ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВОЙ ИНСТИТУТ БЕЗОПАСНОСТИ ТУРИЗМА

В главе раскрывается сущность института безопасности туризма, правовая и организаионная основы безопасности туризма, а также рассматриваются государственная политика в области обеспечения безопасности туризма, субъекты обеспечения безопасности.

Понятие института безопасности туризма

Рассмотрев базовые категории, которые лежат в основе безопасности туризма, целесообразно перейти к устойчивым институциональным образованиям, призванным обеспечивать нормальную организацию, функционирование и развитие механизма обеспечения безопасности туризма в Российской Федерации.

В связи с этим можно предположить, что в основе безопасности туризма как правовой категории лежит государственно-правовой институт безопасности туризма. Под институтом нрава в юридической доктрине понимается сравнительно небольшая, устойчивая группа правовых норм, регулирующих определенную разновидность общественных отношений (первичная правовая общность)[1].

По нашему мнению, обеспечение безопасности туризма следует рассматривать как основополагающий принцип государственной политики Российской Федерации, приоритетный метод управленческого воздействия публичной власти на сферу туризма, а также одну из основных функций федеральных и региональных органов исполнительной власти в сфере туризма. Отношения в области обеспечения безопасности включаются правовой наукой в предмет административного (полицейского) нрава[2].

Институт безопасности туризма, как и многие другие явления, можно рассматривать в двух смыслах (узком и широком). В узком (функциональном) смысле институт безопасности туризма — это собственно правовой институт, элемент системы российского нрава, который состоит из совокупности норм, образующих правовую основу безопасности туризма, иреимущественно охранительного характера, объединенных общим юридическим содержанием, целевыми установками, задачами и принципами и непосредственной связью с регулируемыми ими общественными отношениями в области безопасности туризма.

Институт безопасности в широком смысле включает в себя не только функциональный аспект, но и организационный и сопряженные с ним информационно-технологический, а также идеологический аспекты безопасности туризма.

В структуру института безопасности туризма входят обособленные правовые образования — субинституты:

  • ? целей, задач и принципов обеспечения безопасности туризма;
  • ? личной безопасности туристов, защиты их прав и законных интересов;
  • ? безопасности труда в сфере туризма;
  • ? безопасности предпринимательской деятельности в сфере туризма, в том числе стандартизации и классификации объектов туристской индустрии;
  • ? организационных основ государственного управления безопасностью туризма;
  • ? охраны туристских ресурсов;
  • ? обеспечения интересов государственной безопасности в сфере туризма (специальные экономические меры по ограничению туристской деятельности, противодействие незаконной и неконтролируемой миграции, организованной преступности, отмыванию доходов, полученных преступным путем, порядок пребывания иностранных туристов в Российской Федерации и др.);
  • ? безопасности маршрутов повышенной опасности, в том числе организации деятельности инструкторов-проводников;
  • ? саморегулирования туристской деятельности;
  • ? страхования в сфере туризма;
  • ? международного сотрудничества в области безопасности туризма.

Целью организации, функционирования и развития института безопасности туризма является достижение в сфере туризма гарантированного правового состояния, при котором укрепляются законность и общественный порядок на туристском рынке, обеспечивается безопасность личности, общества и государства в сфере туризма, сохранность окружающей среды, создаются иные благоприятные условия для реализации прав и свобод граждан в сфере туризма.

Основными принципами института безопасности туризма могут быть:

  • ? признание, уважение и неукоснительное соблюдение и государственная защита прав и свобод туристов, осуществление им покровительства за пределами территории Российской Федерации;
  • ? законность;
  • ? соблюдение баланса интересов личности, общества и государства;
  • ? согласованное функционирование и эффективное взаимодействие национальной и региональных туристских администраций, исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований, осуществляющих деятельность в области обеспечения безопасности туризма на основе сочетания централизации и децентрализации, единоначалия и коллегиальности;
  • ? качество и доступность предоставляемых государственных и муниципальных услуг в области безопасности туризма;
  • ? профессионализм и компетентность государственных и муниципальных служащих, иных граждан и организаций, участвующих в деятельности по обеспечению безопасности туризма;
  • ? приоритет предупредительных мер обеспечения безопасности туризма;
  • ? эффективное взаимодействие органов исполнительной (исполнительно-распорядительной) власти с институтами гражданского общества, а также с международными межправительственными и негосударственными организациями в области обеспечения безопасности туризма[3].

