. Основная цель этой организации — защита профессиональных интересов предпринимателей, оказание им необходимой технической, профессиональной и правовой поддержки[12].

Безопасность туризма требует тесного сотрудничества международных организаций между собой. Так, ЮНВТО координирует свою деятельность с другими организациями ООН в рамках Комитета ООН но борьбе с терроризмом (UNCTC). ЮНВТО взаимодействует с нижеперечисленными организациями по следующим вопросам:

  • ? с UNCTC — антитеррористическая безопасность туризма; вопросы неприкосновенности частной жизни, защиты персональных данных;
  • ? ИКАО — содействие упрощению проездных документов и обеспечению безопасности в аэропортах; внедрение в практику туристской деятельности стандартов и рекомендаций ИКАО (SARPs) и рассмотрение их применения в отношении туристских объектов;

Перечень специфических обязательств Российской Федерации по услугам (в части услуг, связанных с туризмом и путешествиями)

204

Способы поставки: (1) Трансграничная поставка; (2) Потребление за рубежом; (3) Коммерческое присутствие; (4) Присутствие физических лиц

9. УСЛУГИ, СВЯЗАННЫЕ С ТУРИЗМОМ И ПУТЕШЕСТВИЯМИ

А. Услуги гостиниц и ресторанов (включая предприятия общественного питания) (СРС641,

СРС 642, СРС 643)

(1) Нет

(1) Нет

(2) Нет

(2) Нет

  • (3) Нет, за исключением следующего:
  • - коммерческое присутствие допускается только в форме юридического лица Российской Федерации;
  • - требуется разрешение местных органов власти, которое выдается на недискриминационной основе, учитывая градостроительные планы и программы социально-экономического развития в их юрисдикции

(3) Нет, за исключением указанного в колонке «Ограничения доступа на рынок»

(4) Обязательства не принимаются, кроме указанного в части I « Горизонтальные обязательства»

(4) Обязательства не принимаются, кроме указанного в части I «Горизонтальные обязательства»

B. Услуга туроператоров и турагентов (СРС7471)

C. Услуги по экскурсионному обслуживанию (СРС7472)

(1) Нет

(1) Нет

(2) Нет

(2) Нет

  • (3) Нет, за исключением следующего:
  • - коммерческое присутствие допускается только в форме юридического лица Российской Федерации, являющегося коммерческой организацией;
  • - иностранный участник коммерческой организации с иностранным участием должен быть юридическим лицом с опытом оказания услуг туроператора в стране своего места нахождения на протяжении не менее 5 лет.

Для целей оказания услуг туроператоров в сфере выездного и въездного туризма общее иностранное участие в уставном капитале (голосующих акциях) может быть ограничено 49%. Через 7 лет после даты присоединения России к ВТО ограничение будет устранено.

Доля иностранного участия в уставном капитале, превышающая 49%, не может рассматриваться в качестве основания для прекращения деятельности и/или деинвестирования юридических лиц Российской Федерации, получивших лицензии на оказание туристских услуг и услуг, связанных с путешествиями, выданных додаты введения такого ограничения.

Физические лица, оказывающие услуги гидов (гадов-переводчи- ков), должны быть гражданами Российской Федерации

  • (3) Нет, за исключением указанного в колонке «Ограничения в доступе на рынок», при следующем условии:
  • - обязательства не принимаются в отношении субсидий и иных форм государственной поддержки, связанных с национальной культурой и самобытностью
  • (4) Обязательства не принимаются, кроме указанного в части I «Горизонтальные обязательства» и при следующем условии:
  • - физические лица, оказывающие услуга гидов (гидов-переводчи- ков), должны быть гражданами Российской Федерации

(4) Обязательства не принимаются, кроме указанного в части I «Горизонтальные обязательства»

