Понятие, особенности содержания и средства административнопроцедурной регламентации деятельности органов исполнительной власти

1.1. Характерные особенности

Характерные особенности исполнительной власти в современной системе административных правоотношений

В условиях конституционного принципа разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную и признания самостоятельности органов законодательной, исполнительной и судебной власти предназначение законодательных органов в современной системе административных правоотношений является очевидным — издание федеральных законов и законов субъектов РФ на основании ст. 76 Конституции РФ.

Органы судебной власти (суды) в соответствии с положениями ст. 118 Конституции РФ призваны осуществлять правосудие посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Следовательно, главная роль судов в современной системе административных правоотношений — это осуществление правосудия в порядке административного судопроизводства. В рамках административного правосудия суды разрешают по существу разнообразные категории административных дел посредством применения специальных административно-правовых мер[1].

Предназначение органов исполнительной власти в современной системе административных правоотношений можно установить из анализа ст. 1,4 ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», а также положений ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных)

и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Указа Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти».

Можно сделать вывод о том, что органы исполнительной власти, или иначе исполнительные органы государственной власти, призваны самостоятельно от органов законодательной и судебной власти обеспечивать исполнение другими участниками административных правоотношений (физическими лицами и организациями, иными органами) норм Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов Президента РФ, международных договоров Российской Федерации, иных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Главное предназначение органов исполнительной власти в Российской Федерации в современной системе административных правоотношений — это обеспечение исполнения федерального законодательства и законодательства субъектов РФ иными субъектами административных правоотношений. Поставленные государством задачи по обеспечению исполнения федерального законодательства и законодательства субъектов РФ решаются органами исполнительной власти посредством специальной системы административно-правовых мер.

Рассматривая органы исполнительной власти в качестве субъектов современной системы административных правоотношений, следует подчеркнуть, что ст. 12 Конституции РФ выделяет местное самоуправление в Российской Федерации в самостоятельную сферу правового регулирования, которая не входит в систему органов государственной власти, в том числе в систему органов исполнительной власти, но на основании

ч. 2 ст. 132 Конституции РФ данные органы наделяются отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств, а реализация переданных полномочий подконтрольна государству. В том числе органы местного самоуправления осуществляют, под контролем государства, административные полномочия органов исполнительной власти. Такие государственные (административные) полномочия органов местного самоуправления в настоящее время предусмотрены непосредственно федеральным законом без передачи материальных и финансовых средств[2], ли-

бо данные органы наделяются такими полномочиями с предоставлением материальных и финансовых средств специальным федеральным законом или законом субъекта РФ о передаче государственных полномочий, принятыми в соответствии со ст. 19 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Органы местного самоуправления, реализуя переданные административные полномочия органов исполнительной власти, по сути, выполняют, под контролем органов исполнительной власти, отдельные функции по обеспечению исполнения норм федерального законодательства и законодательства субъектов РФ в муниципальных образованиях посредством применения специальных административноправовых мер, к примеру, мер государственного контроля и надзора, предусмотренных ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» или мер административной ответственности, предусмотренных законодательством об административных правонарушениях.

В условиях описанных законодательных приемов перед органами исполнительной власти объективно возникает необходимость административно-правового взаимодействия с органами местного самоуправления в ходе обеспечения исполнения федерального законодательства и законодательства субъектов РФ на территориях, отнесенных к ведению муниципальных образований.

Подчеркивая единую государственно-властную природу административных полномочий органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, предлагается данные органы как субъекты административного права функционально объединять при помощи такого специального термина, как «публичная администрация»1.

Наряду с органами местного самоуправления в фокус административно-правового взаимодействия с органами исполнительной власти «втягиваются» разнообразные организации, наделяемые отдельными публичными (административными) полномочиями по обеспечению исполнения норм федерального законодательства и законодательства субъектов РФ иными участниками административных правоотношений, которые не находятся в организационном подчинении данных организаций. Одна часть таких организаций имеет статус государственного или иного органа в соответствии с федеральным законом (например, Счетная палата РФ1, Центральный банк РФ[3] , административная комиссия). Другая часть — осуществляет публичные (административные) полномочия, не имея статуса государственного или иного органа, получает от органов исполнительной власти специальное право в виде лицензии, связанное с реализацией публичных (административных) полномочий (например, частная охранная организация, образовательная организация).

В рамках отдельных публичных (административных) полномочий выделяемые организации применяют административно-правовые меры, предусмотренные соответствующими федеральными законами.

Подчеркивая особенности отечественного законодательного приема делегирования организациям административных полномочий органов исполнительной власти, предлагается делить данные организации на две категории: 1) административно-публичные органы, 2) административно-публичные организации.

Административно-правовую основу совместной деятельности органов исполнительной власти с органами местного самоуправления и организациями, наделяемыми административными полномочиями (полномочиями по обеспечению исполнения федерального законодательства и законодательства субъектов РФ), составляют нормы административного законодательства Российской Федерации и административно-процессуального законодательства Российской Федерации, относимых частью ст. 72 Конституции РФ к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Административное законодательство Российской Федерации — совокупность законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, содержащих материальные нормы административного права, в которых закрепляются: административно-правовые меры, применяемые органами исполнительной власти, органами местного самоуправления, иными административно-публичными органами, а также административно-публичными организациями, должностными лицами данных органов и организаций;

основания, формы и методы применения административно-правовых мер в установленной сфере деятельности; административно-правовые меры, применяемые органами исполнительной власти, органами местного самоуправления, иными административно-публичными органами, а также административно-публичными организациями, должностными лицами данных органов и организаций; перечень органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, иных административнопубличных органов, а также административно-публичных организаций, должностных лиц данных органов и организаций, наделяемых полномочиями по применению административно-правовых мер; административно-правовой статус органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, иных административно-публичных органов, а также административно-публичных организаций, должностных лиц данных органов и организаций, наделяемых полномочиями по применению административно-правовых мер.