Представляется, что из цели и принципов вытекают и основные задачи института безопасности туризма, такие как:

  • ? охрана здоровья, окружающей среды, защита общественной нравственности, санитарно-эпидемиологического благополучия местного населения;
  • ? обеспечение правопорядка на туристском рынке, общественной и государственной безопасности в сфере туризма;
  • ? защита законных экономических интересов физических и юридических лиц, общества и государства от административных и иных правонарушений в сфере туризма, а также их предупреждение;
  • ? оптимизация (повышение качества) исполнения органами исполнительной (исполнительно-распорядительной) власти и должностными лицами своих государственных (муниципальных) функций и полномочий в области безопасности туризма;
  • ? исключение дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти в области безопасности туризма, ограничение произвольного административного усмотрения, обеспечение открытости, предсказуемости, прозрачности и демократичности применяемых мер обеспечения безопасности туризма;
  • ? формирование у граждан, сотрудников правоохранительных органов (прежде всего полиции), гражданских служащих органов исполнительной власти и работников негосударственных организаций уважительного отношения к закону и суду;
  • ? повышение уровня культуры безопасности в сфере туризма.

Правовые нормы, входящие в институт безопасности туризма, включают следующие положения:

  • ? целевые установки и основные направления правового регулирования в области безопасности туризма, приоритеты деятельности органов исполнительной (исполнительно-распорядительной) власти в данной области;
  • ? правила, которые устанавливают пространственные и временные границы административно-правовых режимов безопасности туризма; допустимые правом запреты, ограничения и обременения (организационного, социального, технического, правового, санитарного и иного характера) прав и свобод человека и гражданина, пределы (границы) дозволенного поведения субъектов права (модели поведения);
  • ? сферы деятельности, задачи, функции и полномочия национальной и региональных туристских администраций в области обеспечения безопасности туризма, а также система административных регламентов их реализации;
  • ? права и обязанности исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований, граждан и организаций, участвующих в обеспечении безопасности туризма;
  • ? специальные требования, стандарты, нормативы обеспечения безопасности туризма, в том числе нормы, определяющие квалификационные требования, необходимые для замещения должностей, связанных с обеспечением безопасности туризма;
  • ? перечень и порядок применения сил, средств и технологий обеспечения безопасности туризма;
  • ? порядок информирования граждан и организаций об угрозах безопасности туризма, принимаемых мерах по их предупреждению, нейтрализации, ликвидации последствий их проявления;
  • ? конституционные и иные гарантии неукоснительного соблюдения нрав и свобод граждан при обеспечении безопасности туризма, в том числе ограничение (минимизация) произвольного административного усмотрения, порядок обжалования неправомерных действий субъектов исполнительной (исполнительно-распорядительной) власти, а также иные формы защиты прав и охраняемых законом интересов граждан;
  • ? нормы, устанавливающие юридическую ответственность за нарушение безопасности туризма, а также предусматривающие применение иных мер административного принуждения.

Особое место в области обеспечения безопасности туризма отводится техническим, медицинским, строительным и иным социальным нормам и соответствующим отношениям. Технические нормы в области безонасности туризма устанавливают технические и иные требования в области строительства, реконструкции, модернизации и эксплуатации объектов индустрии туризма, безопасного пользования инженерной, транспортной и иной инфраструктурой туризма, а также классификации, рационального использования и охраны туристских ресурсов.

Технические нормы безопасности туризма являются частью системы законодательства о техническом регулировании — новой подотрасли административного законодательства. Законодательство о техническом регулировании исходит из представлений о том, что технические нормы обязывают людей к определенным поступкам, поскольку соблюдение необходимых правил поведения при обращении с той или иной продукцией, пользовании ею составляет обязанность человека не по отношению к этой вещи, а по отношению к другим людям, обществу и государству, которым вовсе не безразлично, соблюдаются эти правила или нет. И в той мере, в какой технические требования регулируют поведение людей, они имеют своим непосредственным объектом общественные отношения[4].

