Административно-правовая природа государственных услуг

Государственные услуги в системе административно-правовых функций органов исполнительной власти

Указ Президента РФ от 9.03. 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» определяет государственные услуги как одну из четырех разновидностей административно-правовых функций федеральных органов исполнительной власти, определяющих в свою очередь систему государственного аппарата на федеральном уровне.

На сегодняшний день предложенная данным Указом типология административно-правовых функций органов власти является одной их основополагающих, так как закреплена нормативно, и позволяет однозначно говорить о деятельности по предоставлению государственных услуг как разновидности административно-правовых функций органов власти. Это в свою очередь предполагает изучение административно-правовой природы функций органов исполнительной власти в целом, их классификации, а также особенностей деятельности по предоставлению государственных услуг в системе таких функций.

Следует отметить, что отнесение государственных услуг к административно-правовым функциям органов исполнительной власти породило необходимость переосмысления принятой в советском административном праве концепции управленческой природы последних, когда под административно-правовой функцией, по сути, понималось исключительно властное воздействие субъекта на объект управления, а также поиска новых подходов к отграничению деятельности по предоставлению государственных услуг от смежных функций органов государственной власти.

Интересен тот факт, что еще в 1997 г. под непосредственным руководством Президента РФ была разработана и принята Программа государственного строительства, в основу которой легла концепция правовой реформы. На ее основе в Послании Президента РФ Ельцина Б. Н. Федеральному Собранию Российской Федерации 17.02.1998 был выделен специальный раздел 3.2 «Необходимость административной реформы», где излагались характеристики концепции и — прежде всего — необходимость отграничения функций управления от функций оказания государственных услуг. Связанное с этим реформирование предполагалось завершить в течение 3 лет. Первые серьезные попытки решения поставленной задачи были предприняты только в 2009 г. Проектом Федерального закона № 254940—5 «Об общих принципах организации предоставления государственных (муниципальных) услуг и исполнения государственных (муниципальных) функций», принятым Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации в первом чтении 20 ноября

  • 2009 г., предлагалось устранить указанную правовую неопределенность и законодательно закрепить термин «государственные (муниципальные) функции», а также порядок их осуществления органами исполнительной власти и местными администрациями. Во втором чтении от 30 июня
  • 2010 г. Государственной Думой Федерального Собрания РФ указанный законопроект был принят под новым названием «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» и, соответственно, не содержал положений, касающихся определения термина «государственные (муниципальные) функции».

Решение указанного вопроса в очередной раз было отложено. Необходимость разработки проекта нормативного правового акта, вводящего критерии разграничения категорий «функция» и «государственная услуга» была озвучена вновь в Концепции снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011—2013 годы, одобренной распоряжением Правительства РФ от 10.06.2011 № 1021-р, в рамках мероприятий по оптимизации предоставления (исполнения) государственных и муниципальных услуг (функций).

Вышеуказанное свидетельствует как об актуальности, так и достаточной сложности научного осмысления категории «функции органов исполнительной власти». Методологические подходы к ее определению в теории административного права настолько разнообразны, что даже в специальной работе сложно учесть все отдельные точки зрения и свести их воедино.

Нетрудно предположить, что в советский период развития отечественной науки административного права основным критерием определения понятия «функция государственного органа» как деятельности выступала ее властно-организующая природа. Исходя их этого исходного тезиса делался вывод о том, что, чтобы действие было управленческим, в нем должно присутствовать властно-организующее воздействие субъекта на объект.

При таком подходе обязательными критериями определения функций конкретного органа исполнительной власти являются: два соподчиненных центра (что значит, что не всякое действие органов управления является функцией управления, а лишь то, которое вызвано объектом, направлено на объект либо совершается в интересах объекта); социально значимая цель их деятельности; достижение известного результата; организационно-правовая форма действий органа управления.

«Функция управления — это часть управленческой деятельности. Это, далее, обособившаяся часть. Это наконец, такая обособившаяся часть, которая обладает определенным единством содержания, т. е. это специализированная часть управленческой деятельности. Функции управления необходимо отличать от функций органов управления: первая предшествует созданию органа управления и является теоретической абстракцией, позволяющей понять функции органов управления».

Сходные подходы мы найдем в трудах подавляющего большинства советских учёных-правоведов.

В советском административном праве в эволюции от функций государства до функций конкретного органа управления лежит один и тот же критерий — ориентация на объект управления. По мере движения сверху вниз объект управления масштабно изменяется, функции конкретизируются с учетом объекта и субъекта. Объект выступает определяющим элементом в системе управления, в связи с ним возникает управление. Собственно поэтому управленческая деятельность должна быть направлена на достижение общественно значимых целей и проявляться в системе внешних взаимоотношений административно-публичных органов и различных субъектов права.