  • 205
  • ? ICPO-Интерпол — координация/расиространение предупреждений об угрозах безопасности;
  • ? ИМО — содействие упрощению обеспечения безопасности в портах, консультации по круизным судам;
  • ? ООН, ЭКООНЕ, OTIF — реализация положений конвенций о дорожном транспорте и международных железнодорожных перевозках;
  • ? ЮНКТАД — принятие мер по снижению бедности, минимизация отрицательных последствий;
  • ? ЮНЕСКО — содействие упрощению мер безопасности на объектах культурного и природного наследия с одновременным повышением уровня защищенности данных объектов;
  • ? WCO — содействие упрощению таможенных формальностей, общий подход к борьбе с наркотиками;
  • ? ВОЗ — регулирование рекомендаций для лиц, совершающих поездки; управление кризисными ситуациями; осуществление международных санитарных норм;
  • ? со Всемирным банком, МТЦ, ПРООН, «Большой восьмеркой» и т.д. — изыскание/обеспечение ресурсов для наращивания потенциала;
  • ? со Всемирной торговой организацией — предотвращение дискриминации при осуществлении мер безопасности; применение статей XIV, XIVbis Генерального соглашения по торговле услугами; обязательств в отношении потребления за рубежом.

ЮНВТО также поддерживает тесное сотрудничество с неправительственными организациями и частным сектором. В сфере туристских перевозок, например, к ним относятся:

  • ? I АТА (программа упрощения оформления пассажиров {Simplifying Passenger Programme — SPT) и группа действий по вопросам воздушного транспорта ИАТА (Air Transport Action Group — ATAG);
  • ? Международный совет аэропортов (Airports Council International — ACI);
  • ? Международная федерация туроператоров (IFTO);
  • ? Международная конфедерация студенческого туризма (ISTC);
  • ? Всемирный совет путешествий и туризма (WTTC).

Анализ практики функционирования международных организаций в сфере туризма показывает, что в зависимости от международно-правового статуса, функционального назначения, субъектного состава членов таких организаций их условно можно разделить на три группы.

К первой группе относятся международные межправительственные организации в области безопасности туризма, которые представлены международными организациями общей компетенции (ООН, ОБСЕ, Всемирная торговая организация (ВТО), а также специализированными международными организациями (ЮНВТО, ИКАО, ВОЗ, МОТ и др.) (международные организации специальной компетенции).

Ко второй группе следует отнести международные негосударственные организации, координирующие разработку и применение международных стандартов качества и безопасности услуг в сфере туризма (формирование международных обычаев делового оборота) и играющие важную роль в контроле за их соблюдением на международном туристском рынке негосударственными организациями — членами таких организаций (IATA, IHRA, UFTTA и др.).

Третья группа международных организаций представлена глобальными (транснациональными) корпорациями[13] в сфере туризма (далее — международные туристские корпорации) — «Аккор», «ТУИ», «Коринтия», «Томас Кук»[14] и др.

Международные туристские корпорации, пользуясь серьезной политической и финансовой поддержкой, осуществляют свою деятельность в самых различных юрисдикциях. Они, как правило, имеют сложную организационную структуру и высокоразвитую культуру корпоративного управления, создают и применяют собственные правила поведения в области безопасности туризма, которые носят наднациональный (глобальный) характер.

Часто эти стандарты связаны с использованием самых современных технологий обеспечения качества и безопасности услуг в сфере туризма. Иногда применение таких стандартов может причинить ущерб национальным интересам государств, в которых функционируют международные туристские корпорации.

Не случайно в ст. 9 Глобального этического кодекса туризма говорится, что многонациональные компании туристской индустрии являются незаменимым фактором солидарности в деле развития и динамичного роста международных обменов. В то же время они не должны злоупотреблять доминирующим положением, которое они иногда занимают; они должны избегать своего превращения в средства искусственного навязывания принимающим сообществам социально-культурных моделей; в обмен на их свободу инвестировать и торговать, которую следует полностью признать, они должны принимать участие в местном развитии, не допуская уменьшения вносимого ими вклада в экономики, в которых они действуют, вследствие чрезмерной репатриации своих прибылей или стимулирования импорта[15].

Основными функциями международных организаций являются:

  • а) подготовка актуальных проектов международных договоров по вопросам безопасности туризма;
  • б) выработка общей политики в данной области;
  • в) составление планов, программ развития безопасности туризма в государствах-членах;
  • г) содействие сближению и гармонизации национальных законодательств.