Поэтому техническое регулирование призвано обеспечить баланс интересов государства, хозяйствующих субъектов, общественных организаций и потребителей, повысить конкурентоспособность российской экономики, создать условия для развития предпринимательства на основе повышения качества товаров, работ и услуг[5].

Правовые нормы института безопасности туризма выступают критериями ограничения прав и свобод граждан в сфере туризма, соразмерности и пропорциональности правовых и иных мер обеспечения безопасности туризма, используемых для охраны общественных отношений в сфере туризма. Нормы института безопасности туризма в определенных случаях являются единственным способом предупреждения и нейтрализации негативных последствий реальных или потенциальных угроз безопасности туризма[6]. Введение данных ограничений, как правило, обусловливается общественными интересами, например борьба с терроризмом, ликвидация чрезвычайных ситуаций и т.д.

Рассмотрим это на примерах ограничения свободы передвижения и свободы перемещения услуг. Так, право граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания в пределах Российской Федерации может быть ограничено на определенных территориях, в закрытых административно-территориальных образованиях и др. (ст. 8 Закона Российской Федерации от 25 июня 1993 г. № 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации»).

Другой пример. Конституционное положение устанавливает, что на территории Российской Федерации не допускается установление таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств (часть 1 ст. 74 Конституции). Тем не менее, обязательность внесения сведения о туроператоре в Единый федеральный реестр в определенном смысле можно рассматривать в качестве одного из таких «препятствий» свободному перемещению туристских услуг.

Однако введение в российское право института финансового обеспечения и реестра туроператоров было обусловлено публичным интересом — защитой прав и законных интересов туристов, обеспечением безопасности туризма, что прямо вытекает из ст. 4.1 и 17, а также главы VII. 1 Закона о туристской деятельности. В более общем виде данное правило содержится в ч. 3 ст. 55 Конституции: права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом, однако только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

По нашему мнению, определяя критерии ограничения прав человека, необходимо исходить из следующих принципиальных позиций:

  • 1) форма ограничения нрав человека — федеральный закон. Нормативные акты иного уровня, включая ведомственные, а тем более неопубликованные или носящие закрытый характер, не только не могут устанавливать какие-либо ограничения прав и свобод, но и регулировать порядок и основания их применения, условия, пределы, сроки и другие существенные признаки этих ограничений (Особое мнение судьи Конституционного Суда РФ А.Л. Кононова на определение КС РФ от 14.07.1998 № 86-0)*;
  • 2) цель ограничения прав человека — безопасность личности, общества и государства, охрана иных публичных интересов;
  • 3) крайняя необходимость как критерий ограничения прав человека (нроизводно от формулировки части 3 ст. 55 Конституции РФ «...в той мере, в какой это необходимо в целях...»). Крайняя необходимость может иметь место в тех ситуациях, когда защита прав и свобод людей, а также общественных интересов невозможна иными способами, кроме как посредством ограничения прав человека. Следует учитывать, что крайняя необходимость может быть пра- [7]

вомерной, только если соблюдаются следующие условия: наличие реального или возможного вреда государственным и общественным интересам; невозможность защиты правоохраняемых благ иными способами; соразмерность вводимых ограничений; причиняемый вред меньше, чем предотвращаемый вред;

