Прикладное исследование политики адаптации мигрантов на примере Швейцарии и Германии
С позиции рассмотрения глобальных тенденций и формирования современных мирополитических процессов важны оценка и анализ положительного опыта интеграции (а у таких стран, как Германия и Швейцария, он, несомненно, накоплен).
Обе страны, выбранные для проведения исследования (Германия, Швейцария), являются реципиентами международных мигрантов, следовательно, вопрос разработки и реализации комплексной миграционной политики всегда был в числе приоритетных. Данные государства относятся к федеративному типу государственного устройства, а объединяет их и делает возможным сравнение, общие выводы которого могут быть в дальнейшем применены для рекомендаций по формированию миграционной политики Российской Федерации.
Германия: миграционная политика, правовая база, рассмотрение конкретных программ на различных уровнях властных институтов
Германия на сегодняшний день является классическим примером страны эмиграции, которой она стала с середины XX в. В 50—60-е годы прошлого века Германия заключила ряд соглашений о рекрутировании рабочей силы. Граждане, въехавшие по этим соглашениям, и составляют основную часть иммигрантов в этой стране. Это выходцы из Турции — 28%, Югославии — 16,2%, Ита лии — 8,4%, Греции — 5% и Польши — 4%. Характерно, что более 30% легальных мигрантов проживает в Германии уже более 20 лет, а в среднем 15 с половиной[1].
Основным законодательным актом, регламентирующим положение иностранцев в Германии, является закон о проживании, трудовой деятельности и интеграции иностранцев (Gesetz uber den Aufenthalt, die Erwerbstdtigkeit und die Integration von Auslandern im Bundesgebief), принятый в 2004 г., последние изменения в него были внесены в 2009 г. Закон оговаривает случаи получения визы и временного вида на жительство мигрантами. Для получения гражданства необходимо прожить в стране не менее восьми лет, при наличии особых значимых достижений срок может быть снижен до семи лет, по линии воссоединения семей — не менее двух лет. Граждане Европейского союза, имея право на свободное передвижение, получают в административном порядке свидетельство о праве на проживание. Мигранты из третьих стран проходят более длительную процедуру получения вида на жительство (через временное разрешение).
Интеграция в Германии проходит под эгидой немецкой службы по интеграции мигрантов и беженцев (Bundesamtfiir migration BAMF) и держится на четырех столпах: языковая интеграция (т.е. изучение немецкого языка), профессиональная интеграция (поиск работы в Германии по профессии), образование и интеграция в немецкое общество.
План по интеграции предполагает два основных блока: 600 часов курсов изучения немецкого языка и 45 часов курсов по ориентации, причем они рассчитаны как на только что приехавших мигрантов, так и на тех, кто уже на протяжении многих лет находится в Германии. Более половины участников данных курсов сдают потом квалификационные экзамены. По данным bamf, эта цифра с каждым годом растет. В 2008 г. были внесены изменения в структуру курсов по интеграции, они стали курсами целого дня, по про
должительности это 7—8 месяцев. Сделано это, прежде всего, для повышения эффективности программ по адаптации. В связи с увеличением потока мигрантов по линии воссоединения семей Германия берет курс на повышение интегрированности только что прибывших иностранцев в общество путем увеличения длительности курсов, которые обязательны. Также с 2008 г. наметился тренд по развитию специализированных курсов, их количество возросло на 34,8%, в целом количество курсов по интеграции уменьшилось в 2008 г. на 65,2%. Стали разрабатываться курсы для родителей и женщин, их количество в общем количестве курсов по интеграции выросло на 11,4%'. Под особый контроль попали такие специализированные темы, как воспитание и образование детей. Планируется, что через участие матерей в курсах по интеграции удастся воздействовать на дальнейшую социализацию детей. Курсы для молодежи рассчитаны на молодых людей до 27 лет, которые намерены получать дальнейшее образование в Германии; с разноплановостью возможного направления дальнейшего образования связан широкий выбор курсов для данной категории мигрантов. После неудачных попыток в программу с молодежью были внесены изменения, касающиеся времени и обсуждаемых тем. Курсы ориентированы на ту тематику, которая может пригодиться молодежи в поиске практики, а также по возможности программы стараются включать практику. Для тех, кто уже долго живет в Германии, но все еще испытывает сложности с грамматикой (что является препятствием для нахождения места работы и т.д.), организуются основные курсы (forderkursen). С 2008 г. их насчитывается около 300 по всей стране. Федеральная миграционная служба разрабатывает и внедряет новые педагогические методы, ориентированные на помощь именно мигрантским целевым группам. Интенсивные курсы предлагают вместо стандартных 400 часов (которые обычно входят в курсы по интеграции) 600 часов языка[2] . Курсы по знакомству с алфавитом рассчитаны на ту категорию мигрантов, которые незнакомы с письменной речью. Программа