Административно-процессуальное законодательство Российской Федерации — совокупность федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, содержащих процессуальные нормы административного права, определяющие целенаправленность, последовательность, цикличность, нормативную продолжительность во времени (срочность), вид, характер, а также порядок документального оформления действий и решений (правовых актов) органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, иных административно-публичных органов, административно-публичных организаций, их должностных лиц, а также судебных органов по применению административно-правовых мер.

Вывод. В Российской Федерации из современной системы государственных органов выделены органы исполнительной власти, призванные осуществлять функции по обеспечению исполнения федерального законодательства и законодательства субъектов РФ иными участниками административных правоотношений самостоятельно (обособленно) от законодательных и судебных органов, но во взаимосвязи с органами местного самоуправления, а также организациями, наделенными отдельными публичными полномочиями, в соответствии и порядке, который определяется административным и административно-процессуальным законодательством Российской Федерации.

Раскрывая особенности исполнительной власти в системе административных правоотношений, следует отметить, что ст. 2 Конституции РФ провозглашает человека, его права и свободы высшей ценностью, возлагает на государство обязанность признания, соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина. Статья 18 Конституции РФ признает, что смысл, содержание и применение законов в деятельности исполнительной власти (соответственно, деятельности по обеспечению исполнения Конституции РФ, законов и иных российских правовых актов другими участниками правоотношений) определяют права и свободы человека и гражданина. При этом права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом лишь в тех целях, которые определены ст. 55 и 56 Конституции РФ.

В условиях действия обозначенных норм Конституции РФ цель административно-правового воздействия, оказываемого органами исполнительной власти в установленных сферах деятельности, — это достижение баланса (равновесия) прав и законных интересов человека и гражданина (частных прав, законных интересов) с правами и законными интересами публичных образований (Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований).

С одной стороны, исполнительная власть призвана принимать административно-правовые меры для того, чтобы обеспечить интеграцию (согласованность и взаимосвязь) частных и публичных административных прав и законных интересов граждан, организаций, государственных органов, органов местного самоуправления. Очевидно, в данном случае можно утверждать, что исполнительная власть осуществляется в форме административно-распорядительной деятельности, нацеленной на решение задач по организации в установленной сфере деятельности исполнения федерального законодательства и законодательства субъектов РФ гражданами, организациями, другими государственными органами, органами местного самоуправления.

С другой стороны, органы исполнительной власти принимают административно-правовые меры для того, чтобы обеспечить охрану и защиту частных и публичных прав и законных интересов граждан, организаций, государственных органов, органов местного самоуправления от: административных правонарушений и правонарушений, официально не признаваемых в качестве административных, но влекущих возникновение специфических административных правоотношений (например, нарушения налогового, банковского, антимонопольного законодательства); вредоносных факторов, связанных с правомерной деятельностью физических и юридических лиц, а также вредоносных ситуаций (казусов) техногенного, природного, иного рода, влекущих административно-правовые последствия; неправомерных или необоснованных административно-правовых действий и решений органов и должностных лиц публичной власти, а также действий и решений физических лиц и организаций по уклонению от исполнения публичных обязанностей, возложенных судебным или административным актом. В этом случае логично говорить о том, что исполнительная власть реализуется в форме административно-охранительной деятельности, нацеленной на осуществление в установленной сфере деятельности систематического контроля за исполнением нормативных правовых актов РФ и субъектов РФ гражданами, организациями, другими государственными органами, органами местного самоуправления, выявление и устранение административных правонарушений, а также иных правонарушений, влекущих административно-правовые последствия, разрешение административно-правовых споров, предупреждение и устранение чрезвычайных и других вредоносных ситуаций (казусов) техногенного, природного, иного рода, административно-принудительного исполнения судебных и административных актов.

Административно-распорядительная и административно-охранительная деятельность органов исполнительной власти осуществляется с учетом положений ст. 34, 35, 36, 37 Конституции РФ.

Данные конституционные нормы предоставляют каждому физическому лицу, вступающему в административные правоотношения с органами исполнительной власти, права и свободы, необходимые для осуществления данным лицом единолично либо совместно с другими лицами предпринимательской и иных видов экономической деятельности, осуществляемых под государственным контролем и надзором, а именно: право частной собственности, в том числе, право иметь в частной собственности землю; право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности; право иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами; право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию.

Вывод. При достигнутом уровне конституционно-правового регулирования экономических прав и свобод граждан объективно возникает необходимость в административно-процедурной регламентации дискреционных охранительных и распорядительных административных полномочий органов исполнительной власти, их должностных лиц, которая призвана обеспечить снижение излишнего вмешательства данных органов и должностных лиц в деятельность граждан (физических лиц) и их объединений (организаций), осуществляющих предпринимательскую и иную экономическую деятельность, а также снижение чрезмерного административно-правового принуждения и ограничения, применяемого в отношении данных субъектов административного права с учетом особенностей системы современных органов исполнительной власти.

  • [1] См., подробнее: Административно-процессуальное право России: Учебник / А. Б. Зеленцов, П. И. Кононов, А. И. Стахов. М., 2016. С. 225-338.
  • [2] См., например, ч. 3 ст. 2 ФЗ от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».
  • [3] ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации». 2 ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)». 3 КоАП РФ. 4 Закон РФ «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации». 5 ФЗ «Об образовании в Российской Федерации».
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ   След >