  • 4) общий характер таких ограничений — ограничения не носят персонифицированной направленности, их действие распространяется на всех и каждого;
  • 5) соблюдение общепризнанных международных норм и принципов — ограничения нрав человека не должны нарушать обязательства Российской Федерации по международному праву;
  • 6) разумная достаточность мер, направленных на ограничение прав, — могут осуществляться только в той степени, в какой это требуется, однако в любом случае не допускается ограничение фундаментальных нрав и свобод человека и дискриминация на основе расы, цвета кожи, пола, языка, религии или социального происхождения;
  • 7) соразмерность ограничения прав, свобод и цели, во имя которой ограничиваются права, — безопасность всех рассматривается как приоритет по отношению к соблюдению (гарантированию) определенных свобод каждого отдельного гражданина (человека). Принцип «соразмерности»[8] широко известен как средство противодействия злоупотреблению ограничениям конституционных нрав и свобод со стороны государства, где злоупотребление — это чрезмерное вмешательство в нрава и свободы, включая использования карательных санкций, а несоразмерность — несоответствие тяжести воздействия на конституционные права и свободы тем или иным общественным интересам, в пользу которых допускаются те или иные ограничения прав и свобод;
  • 8) устанавливаемые ограничения прав и свобод должны соответствовать ранее принятым мерам, основаны на анализе всех потенциальных выгод и издержек в результате действий или отсутствия действий по обеспечению безопасности, открыты для последующего пересмотра в свете новых научных и иных данных, необходимых для более полной оценки угроз;
  • 9) решения о введении ограничений должны определять круг лиц, ответственных за сбор, обработку, накопление, хранение, поиск, распространение и предоставление необходимой документированной информации в области безопасности, а также за формирование и использование информационных ресурсов в данной сфере;
  • 10) установленные ограничения должны быть четко сформулированы и не допускать произвольного толкования. Норма, ограничивающая права и свободы, должна ясно определять пределы ограничений[9].

В организационном аспекте институт безопасности туризма, являясь частью механизма Российского государства, предстает перед нами как одна из подсистем национальной безопасности Российской Федерации (система безопасности туризма). Она включает в себя отдельные элементы охраны окружающей среды и экологической безопасности[10]. Система безопасности туризма Российской Федерации замыкается на международную систему безопасности туризма, составными частями которой являются системы безопасности туризма различных государств и регионов мира.

Содержание деятельности государства в области безопасности туризма заключается в поддержании правовых и институциональных механизмов, а также ресурсных возможностей на уровне, отвечающем интересам обеспечения безопасности туризма и адекватном реальным и потенциальным угрозам безопасности. В данной деятельности проявляется административно-управленческая сущность безопасности туризма, которая предполагает наличие совокупности взаимосвязанных органов исполнительной (исполнительно-распорядительной) власти, в том числе национальной туристской администрации, региональных туристских администраций, муниципальных администраций, их должностных лиц, а также граждан и юридических лиц, участвующих в обеспечении безопасности туризма.

Обеспечение безопасности туризма требует взаимосогласованных усилий федерального центра и регионов, направленных на защиту материальных и нематериальных социально значимых благ человека и общества в целом, что, в свою очередь, предполагает государственно-властное, в том числе принудительное, устранение факторов, несущих в себе угрозу обществу и личности, жизни, здоровью или имуществу граждан. В этом аспекте обеспечение безопасности туризма охватывает собой комплекс полномочий по формированию нормативной базы для организации и надлежащего функционирования системы правовых, экономических, организационных и иных мер в сфере защиты тех или иных социальных благ и ценностей, при том, что такие меры должны соответствовать как значимости социального блага (ценности), так и уровню и характеру имеющихся угроз[11].

Обеспечения безопасности туризма включает в себя:

  • 1) прогнозирование, выявление, анализ и оценку угроз безопасности;
  • 2) определение основных направлений государственной политики и стратегическое планирование в области обеспечения безопасности;
  • 3) правовое регулирование в области обеспечения безопасности;
  • 4) разработку и применение комплекса оперативных и долговременных мер но выявлению, предупреждению и устранению угроз безопасности, локализации и нейтрализации последствий их проявления;
  • 5) применение специальных экономических мер в целях обеспечения безопасности;
  • 6) организацию научной деятельности в области обеспечения безопасности;
  • 7) координацию деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления в области обеспечения безопасности;
  • 8) финансирование расходов на обеспечение безопасности, контроль за целевым расходованием выделенных средств;
  • 9) международное сотрудничество в целях обеспечения безопасности;
  • 10) осуществление других мероприятий в области обеспечения безопасности в соответствии с законодательством Российской Федерации[12].

