Зарубежный опыт и возможности его использования в России

В зарубежной практике понятие общественного контроля, как правило, не прописывается юридически, его отдельные компоненты закреплены за разными государственными органами власти или институтами гражданского общества. По отдельным направлениям общественный контроль осуществляют парламенты, судебная власть, общественные фонды, некоммерческие организации, группы граждан. Вследствие этого отсутствует и единый закон, регулирующий институт общественного контроля в целом. Как правило, под общественным контролем понимается контроль со стороны общественных организаций или других институтов гражданского общества за деятельностью органов государственной и муниципальной власти. В целом можно выделить следующие общепринятые формы: публичные, экспертные, негосударственные и формы прямого участия.

К публичным формам обычно относят общественные консультации (слушания), отзывы, общественные расследования, деятельность специальных органов. К экспертным формам причисляют общественный аудит, социальный аудит, антикоррупционный аудит, экспертизу, научные исследования. Негосударственные формы включают деятельность общественных и коммерческих организаций, а формы прямого участия привлекают непосредственно граждан к оценке и аудиту.

В качестве публичной формы общественного контроля в зарубежных странах (в особенности в странах с англосаксонской правовой системой) популярны общественные консультации. Общественные консультации могут осуществляться в различных формах.

Во-первых, применяются общественные отзывы (notice-and-comment). В рамках этой процедуры инициативы органов власти публикуются, а затем все заинтересованные стороны в письменной форме высказывают свои мнения. В Японии публичным отзывам подлежат все регулирующие нормы (и поправки к ним). В США процедура строго прописана законом (Закон об административной процедуре), все комментарии заинтересованных групп официально фиксируются. При этом авторы инициатив могут отвергнуть ряд комментариев, но в случае, если эти комментарии поступили от множества граждан, это ре шение может быть оспорено в суде. В Дании подобная процедура применяется в основном во время принятия решений на низовых уровнях власти и при этом формально не прописана.

Во-вторых, популярной формой являются общественные слушания (public hearing), при которых происходит открытая встреча заинтересованных в принятии инициативы лиц. Так, в США общественные слушания напрямую связаны с процедурой отзывов и следуют сразу после последней. В Финляндии общественные слушания проходят либо совместно с отзывами, или замещают их.

В-третьих, в ряде стран общественные консультации осуществляются специальными органами — общественными советами (advisory bodies). В функции этих органов входит консультирование органов власти относительно различных инициатив.

Так, например, Экономический, социальный и экологический совет во Франции действует на основании Органического закона от 2010 г. и, согласно первой статье этого закона, занимается рассмотрением вопросов, касающихся экономической, социальной и экологической сфер, а также анализом соответствующих направлений государственной политики и предлагает рекомендации, которые считает необходимым. Однако его деятельность носит лишь консультативный характер.

Совет по экономическому и социальному развитию Бразилии, согласно регулирующему его деятельность закону от 2003 г., в том числе занимается экспертизой государственной политики, предложений по реформе экономической и социальной сфер. Таким образом, помимо функций органа, связующего общество и правительство, Совет имеет функции общественного контроля.

Другой пример подобного органа — Экономический и социальный совет Португалии, основные функции которого указаны в Конституции Португалии (ст. 92). Совет участвует в разработке предложений об основных направлениях экономического развития, но при этом также является консультативным органом.

Помимо общественных консультаций, еще одной эффективной формой общественного контроля являются общественные расследования (public inquiries). Институт общественных расследований действует в ряде стран англосаксонской правовой системы — в Австралии, Великобритании, Ирландии, Канаде. Особенностью общественного расследования является то, что все доказательства и материалы рассматриваемого дела становятся известны широкой общественности. При этом заинтересованные представители общественности могут не толь ко сделать собственные письменные заявления, но и выслушать устные показания, данные другими сторонами процесса. Обычно в формате общественного расследования рассматриваются резонансные дела (зачастую связанные с большим количеством человеческих жертв — массовые убийства, крупные аварии). При этом оппозиционные партии зачастую требуют проведения общественного расследования по большому количеству поводов, их запросы отклоняются, так как проведение таких расследований требует больше времени и затрат. Результаты общественного расследования представляются в письменной форме в первую очередь правительству, а затем публикуются для широкой общественности. В частности, эти результаты обычно содержат предложения по совершенствованию механизмов управления государственных учреждений и работы органов власти.