1

Функции и структура органов управления, их совершенствование / Под ред. Г.Х. Попова. М., 1973, С. 35.

В современном административном праве управленческий подход к анализу деятельности органов исполнительной власти подвергается критике, в том числе и по той причине, что, во-первых, термин «государственное управление» не нашел отражения в Конституции РФ, во-вторых, он не соотносится с введенным в период административной реформы принципом «клиентоориентированности» государства.

Анализируя современные суждения ученых-административистов, в целом можно выделить две взаимоисключающие точки зрения на данный вопрос. В первом случае термин государственное управление по-прежнему трактуется в узком смысле, исключительно как властное воздействие, на основании чего делается вывод о недопустимости отнесения всех функций административных органов к управленческой деятельности. Во втором случае как разновидность управления рассматривается и так называемое «позитивное управление», в силу чего обосновывается управленческая природа всех функций органов исполнительной власти. Остановимся на каждом из подходов подробнее.

Так, по мнению доктора юридических наук, профессора П. И. Кононова1, сфера отношений, регулируемых административным правом и образующих его предмет, гораздо шире сферы государственного управления, а предмет административного права определяется как совокупность общественных отношений, возникающих в административно-правовой сфере.

Аналогичное представление имеется в ряде других учебников (учебных пособий) по административному праву, авторы которых исходят из традиционного понятия управления как властного воздействия. К примеру, Б. Н. Габричидзе совместно с А. Г. Чернявским выделяют две группы административно-правовых отношений: а) отношения, непосредственно выражающие формулу управляющего воздействия («субъект-объект»), в которой четко проявляется властная природа государственно-управленческой деятельности или, другими словами, исполнительной власти;

б) отношения, складывающиеся за рамками непосредственного управляющего воздействия на тот или иной объект, но органически связанные с его осуществлением (формула «субъект-субъект»)[1] .

Представитель второго подхода кандидат юридических наук Л. А. Мицкевич исследует предоставление государственных услуг как вид

государственного управления.1 При этом автор подчеркивает, что понимание услуги как управленческой деятельности органов публичной власти положено в основу различных методических рекомендаций, разрабатываемых различными исследовательскими группами[2] и характерно для административного права зарубежных стран, откуда, собственно, и заимствован термин «государственная услуга». На сегодняшний день государственное управление не предполагает обязательность государственно-властного воздействия, следовательно, не всегда один субъект властен относительно другого. Таким образом, делает вывод автор, на данном этапе развития науки административного права можно вести речь о формировании стройной адекватной теории предоставления государственных услуг как одного из видов позитивного государственного управления.

В поддержку позиции «позитивного управления» можно отметить еще и то, что Указ Президента 7 мая 2012 года № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» определил одним из основных направлений совершенствования последнего повышение качества и доступности предоставления государственных услуг, т. е. деятельность органов исполнительной власти по предоставлению государственных услуг рассматривается в контексте данного Указа как часть государственного управления.

Попытка проанализировать и конкретизировать функции (полномочия) исполнительной власти, предусмотренные российским административным законодательством, была предпринята Правительственной комиссией по проведению административной реформы, образованной Правительством РФ в соответствии с Указом Президента РФ от 23.07.2003 г. №824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003—2004 годах». Основным материалом для этой работы стали тексты более чем 300 федеральных законов, положения о федеральных органах исполнительной власти, результаты самоанализа федеральных

ведомств, результаты работы экспертов. В своей работе1 комиссия использовала принятую в последнее время в российском экспертном сообществе классификацию функций: 1) политические — определение политики, приоритетов, разработка программ, концепций, стратегических планов, прогнозов; 2) международные — разработка и заключение международных (для субъектов федерации — и межрегиональных) договоров, направление своих представителей для участия в переговорах и в международные (межрегиональные) организации, реализация этих договоров и контроль за их соблюдением другими участниками; 3) нормативно-регулятивные — подготовка законопроектов, издание нормативных правовых актов; 4) исполнительно-распорядительные — принятие конкретных распорядительных решений, выполнение функций государственного заказчика, издание распорядительных актов; 5) контрольно-надзорные — надзор за соблюдением законодательства, деятельностью организаций (в широком смысле этого слова), аккредитация организаций, выполнение функций заказчика в области экспертизы и аттестации, лицензирование, учет; 6) управления государственным имуществом — реализация полномочий собственника (учредителя); оказания услуг — государственные услуги, оказываемые внешним пользователям; 7) обеспечивающие функции — функции обеспечения работы самого ведомства.