Институт безопасности как информационно-технологический механизм представляет собой совокупность сил и средств, а также информационных ресурсов, автоматизированных систем и иных технологий обеспечения безопасности туризма. Идеологический аспект института безопасности туризма заключается в разработке и реализации мер в области повышения (укрепления) культуры безопасности туризма.

Представляется, что «культура безопасности туризма» — это совокупность обычаев, традиций, знаний, средств и ресурсов обеспечения безопасности туризма, которые накоплены человечеством в процессе общественноисторического развития, а также способы, навыки и технологии их применения в целях обеспечения надежного существования и устойчивого развития сферы туризма. Культура безопасности характеризует отношение конкретного человека, коллективов людей и гражданского общества в целом к существующему и должному (желаемому) состоянию безопасности туризма, закономерностям ее развития.

Завершая характеристику безопасности туризма как правового института, еще раз выделим наиболее характерные черты данного государственно-правового образования.

В правовой системе Российской Федерации безопасность туризма представляет собой не только сферу государственно-правового регулирования, но и входящий в состав законодательства о туристской деятельности комплексный институт безопасности туризма с присущими ему обособленными правовыми образованиями — субинститутами. В институте безопасности туризма необходимо различать функциональный, организационный, информационно-технологический и идеологический аспекты его функционирования. В качестве первичного элемента института безопасности туризма выступают административно-правовые нормы безопасности туризма. Важнейшей их особенностью является то, что они служат критериями ограничения нрав и свобод граждан в сфере туризма, в том числе соразмерности и пропорциональности реализации правовых и иных мер обеспечения безопасности туризма.

Безопасность туризма, являясь частью механизма Российского государства, представляет собой одну из подсистем национальной безопасности Российской Федерации. Содержание деятельности государства в этом аспекте заключается в поддержании правовых и институциональных механизмов, а также ресурсных возможностей государства на уровне, отвечающем интересам обеспечения безопасности туризма, в том числе позволяющем эффективно противодействовать реальным и потенциальным угрозам безопасности в сфере туризма.

  • [1] См.: Алексеев С.С. Структура советского права. — М.: Юридическая литература,1975. С. 5,119.
  • [2] См.: Тарасов И.Т. Учебник науки полицейского права. Выпуск I. М., товарищество«Печатня С. П. Яковлева», 1891; Андреевский И. Полицейское право. Том I. С.-Петербург:типография Эд. Праца, 1871 и др.
  • [3] О понятии правовых принципов см.: Сырых В.М. Логические основания общейтеории права. Т. 1. Элементный состав. — М.: ЗАО Юстицинформ, 2004. — С. 63.
  • [4] См.: Концепции развития российского законодательства. — М: Эксмо, 2010. С. 187.
  • [5] См.: Там же. С. 190.
  • [6] Более подробно о теории ограничения прав и свобод граждан см. исследованиеПчелинцева С.В. Концептуальные подходы к формированию теории ограничения прави свобод граждан на современном этапе» // Конституционное и муниципальное право.2006. № 5.
  • [7] См.: Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 14.07.1998№ 86-0 «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федеральногозакона «Об оперативно-розыскной деятельности» по жалобе гражданки И.Г. Черновой»// Российская газета. 1998. № 152.
  • [8] 2 В законодательстве, а также в научной литературе используются сходные понятия: «разумная соразмерность», «минимальная достаточность», «адекватность», «пропорциональность», «сбалансированность».
  • [9] См.: Волкова Н.С. Общественная безопасность и законодательство о правах человека // Журнал российского права. 2005. № 2.
  • [10] См.: Игнатьева ИА. Экологическое законодательство России и проблемы его развития. — М., 2001. С. 33.
  • [11] См.: Комментарий к Конституции Российской Федерации / под ред. В.Д. Зорькина, Л.В. Лазарева. — М.: Эксмо, 2010.
  • [12] См.: Федеральный закон от 28.12.2010 № 390-ФЗ «О безопасности» // Российская газета. 2010. № 295.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ   След >