Кроме того, международные организации могут выполнять ряд функций организационно-технического характера: формировать базы данных национальных законодательств в области безопасности туризма; создавать информационные системы анализа и предупреждения угроз безопасности в мире; обобщать «лучшие практики» обеспечения безопасности туризма; организовывать научные исследования, курсы подготовки кадров и т.д.

Международные стандарты безопасности туризма, разработанные международными организациями, играют существенную роль не только в укреплении международного правопорядка в сфере туризма, но и оказывают влияние на состояние внутреннего законодательства Российской Федерации.

Следует заметить, что многие акты и решения таких международных организаций, в частности ЮНВТО, носят рекомендательный характер. Их исполнение — добрая воля государств — членов ЮНВТО. Тем не менее, игнорирование данных рекомендаций цивилизованными государствами так же не принято, как и несоблюдение принципов и норм международного нрава, которые являются составной частью правовой системы Российской Федерации.

На международном уровне межправительственные организации универсального и регионального характера приняли ряд правовых документов (директив, основных направлений и т.д.), относящихся к безопасности различных категорий туристов: пассажиров воздушного транспорта (ИКАО); пассажиров морских судов (ИМО); международных посетителей и туристов в качестве потребителей в целом (ВОЗ, СТО, ОЭСР) или персонала, занятого в секторе туризма (МОТ, ВОЗ и др.).

Базовые же принципы обеспечения безопасности туризма в мире содержатся в документах ЮНВТО (Манильская декларация но туризму (1982 г.), Кодекс туриста, Хартия туризма (1985 г.), Гаагская декларация но туризму (1989 г.), Глобальный этический кодекс туризма (1999 г.) и других международных актах[16].

В Гаагской декларации по туризму подчеркивается, что законодательство государств, развивающих туризм, должно предусматривать как вонросы обеспечения защиты и безопасности туризма, так и нормы о защите каждой страны на случай возникновения проблем, обусловленных развитием туризма, в частности в том, что касается воздействия на окружающую среду и сохранение культурной самобытности[17].

Из-за относительной периодичности кризисных ситуаций и предполагаемой возможности будущих происшествий государственному и частному секторам все более необходимо на систематической основе внедрять нормативную практику или подвергать переоценке существующую практику управления рисками и смягчения последствий кризисов для индустрии туризма[18].

В этих целях ЮНВТО подготовило такие документы, как: «Стратегия в области усиления безопасности и дальнейшего упрощения формальностей» (Стратегия S.A.F.E.), «Рекомендованные меры в области безопасности туризма», «Модель для безопасных турцентров в контексте упрощения формальностей», «Рекомендации по ответственному составлению предупреждений для лиц, совершающих поездки», «Руководство но защите и безопасности туристов» и др.[19].

В начале XXI в. появились новые документы, посвященные проблемам устойчивого развития туризма и функционирования туристской индустрии в кризисных условиях[20].

На основе обобщения наиболее эффективного мирового опыта обеспечения безопасности туризма ЮНВТО были сформулированы рекомендации по созданию национальных советов по туризму и разработке национальных планов обеспечения безопасности туризма и защиты туристов.

Национальный план обеспечения безопасности туризма и защиты туристов предполагает включение в него следующих элементов:

  • 1. Оценка реальных и потенциальных рисков и угроз безопасности в сфере туризма.
  • 2. Выявление и предотвращение неправомерных действий в отношении туристов и формирование у местного населения высокого уровня «туристского сознания» (идеологии гостеприимства по отношению к туристам).
  • 3. Защита туристов и местного населения от незаконного оборота наркотиков.
  • 4. Защита объектов туристской индустрии, туристских ресурсов и инфраструктуры туризма от противоправных посягательств и в условиях возникновения чрезвычайных (кризисных) ситуаций; соответствующие рекомендации туристским администрациям и субъектам туристской индустрии при возникновении данных обстоятельств.
  • 5. Инструкции по взаимодействию со СМИ при возникновении кризисных ситуаций.
  • 6. Общие рекомендации по управлению рисками и кризисами в сфере туризма.
  • 7. Стандарты и практики обеспечения безопасности на объектах туристской индустрии, включая пожарную безопасность, санитарные требования, предотвращение хищений и т.д.
  • 8. Принципы лицензирования мест проживания туристов, мест общественного питания, услуг такси и туристских гидов.
  • 9. Информационное обеспечение личной безопасности туристов.
  • 10. Национальная политика в области охраны здоровья туристов.
  • 11. Страхование туристов.
  • 12. Формирование статистики административных правонарушений и преступлений против туристов[21].