По итогам проведенного анализа все функции административных органов были классифицированы на три основополагающие группы: группа правоустанавливающих функций; группа правоприменительных функций; группа функций по предоставлению государственных услуг (государственные публичные услуги) и управлению государственным имуществом[3] .

Таким образом, в результате проведенной в ходе административной реформы работы появилась новая классификация, которая нашла дальнейшее нормативное закрепление в административном законодательстве и была положена в основу формирования современной системы федеральных органов исполнительной власти.

Как следствие проделанной работы, Президентом РФ был подписан Указ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов

исполнительной власти», во исполнение которого все федеральные органы исполнительной власти были преобразованы в федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства.

Предоставление государственных услуг было отнесено к функциям федеральных агентств, отраслевое управление и нормативное регулирование — к функциям министерств. За федеральными службами закреплены полномочия по осуществлению контроля и надзора за соблюдением обязательных требований законодательства в соответствующих сферах.

Следует отметить, что подобный функциональный подход к типологии федеральных органов исполнительной власти, отчасти реализованный при построении ранее действующих структурных моделей исполнительной власти, явился в определенном смысле «новаторским», главным образом в части появления понятия «государственная услуга» и создания федеральных агентств.

Более того, именно понятие «государственной услуги» поставлено сегодня во главу концептуальной основы определения системы административных полномочий. Таким образом, «в рамках административной реформы в Российской Федерации объем государственных полномочий классифицирован на государственные функции и государственные услуги»1.

С этой точки зрения административно-правовые функции следует разделить на две группы: 1) допускающие оказание государственных услуг и ориентированные на конечного пользователя — гражданина или юридическое лицо; 2) не связанные с оказанием государственных услуг»[4] .

По нашему мнению, такой подход к вопросу определения термина «административно-правовая функция органа исполнительной власти» и его соотношения с понятием «государственная услуга» требует уточнения и более глубокого научного и теоретического анализа.

Как известно, в отечественной теории права функции государства традиционно определяют как основные направления деятельности государства, обусловленные его сущностью и содержанием, а также стоящими

перед ним на том или ином этапе его развития целями, задачами и его социальным назначением1.

Будучи основными направлениями деятельности по управлению делами общества, функции государства характеризуются тем, что они: непосредственно выражают и предметно конкретизируют его сущность и служебную роль; очерчивают предметные границы деятельности государства в той или иной сфере общественной жизни; появляются и развиваются сообразно историческим задачам и целям государства и существуют с целью претворения их в жизнь; реализуются в определенных формах и особыми методами[5] .

Формы осуществления функций государства — способы упорядочения деятельности органов государства, посредством которых реализуются его функции. Выделяют два вида такого рода форм: правовые и организационные.

Правовые формы осуществления функций государства — деятельность органов государства, связанная с изданием и реализацией юридических актов. К ним относится правотворческая и правоприменительная деятельность. Последняя в свою очередь делится на оперативно-исполнительную и правоохранительную.

Сохраняя преемственность в развитии научного знания, считаем правильным и при определении административно-правовых функций органов исполнительной власти разграничивать диалектически связанные категории «содержание» и «форма» осуществления административноправовых функций органов власти.

Само понятие «административно-правовая функция» мы предлагаем определять по критерию предметности, т. е. исходя из тех общественных отношений, которые охватываются определенным направлением деятельности государства.

Поскольку не любая функция, осуществляемая органами исполнительной власти, является управленческой по своей природе, хотя и предполагает определенное воздействие на конкретные сферы общественных отношений с целью их упорядочения, сохранения качественной специфики, совершенствования и развития, с нашей точки зрения, как указано выше, постольку было бы правильным определить административно-правовые функции органа исполнительной власти как определенные нормами административного права направления деятельности органа исполнительной власти, определяемые поставленными перед ними целями и решаемыми ими в административно-правовой сфере задачами.

Интересен тот факт, что при проведении административной реформы в ряде регионов Российской Федерации были приняты кодификаторы функций органов исполнительной власти, при разработке которых проведена классификация функций региональных органов исполнительной власти, уточнена форма их реализации, проведен анализ с использованием критериев избыточности1. Структура данных кодификаторов построена именно по указанному отраслевому принципу, что свидетельствует об удобстве такого подхода в правоприменении.

С понятием «административно-правовая функция органа исполнительной власти» тесно связано, но не тождественно ему, понятие «форма осуществления функции». Форма отражает внутреннюю организацию той или иной функции государства, порядок совершения определенных действий и операций, а также используемые при этом государственными органами средства и способы2.