позволяет им изучить алфавит и навыки письменной речи; в целом данные программы занимают порядка 18% от всех программ и могут занимать до 1200 аудиторных часов. Для женщин разработаны специальные женские курсы, так как женщины (т.е. матери) играют важную роль в социализации детей. Семинары включают в себя не только знакомство с языком, но и разбор типичных ежедневных ситуаций. В них могут принять участие только те женщины, у которых есть семья и которые впервые приехали в Германию и ни разу не участвовали в курсах по интеграции. Итак, к целевой группе можно отнести: тех, у кого есть вид на жительство в Германии; мигранты из всех стран, кроме Западной Европы, Америки и Австралии; старше 16 лет; те, у кого нет немецкого свидетельства об образовании (школьного или университетского). Семинары осуществляются организациями по работе с мигрантами, церковными и другими организациями, каждый курс длится по 20 часов. Женщины могут принимать участие максимум в пяти курсах[3]. В рамках совместной программы немецкой миграционной службы и европейского социального фонда (ESF-ВАМF-Programing осуществляется программа профессиональной ориентации взрослого населения, имеющего мигрантское происхождение. Программа действует на территории всех федераций и специально для нее разработаны педагогические концепты. До 2013 г. на данную программу было выделено порядка 330 млн евро. Курс, проводимый в рамках программы миграционной службы и европейского социального фонда, длится 730 часов и делится на две части: языковые курсы и квалификация. Подобная вариативность и деление на различные составляющие призваны охватить как можно большее количество различных групп мигрантов. Эффективная политика адаптации позволяет снизить уровень социальной напряженности в обществе и не допустить беспорядков, которые происходили во Франции, Великобритании
события в Тулузе лишний раз доказывают тезис о важности проведения эффективной интеграционной политики, в результате которой мигранты находили бы свое место в принимающем обществе и не стремились бы к радикальным, антиобщественным действиям. В основу уроков языка страны пребывания положено развитие письменных языковых навыков, понимания чтения, а также изучение основной терминологии, которая может пригодиться на рабочем месте. В 2008 г. Федеральное министерство труда и социального обеспечения опубликовывало доклад, содержащий основные направления развития программы ESF BAMF. После этого был открыт новый набор на курсы в 112 (из 117) областей. Языковые навыки — одни из ключевых в последующей адаптации мигранта в социуме, и особое внимание, уделяемое этой проблематике, — ключевое политическое решение руководства Германии. Важно отметить, что Совет по вопросам мигрантов, наряду с курсами по интеграции, является одним из основополагающих столпов политики интеграции. Главная его задача — своевременное инициирование и сопровождение интеграционных механизмов для адаптации взрослых мигрантов. Совет привлекает мигрантов к участию в курсах по интеграции, стремится приобщить их к новому укладу жизни, где они смогли бы найти свое место. В 2008 г. на содержание штата Совета по работе с мигрантами было выделено более 30 млн евро; за квартал через подобные службы по всей стране проходят порядка 48 000-50 000 мигрантов. Подавляющее большинство — граждане Турции, Казахстана и Российской Федерации[4]. Одновременно с этим разрабатываются проекты по долгосрочной социальной и общественной адаптации молодежи и взрослых мигрантов. Федеральная служба по миграции всячески поддерживает проекты, направленные на тесный контакт мигрантов с принимающим обществом, что должно способствовать более эффективной интеграции. Что касается финансирования, то, к примеру, в 2008 г. было выделено 21,6 млн евро, из которых 14,4 млн было направлено на проекты, рассчитанные на мигрантов независимо от возраста, и 7,2 млн
на специализированные программы для молодежи. Всего было реализовано 396 проектов (из них 220 для мигрантов независимо от возраста и 176 специализированных проектов для молодежи)[5]. Одним из ключевых пунктов программы является усиление гражданской вовлеченности. В этой области было реализовано 16 пилотных проектов, которые призваны способствовать «межкультурной открытости» со стороны как мигрантов, так и местных жителей, так как диалог культур способствует предотвращению или недопущению конфликтов. За последние годы участились случаи насилия со стороны молодых иностранцев мужского пола. Основной причиной этого эксперты считают тот факт, что родители мигрантов больше обеспокоены своей миграцией и не занимаются образованием детей, вследствие чего последние попадают под дурное влияние улицы. Для изменения существующей ситуации необходима разработка новой стратегии по интеграции, где существенное влияние уделялось бы именно подросткам и молодым мигрантам В вопросах интеграции мигрантов в профессиональной области можно выделить несколько ключевых моментов: В целях развития этих направлений Федеральная служба по миграции создала условия для признания дипломов и повышения квалификации учителей, врачей и инженеров. Лейтмотивом общественной интеграции стало усиление участия мигрантов в жизни общества, что предполагает:
В сфере образования на территории всей федерации действует программа по интеграции «Импульс» («Impulse») для развития сотрудничества между образовательными учреждениями и родителями, у которых мигрантские корни, а также для увеличения числа профессорско-преподавательского состава из числа переселенцев. По мнению разработчиков программы, это должно способствовать, особенно на местном уровне, развитию национального плана по интеграции мигрантов. Новая программа по интеграции была запущена осенью 2009 г. Однако она не носит обязательного характера, это скорее советы и рекомендации по функционированию интеграционного процесса. Федеральная служба по мигрантам и беженцам, в свою очередь, сопровождает, координирует и документирует программы. Еще один важный аспект, связанный с миграционными потоками и адаптацией мигрантов в Германии, религиозный. По оценкам специалистов, в стране проживает от 3,8 до 4,3 млн мусульман. В 2008 г. BAMF выделил данную категорию мигрантов в отдельную целевую группу, для того чтобы разрабатывать специализированные программы. Интерес к разработке подобных программ велик и был озвучен еще во время Немецкой исламской конференции (НИК) осенью 2006 г.[6] Тогда в ходе дискуссий были выделены следующие основные цели: В декабре 2008 г. была инициирована открытая дискуссия, цель которой привлечь внимание к вопросам, очерченным на Немецкой
исламской конференции еще в 2006 г. С тех пор одной из отдельных задач Федеральной службы по миграции является содействие интеграции мусульман и организаций, представляющих их интересы в принимающее общество. В рамках этой задачи реализуются проекты на территории всей федерации. Одним из пилотных стал проект «Межкультурная открытость и повышение качества объединения мечетей в Штутгарте»[7]. В рамках него были рекрутированы молодые кадры из числа мусульман для участия в различных представительных органах на разных уровнях власти. Общей целью была максимальная вовлеченность мигрантов в участие в различных общественных и общественно-политических союзах, организациях и органах. Отдельный блок работы — повышение квалификации имамов (священнослужителей), которые занимают в жизни мусульман важную роль. Исповедующие ислам обращаются к ним за советом и помощью не только в религиозных вопросах, но и в повседневных делах, так что служители церкви являются важным звеном на пути интеграции мигрантов и должны быть соответственно подготовлены, чтобы оказать помощь прихожанам в вопросах адаптации в новом месте проживания. При поддержке Федеральной службы по миграции на этом направлении было разработано два проекта: «Берлин компетенция» («Berlin Kompetenz») и «Мюнхен компетенция — повышение квалификации имамов и священнослужителей» («Miinchen Kompetenz — Weiterbildungfurlmame und Seelsorgerinnen und Seelsorger»). Через религиозных деятелей возможно донести идеи интеграции до прихожан путем создания сетей, что и было реализовано в этих двух проектах Еще один пилотный проект в области интеграции был запущен в 2008 г. и направлен на работу со священнослужителями разных религий. Европейский союз в создании данного проекта ориентировался на опыт австралийского правительства по улучшению интеграции религиозного меньшинства в австралийское общество. Международной организации по миграции в Хельсинки было поручено подготовить пилотный проект «Интеграция: мультирелигиозный
подход» (Integration: A Multifaith Approach, I AM А), на пространстве ЕС реализованный на территории Финляндии, Дании, Германии, Великобритании и Латвии В Германии ответственным за реализацию проекта Международной организации по миграции был Институт по исследованию немецко-турецкой интеграции и межрелигиозной работе в Мангейме. На семинарах, организованных институтом, особое внимание уделялось построению сетей добрососедства и мостов понимания между различными религиозными конфессиями. В качестве прикладного исследования рассмотрим программы адаптации мигрантов в Германии. Принимая во внимание как законодательство данной страны, так и основополагающие документы Европейского сообщества в вопросе координации миграционных потоков, можно выделить несколько уровней принятия решений и реализации конкретных мер помощи в адаптации