Группа экспертов ЮНВТО также разработала стандарты качества оказания услуг в сфере туризма, которые были приняты Комитетом по обеспечению качества ВТО на его шестой сессии (Варадеро, Куба, 9-10 мая 2003 года)[22].

В стандартах ЮНВТО качество в туризме предлагается понимать как «результат процесса, предполагающего удовлетворение но приемлемой цене всех законных потребностей, требований и ожиданий потребителя в отношении продуктов и услуг в соответствии с принятыми на взаимной основе договорными условиями и такими основными параметрами качества, как безопасность и охрана, гигиена, доступность, прозрачность, подлинность и существование гармонии между соответствующей туристской деятельностью и ее человеческой и природной средой».

«Результат» подразумевает достижение и восприятие качества в определенный момент времени. Он невозможен без гармоничного и активного задействования всех факторов туристского опыта. «Результат» можно измерять по удовлетворенности потребителей, а также социальным, экологическим и экономическим последствиям соответствующей туристской деятельности.

«Процесс» означает, что для достижения качества разового усилия недостаточно. Работа по обеспечению качества должна вестись постоянно, ее нельзя прервать в связи с временным достижением качественного результата. Он также подразумевает непрерывный или безукоризненный процесс, позволяющий выявлять и устранять узкие места в снабжении, которые вредят качеству туристского продукта и влекут прямые и косвенные убытки со стороны фирмы или турцентра.

«Удовлетворение» вносит в восприятие качества элементы субъективности. В зависимости от своих индивидуальных особенностей клиенты имеют различные потребности и ожидания. В ориентированном на качество и опирающемся на информацию маркетинге эти особенности учитываются и потребители классифицируются по видам и уровням воспринимаемого качества.

Определение «законные» вносит в анализ элементы прав. Потребители не могут рассчитывать получить сверх того, что они оплатили, или сверх того, что определено социальными и экологическими ограничениями. Роль лиц, занимающихся планированием и предпринимательской деятельностью в сфере туризма, состоит в том, чтобы увязать виды и уровни качества с оплатой и внешними ограничениями.

Понятие «потребностей» следует за заботой о законности и предполагает удовлетворение основных и жизненно важных потребностей человека, которые никогда не должны упускаться из вида при включении в туристские проекты и программы других элементов, связанных с новыми аттракционами, повышением качества предоставляемых услуг и т.д. Потребности в первую очередь связаны с исходными параметрами качества, хотя со временем ожидания в отношении характера и объема «основных потребностей» изменятся и как правило возрастают. Основные потребности вчерашнего дня не совпадают в полной мере с основными потребностями сегодняшнего дня.

Понятие «требований в отношении продуктов» акцентирует необходимость соотносить пользование какой-либо одной услугой или объектом с продуктом в целом и общими туристскими ощущениями. Для восприятия качества туристского продукта одной качественной услуги недостаточно, хотя под положительным впечатлением об отличном качестве какой-либо одной услуги клиент может простить иные недостатки и изъяны туристского продукта.

Термин «требования в отношении услуг» соотносит качество с его человеческим, личным и кадровым аспектами, которые часто являются неосязаемыми и очевидно с трудом поддаются измерению, оценке и количественному выражению, в отличие от физических параметров туристских объектов, используемых в первую очередь при классификации или градации объектов. Однако некоторые элементы обслуживания поддаются количественному выражению, например время ожидания, частота обслуживания (например уборки помещения), количество и характер услуг, входящих в базовую цену и т.д.

Термин «ожидания» относится к необходимости ясного донесения до потенциального потребителя информации о параметрах продукта и их ясного восприятия последним. В момент пользования услугой или потребления продукта не должно быть никаких неприятных неожиданностей, потребитель должен получить обещанное (или даже сверх того). Ожидания также должны быть законными, существуют пределы ожиданий, и некоторые ожидания невозможно удовлетворить даже по очень высокой цене.