Публичные расследования возглавляет уважаемый человек (известный юрист, профессор или высокопоставленный служащий), который назначается правительством с предоставлением специального ордера на проведение расследования в установленные сроки.

При этом публичные расследования могут проводиться без поручения правительства — в таком случае имеет место неправительственное расследование (citizens inquiry).

В Ирландии в качестве одного из институтов антикоррупционной деятельности предусмотрены независимые трибуналы (общественные комиссии по расследованию были закреплены Законом о трибуналах еще в 1921 г.), которые формируются из авторитарных судей и юристов и занимаются расследованием конкретных фактов коррупции — дел общественной значимости. Трибуналы часто действуют по поручению Парламента Ирландии. В качестве примера можно привести наиболее длительное и резонансное дело Mahon Tribunal, которое продолжалось с 1997 по 2012 г. и касалось политической коррупции.

В ряде стран (например, Швеция, Ирландия) некоторые функции по осуществлению общественного контроля над органами государственной власти берет на себя омбудсмен.

Некоммерческие организации в различных формах также берут на себя функции негосударственного контроля в области противодействия коррупции (в некоторых странах это прежде всего отделения Transparency International, также существуют крупные локальные организации, такие как гражданская ассоциация «Прозрачность и честность» в Португалии, антикоррупционная ассоциация «Антикор» во Франции, множество неправительственных организаций в США — Judicial Watch, Global Integrity и др.).

Экспертная форма общественного контроля осуществляется обычно учеными и исследователями по заказу общественных организаций или органов власти.

Одной из форм общественного контроля этого типа является социальный аудит (social audit) — оценка общественной ценности, создаваемой теми или иными организациями. Социальный аудит может осуществляться как по заказу органов власти, так и по заказу коммерческих или некоммерческих организаций.

В Великобритании действует негосударственное сообщество социального аудита — общественное объединение, собирающее информацию об организациях, занимающихся социальным аудитом, и о результатах их исследований. В Шотландии аналогичное объединение носит название Social Impact Scotland.

В Швеции предусмотрен особый порядок проведения социального аудита: общественный контроль осуществляется группой экспертов (четыре—пять человек). Доклады по социальному аудиту посвящены эффективности государственного управления, участию граждан в политике, развитию политических партий.

В отличие от социального аудита общественный аудит (public audit) предполагает общественный контроль не над уровнем общественной полезности, а над расходованием денег, соответствующим общественным интересам. В Австралии общественный аудит осуществляется специальной Объединенной комиссией по контролю над расходованием государственных средств. Комиссия занимается проверкой государственной власти на предмет законности, эффективности и результативности. В Чехии общественным аудитом занимается специальное Высшее агентство по контролю, назначенное президентом республики с согласия парламента, и занимается бюджетным контролем всех органов государственной власти, а также оценкой их финансовой эффективности. В Нидерландах общественным аудитом занимается специальная парламентская Общественная палата по аудиту. При этом Общественный аудит предполагает не столько антикоррупционный анализ, сколько анализ эффективности и результативности с точки зрения общественного интереса.

В качестве яркого примера негосударственной формы участия в общественном контроле можно привести юридическое оформление в законодательстве Великобритании понятия «компании общественного интереса» (community interest company, CIC), т.е. организации, деятельность которых затрагивает общественные интересы. Компании общественного интереса не могут быть благотворительными или ком мерческими, содержание их деятельности скорее всего приближается к понятию социального предпринимательства.

В Европейском союзе также развиты формы прямого участия в общественном контроле граждан. Одной из площадок такого общественного контроля является ресурс Your Voice in Europe. Он позволяет в режиме онлайн обсуждать законопроекты, представлять точки зрения на те или иные инициативы, а также оставить отзыв о том, как исполняются законы. Другая европейская площадка, Solvit, посвящена сбору жалоб на неправильные применения законов.

В Италии действует система «Электронный сход граждан». Она позволяет в Интернете комментировать те или иные инициативы местной власти. Комментарии таких дискуссий собираются и формулируются в предложения по изменению инициатив.

В Великобритании сервис They Work For You позволяет отследить работу каждого депутата от округа: его голосование, высказывания в дебатах, а затем сформировать о нем свое мнение и решить, голосовать за него на следующих выборах или нет.

 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ   След >