Следуя методологии науки административного права, необходимо выделить 3 формы реализации функций органов исполнительной власти:

правотворческая форма

оперативно-исполнительная форма

правообеспечивающая форма

соответствующим образом оформленные действия специально на то уполномоченных административно-публичных органов по подготовке, принятию и изданию правовых актов (а также по их изменению или отмене), которыми определяется политика государства в регулируемых им сферах общественной жизни

-> предполагает действия административно-публичных органов, связанные с разрешением конкретных юридических дел и изданием правоприменительных актов

-> решает вопросы контроля и надзора за соблюдением, исполнением и применением юридически обязательных велений, а также привлечения к юридической ответственности за возможные правонарушения

  • 1 Республика Татарстан (постановление КМ РТ от 02.05.2006 №220 «Об утверждении Кодификатора функций органов исполнительной власти Республики Татарстан); Удмуртская республика (постановление Правительства УР от 23.05.2005 №85 «Об утверждении Кодификатора функций государственного управления в Удмуртской Республике»); Амурская область (постановление Губернатора Амурской области от 13.04.2007 № 242 «Об утверждении кодификатора функций органов исполнительной власти Амурской области»); Кировская область (постановление Правительства Кировской области от 30.08.2011 № 118/407 «О кодификаторе государственных функций, осуществляемых органами исполнительной власти Кировской области»).
  • 2 Туманов С. Н. Формы, методы и способы осуществления внешних функций Российского государства: проблема понятия и соотношения // Конституционное и муниципальное право. 2013. № 1. С. 25—28.

В настоящий момент отдельные авторы предлагают дополнить классификацию форм реализации функций государства, выделяя наряду с правотворческой, правоприменительной, правообеспечительной также договорную и распорядительную формы. К числу неправовых форм относят: организационную; экономическую; политическую; информационную; идеологическую, договорно-правовую формы1.

Е. Е. Тонков, к примеру, ввел в научный оборот еще и категорию «правоуправленческая форма государственной деятельности», которая означает способ осуществления функций по оказанию населению государственных услуг в сферах экономики и культуры, социального обеспечения и здравоохранения, транспорта и связи, охраны общественного порядка, обороны страны и т. д. в соответствии с установленными административными процедурами и регламентами[6] .

В свете вышеуказанного становится очевидно, что типология административно-правовых функций федеральных органов, установленная Указом №314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», произведена по форме их реализации.

Соответственно, предоставление государственных услуг, осуществление контроля и надзора — это не функции, а форма реализации административно-правовых функций органов исполнительной власти. Сами по себе они беспредметны, поскольку не дают представления о предмете и содержании работы конкретного органа.

  • [1] Кононов П. И. О предмете современного российского административного права // Административное право и процесс. 2011. № 3. 2 Габричидзе Б. Н., Чернявский А. Г., Ким-Кимэн А. Н. Административное право: Учебник. М„ 2004. С. 59.
  • [2] Мицкевич Л. А. Предоставление публичных услуг как вид государственного управления. М., 2007. С. 21. 2 Методика разработки стандартов государственных услуг, разработанная в рамках реализации проекта «обобщение лучшей практики, разработка и внедрение методик проведения стартовых мероприятий административной реформы», поддержанного Трастовым фондом ММР Великобритании по техническому содействию реформе государственной службы в Российской Федерации. 3 Мицкевич Л. А. Административно-правовые отношения («Лазоревские чтения») // Государство и право. 2009. №2. С. 9.
  • [3] ’Административная реформа и проблемы государственного управления. Институт проблем государственного и муниципального управления Государственного университета — Высшей школы экономики. М., 2008. 2 Там же. С. 14.
  • [4] 'Административная реформа и проблемы государственного управления. Институт проблем государственного и муниципального управления Государственного университета — Высшей школы экономики. С. 147. 2 Терещенко Л. К. Услуги: государственные, публичные, социальные // Журнал российского права. 2004. № 10.
  • [5] Марченко М. Н. Теория государства и права. М., 2008. С. 327. 2 Власенко Н.А. Теория государства и права: Учебное пособие. М., 2011. 3 Там же.
  • [6] Тонков Е. Е. Юридические формы государственной деятельности и функции государства: проблемы соотношения // Государственная власть и местное самоуправление. 2010. № 1. С. 3-7. 2 Тонков Е. Е. Методологические основания введения категории «правоуправленческая форма государственной деятельности» // Научные ведомости БелГУ. Сер. «Философия. Социология. Право». 2009. №8. Вып. 8. С. 120.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ   След >