Термин «потребитель» означает индивидуальных (конечных) потребителей, которые могут включать группы людей (например, семью), корпоративных потребителей (например, какую-либо фирму, оплатившую поощрительную поездку) и коммерческих посредников (например туроператора).

«Приемлемая цена» означает, что ожидания клиента, отражающиеся в цене, не могут быть достигнуты по любой цене и что «приятные неожиданности» не должны быть слишком щедрыми, так как иначе это может свидетельствовать о чрезмерном расходовании ресурсов без надлежащего вознаграждения. Если качество гарантируется, а продукт является исключительным, то клиент не должен рассчитывать на низкую цену.

«Принятые на взаимной основе договорные условия» — еще одно понятие, включенное в определение Комитетом по обеспечению качества ВТО по предложению частного сектора. Оно привносит элементы коммерческого и правового характера и связано с прозрачностью. Принятие может быть ясно выражено или подразумеваться в зависимости от нормативов, регламентирующих деятельность в турсекторе соответствующей страны или типа договора. Например, некоторые договоры необходимо подписывать, тогда другие потребуют лишь предварительного уведомления о цене по получении заказа на обслуживание.

Понятие «основные параметры качества» указывает на необходимость общих и не подлежащих отмене критериев качества, которые крайне важны для потребителей независимо от категории или класса продукта, учреждения, объекта или уровня обслуживания. Они определяют минимальный уровень защиты потребителя, при котором обеспечить качество или тотальное качество невозможно, или же когда несоблюдение любого из этих параметров влечет значительное снижение качества туристского продукта.

Безопасность и защита. Туристский продукт или услуга не может представлять опасности для жизни, вредить здоровью и прочим жизненно важным интересам и физической безопасности потребителя (даже если речь идет о приключенческом туризме). Нормативы безопасности и защиты обычно устанавливаются законом (например, правилами пожарной безопасности) и должны рассматриваться в качестве стандартов качества.

Гигиена. Например, на объекте размещения должна быть обеспечена безопасность и чистота, и нельзя утверждать, что подобные требования более важны для заведений высокого класса. Стандарты безопасности продуктов питания (также часто устанавливаемые законом) должны соблюдаться и быть едиными для всех точек общественного питания, начиная уличными торговцами и кончая роскошными ресторанами и бортовым питанием на авиалиниях.

Доступность. Этот параметр требует устранения физических и коммуникационных преград и преград для обслуживания, чтобы обеспечить в отсутствие дискриминации пользование основными туристскими продуктами и услугами всем лицам независимо от их естественных и приобретенных различий, в том числе инвалидам («Обеспечение доступности туризма для инвалидов в девяностые годы») (Мадрид, июль 1991 г.).

Прозрачность. Это важный элемент обеспечения законности ожиданий и защиты потребителей. Он связан с обеспечением и передачей правильной информации об особенностях и составе продукта и его общей цене. Прозрачность включает указание о том, что входит в цену продукта.

Подлинность. В коммерческой сфере подлинность является наиболее трудно достижимым и субъективным параметром качества. Она также имеет маркетинговый и конкурентный аспект. Подлинность имеет культурную обусловленность и одним из ее следствий является заметное отличие продукта от других сходных продуктов. Подлинность должна удовлетворять ожидания потребителей. В случае исчезновения связи продукта с его культурным и естественным окружением подлинность убывает и в конечном счете исчезает. В этом смысле «подлинный» этнический ресторан никогда не может быть до конца подлинным вне своей исконной среды. Это не исключает привлекательности подобного заведения и возможности оценки его качества в плане производства (содержания и структуры), маркетинга, распределения, продаж и обеспечения соответствующих услуг. Тематический парк, воспроизводящий чужие края и далекие культуры, является хорошим примером поначалу искусственного туристского продукта, который может создать собственный имидж подлинности и качества. С другой стороны, подлинный продукт также может развиваться и приспосабливаться к потребностям и ожиданиям.

Гармония. Гармония с человеческой и природной средой имеет отношение к устойчивости, являющейся среднесрочным и долгосрочным ионятием. «Для поддержания устойчивости туризма необходимо регулирование воздействия экологических и социально-экономических факторов, установление показателей состояния окружающей среды и поддержание качества туристских продуктов и туристских рынков» (Руководство ВТО для местных органов управления по вопросам развития устойчивого туризма). Качество является непременным условием устойчивости[23].

На развитие туризма и путешествий значительное влияние оказывают различного рода таможенные, пограничные, валютные, медицинские, визовые и другие административные правила и процедуры (далее — формальности в сфере туризма, туристские формальности). Они устанавливаются государством для обеспечения публичных интересов в сфере туризма, в том числе в целях ее защиты от угроз безопасности.

Упрощение туристских формальностей с одновременным повышением эффективности мер обеспечения безопасности стало объектом целого ряда международных двусторонних и многосторонних договоров, в том числе с участием Российской Федерации. К ним, в частности, относятся Чикагская конвенция Международной организации гражданской авиации (ИКАО) 1944 г., Международные медицинские правила Всемирной организации здравоохранения 1951 г., Конвенция о таможенных льготах для туристов 1954 г., Рекомендации Римской конференции ООН по туризму и международным путешествиям 1963 г., Конвенция по облегчению международного морского судоходства (FAL) 1965 г., Международная конвенция 1973 г. но упрощению и гармонизации (согласованию) таможенных процедур (конвенция Киото), Инициатива «Группы восьми» по безопасному и упрощенному порядку международных поездок» (SAFTI) (Си-Айленд 2004 г.) и др.

Одним из первых международных документов в области упрощения формальностей в сфере туризма была Конвенция о таможенных льготах для туристов (1954 г.). Статья 2 Конвенции устанавливала, что каждое договаривающееся государство разрешает временный ввоз, не облагая ввозными пошлинами и налогами, предметов личного пользования, ввозимых туристом, при условии, что они предназначаются для личного пользования самого туриста, что нет оснований опасаться злоупотреблений и что эти предметы личного пользования будут вывезены данным туристом обратно при оставлении им страны. В статьях 3 и 4 определялись предметы личного пользования, в частности дорожные сувениры и др. предметы, не предназначенные для торговых целей[24].

В Рекомендациях Римской конференции ООН по туризму и международным путешествиям 1963 г. нашли свое отражение новые положения, касающиеся упрощения формальностей в сфере туризма, применительно к следующим их видам:

  • а) паспорта;
  • б) визы;
  • в) другие формальности и контроль;
  • г) таможня;
  • д) процедуры ввоза, вывоза и обмена валюты;
  • е) налоги, взносы, сборы и связанные с ними процедуры;
  • ж) формальности, касающиеся автотуризма;
  • з) медицинские формальности;
  • и) формальности, касающиеся туристов, путешествующих в образовательных, научных и культурных целях.

В Международной конвенции но упрощению и гармонизации (согласованию) таможенных режимов устанавливаются обязательства договаривающихся сторон содействовать упрощению, унификации и гармонизации таможенных режимов, что в значительной степени создает основу для ликвидации протекционистских барьеров. К Конвенции приобщены 30 согласованных Приложений, касающихся стандартов и рекомендуемой практики таможенных формальностей в международных связях. Приложение F.3 касается таможенных формальностей по отношению к путешественникам (туристам). Для путешественников принята унифицированная форма таможенной декларации на багаж.

ЮНВТО разработала и приняла соответствующий пакет рекомендаций по применению различных видов формальностей.

Паспортные формальности: децентрализация паспортных служб; сокращение сроков и упрощение процедуры оформления заграничных паспортов, введение разумного сбора, установление срока действия паспорта не менее 5 лет с неограниченным числом поездок, хранение заграничного паспорта у владельца без нрава конфискации; приведение паспортов в соответствие со стандартами ИКАО, позволяющими осуществлять проверку с помощью компьютерных систем.

Визовые формальности: безвизовый въезд на срок до 3 месяцев; распространение действия визы сроком на 12 месяцев на один или несколько въездов во все пункты и по всем маршрутам, открытым для туристов, с использованием любого вида транспорта; взаимное признание визы рядом государств; в исключительных случаях выдача разрешения на въезд на контрольно-пропускном пункте; установление единого консульского сбора независимо от гражданства туриста.

Валютные формальности: разрешение ввоза валюты в размере, указанном в таможенной декларации; предоставление полной информации потенциальным посетителям и туристам о правилах и текущем курсе обмена валюты; размещение соответствующей информации в обязательном порядке на контрольно-пропускных пунктах въезда; обеспечение возможности обратного обмена валюты при выезде из страны пребывания; обмен ввозимой валюты только на добровольной основе; предоставление туристам права иметь при выезде достаточные суммы в национальных денежных единицах для обратной поездки но своей стране.

Таможенные формальности: обложение туристов налогами, сборами, пошлинами при въезде-выезде, кроме таможенных пошлин и налогов на добавленную стоимость по отдельным видам товаров и определенному их количеству; включение некоторых налогов и сборов на содержание и обновление туристских объектов в структуру косвенного налогообложения, в стоимость билетов, путевок, туров, вместо прямого сбора валюты с посетителей.

Медицинские формальности и оказание медицинской помощи туристам: расширение сотрудничества национальных туристских администраций с органами здравоохранения в деле предоставления исчерпывающей туристской информации медицинского характера всем заинтересованным лицам; заключение многосторонних государственных договоров но медицинскому страхованию и оказанию медицинской помощи туристам; предоставление неотложной медицинской помощи всем без исключения туристам; в случае заболевания в острой форме или смерти незамедлительное извещение консульства и родственников; перевозка тела на родину или его захоронение; быстрое оформление требуемых документов.

Среди международных документов в области обеспечения безопасности путешествий на транспорте следует также отметить Инициативу «Группы восьми» по безопасному и упрощенному порядку международных поездок» (SAFTI) (Си-Айленд, 11 июня 2004 г.)[25]. Данная инициатива направлена на предотвращение террористических актов против транспортной системы, которые представляют серьезную угрозу гражданам и мировой торговле.

В Инициативе SAFTI участники «восьмерки» поддерживают повышение стандартов, модернизацию процедур и обмен информацией для того, чтобы предотвратить угрозы, сократить затраты и содействовать обеспечению безопасного и надежного передвижения людей и грузов, содействуя, таким образом, развитию международной торговли при одновременном повышении безопасности. План действий Инициативы «Группы восьми» по безопасному и упрощенному порядку международных поездок включает в себя двадцать восемь пунктов.

Отдельные положения плана нашли отражение в приказе Минтранса России от 18.04.2008 № 62 «Об утверждении Программы авиационной безопасности гражданской авиации Российской Федерации»[26]. Полагаем, что повышению уровня качества и безопасности оказываемых туристам услуг в сфере осуществления международных воздушных пассажирских перевозок будет также способствовать скорейшее присоединение Российской Федерации к Монреальской конвенции для унификации некоторых правил международных воздушных перевозок от 28.05.1999 г.[27].

Широкое распространение в практике международной туристской деятельности получили стандарты международных негосударственных организаций, регулирующих вопросы обеспечения безопасности туризма. Среди таких организаций следует выделить Международную ассоциацию воздушного транспорта (IATA), Международную ассоциация гостиниц и ресторанов (IHRA), а также Всемирную федерацию ассоциаций туристских агентств (UFTTA)[28] и др. Их деятельность но разработке и реализации стандартов осуществления международной предпринимательской деятельности, подготовки квалифицированных кадров, а также формирования свода норм и рекомендаций обеспечения качества и безопасности услуг туристской индустрии получили широкое признание в большинстве государств мира. Данные стандарты и правила используются не только в качестве широко распространенных обычаев международного делового оборота, но и во внутреннем нраве некоторых государств[29].

  • [1] См.: Организация туризма: учеб, пособие / Л.П. Дурович, Н.И. Кабушкин,Т.М. Сергеева.- Ми., 2003. С. 447.
  • [2] См.: Устав ЮНВТО. Мадрид (Испания). 1975. URL: http://vww.world-tourism.org
  • [3] См.: Исследования по вопросу о защите туристов/потребителей. Разработка проекта нового международно-правового акта в секторе туризма // Материалы ЮНВТО.Исполнительный совет. Восемьдесят девятая сессия. Остров Киш, Иран, 24-26 октября2010 года (Документ опубликован не был).
  • [4] См.: Официальный сайт ВОЗ. URL: http://who.int/ru
  • [5] См: Официальный сайт ИКАО. URL: http://icao.int
  • [6] См.: Официальный сайт ОБСЕ. URL: http://osce.org
  • [7] См.: Богатова Е.Р. ВТО — что это?// В курсе правового дела. № 1. Январь 2010
  • [8] См.: Концепции развития российского законодательства. — М.: Эксмо, 2010.С. 333.
  • [9] См.: Официальный сайт Всемирной торговой организации WTO. TN/S/W/23. —29 September 2004. URL: http://www.wto.org
  • [10] См.: Официальный сайт 1ЛТЛ. URL: http://iata.org
  • [11] См.: Официальный сайт IATAN. URL: http://iatan.org
  • [12] См.: Официальный сайт Всемирной федерации ассоциаций туристских агентств.URL: http://uftaa.org
  • [13] См.: Щеглов С.С. Регулирование деятельности транснациональных корпораций //Юрист. 2007. № 12.
  • [14] См.: Официальный сайт Томас Кук. URL: http://www.thomascook.com
  • [15] См.: Глобальный этический кодекс туризма (принят в г. Сантьяго 01.10.1999 Резолюцией a/RES/406(XIII) на 13-й сессии Генеральной ассамблеи Всемирной туристскойорганизации). URL: http://vwv.unwto.org
  • [16] В кн.: Организационно-правовые основы туристского и гостиничного бизнеса.Нормативно-правовые документы. — М., 1998.
  • [17] Отрицательное влияние туризма на окружающую среду стало предметом для егокритики в специальной литературе (См.: ЕиджейчикИ. Современный туристский бизнес.Экостратегия в управлении фирмой. — М., 2003. С. 39-40.).
  • [18] См.: Основные вопросы развития туризма в Азиатско-Тихоокеанском регионе:урегулирование кризисных ситуаций и управление рисками в секторе туризма. Межправительственное совещание высокого уровня по устойчивом)' развитию туризма 7-9 декабря 2005 года. Бали, Индонезия (Документы экономического и социального советаООН). URL: http://www.un.org
  • [19] См.: Официальный сайт Всемирной туристской организации ООН. URL: http: //www.unwto.org
  • [20] См.: Осакская декларация тысячелетия, включающая в себя рекомендации по защите прав потребителей в сфере электронной торговли; URL: http: // www.unwto.org«Руководящие принципы для туриндустрии в условиях кризиса», 2003, «Руководящиепринципы устойчивого и экологически чистого развития туризма в прибрежных районах Балтийского моря». 2000, Доклад, подготовленный по итогам Глобального форумапо окружающей среде на уровне министров и представленный на девятой специальнойсессии Совета управляющих (г. Дубай, 7-9 февраля 2006 года). URL: http://www.un.org,www.unwto.org
  • [21] См.: Руководство ВТО по безопасности туристских дестинаций. Официальныйсайт Всемирной туристской организации ООН. URL: http://www.unwto.org
  • [22] См: Официальный сайт Всемирной туристской организации в сети Интернет:www.world-tourism.org
  • [23] См: Официальный сайт Всемирной туристской организации (ЮНВТО):www.world-tourism.org
  • [24] В кн.: Организационно-правовые основы туристского и гостиничного бизнеса.С. 135.
  • [25] См.: Московский журнал международного права. 2004. № 4. С. 307-312.
  • [26] См.: СПС КонсультантПлюс. (Документ опубликован не был).
  • [27] См.: Остроумов Н.Н. Договор перевозки в международном воздушном сообщении. — М.: Статут, 2009.268 с.; Холопов К.В. Международное частное транспортное право.Анализ норм международного и российского транспортного права: учебное пособие. —М.: Статут, 2010. 702 с.
  • [28] См. официальные сайты. Международная ассоциация воздушного транспорта. URL: http://www.iata.org; Международная ассоциация гостиниц и ресторанов.URL: http://www.ih-ra.com/; Международная федерация ассоциаций туристическихагентств. URL: http://uftaa.org
  • [29] См.: Писаревский ЕЛ. Качество и безопасность услуг в сфере туризма: вопросыстандартизации и классификации // Вестник Санкт-Петербургского университета. 2011.Сер. 14. № 2. С. 50.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ   След >