мигрантам (схема 1). Рассмотренные выше программы как раз относятся к уровню федерации, ввиду того что действуют на территории всей страны независимо от региона. На местном уровне действуют как программы, разработанные при поддержке Федеральной службы по работе с мигрантами, так и отдельные программы, координируемые неправительственными и благотворительными организациями, ориентированными на конкретную группу мигрантов. В данном исследовании объектом выбраны мигранты из Российской Федерации и постсоветского пространства, которые на протяжении последнего десятилетия входят в десятку стран, из которых приезжают мигранты. Проекты можно разделить на те, которые действуют на территории всей Германии, и те, которые реализуются в конкретном городе или районе. Последние обычно носят специализированный характер и рассчитаны на определенную целевую группу, в то время как общегерманские проекты подразумевают участие всех мигрантов не зависимо от страны происхождения. В качестве примера в данном исследовании была взята программа «Соседи онлайн» («Nachbarn online»), действующая в районе Берли- 1 Уровень субнационального сообщества: Европейский союз выработка общих направлений миграционной политики Федеративная Республика Германия (Der Nationale Integrationsplan — государственная программа по интеграции мигрантов) Федеративная программа — выработка общих направлений политики Схема 1. Регулирование миграционных процессов в Германии Источник: Составлено автором на основании анализа изученного материала. на Марцан Норд-Вест (Marian Nord-West), которая, в свою очередь, связала в единую базу данных программы для различных групп населения (от трудных подростков до представителей возрастной группы 50+), тем самым взяв на себя координационные функции[8]. Критериями отбора программы для детального исследования стали доступность данных для мигрантов, солидность компании-организатора программы. Ресурс «Соседи онлайн» можно легко найти в Интернете, а компании, которые занимаются реализацией программ, являются постоянными участниками региональных конференций и мероприятий. Целевой аудиторией информационного портала «Соседи онлайн» являются русскоязычные мигранты в Берлине. Среди проектов, представленных на сайте, можно выделить подготовленные компанией Vision е. V. и компанией Kick in е. V.
и адаптации детей и подростков из среды иммигрантов, касающийся всех уровней образования, — от детского сада до высших учебных заведений. Интеграционный проект «Шанс» разработан для занятий с трудными детьми из проблемных семей и работы с молодежью в кризисных ситуациях. Здесь можно получить индивидуальную практическую помощь по вопросам воспитания (в соответствии с германским законодательством — раздел «Помощь молодежи»). Данный вид помощи возможен только при подаче соответствующего заявления в ведомство по делам молодежи (Jugendamt). С ребятами занимаются квалифицированные педагоги по принципу «группы продленного дня», в том числе и русскоязычный педагог. Kiek in е. V. предлагает также спектр консультаций под общим названием AN(GE)KOMMEN, рассчитанных на всестороннюю поддержку мигрантов, проживающих в районе. Сотрудники проекта приглашают к совместной работе, обмену идеями. Также они разработали проект так называемой АБЦ интеграции. Он предлагает конкретную помощь в поисках рабочего места или места учебы. Консультации проводятся по всем профессиональным вопросам и вопросам образования. Обшеберлинский проект «АВС Integration» был основан в 1998 г., а с 1999 г. постоянные консультации проводятся и в Марцане (район Берлина) в помещениях Quartiers Agentur Marzahn Nord- West, а позднее — Народного университета в Марцане. Консультации для мигрантов и переселенцев проводятся индивидуально, рассматриваются все предпосылки, способствующие успешному освоению рынка труда. Для школьников, заканчивающих школу, предлагаются специальные консультации по определению профессии или учебы, наиболее соответствующей склонностям и интересам молодого человека. Поддержка оказывается с момента выбора профессии или учебы до оформления необходимых документов. Консультанты также говорят по-русски. Для молодых людей в возрасте до 35 лет предлагается учеба, способствующая выходу на рынок труда. Изучается компьютер, улучшаются знания немецкого языка и ведется ознакомление с отборочными тестами. Курс набирается четыре раза в год и длится два месяца. Участие в нем бесплатно. В рамках проекта раз в месяц можно получить бесплатную юридическую консультацию. Юрист также говорит по-русски. Проект поддерживается Европейским социальным фондом и Сенатом Берлина, в частности уполномоченным Сената по делам интеграции и миграции. Другим примером программ по интеграции мигрантов может служить программа «Одного окна», реализуемая городской администрацией города Хама (Германия) и предполагает упрощение доступа мигрантов к информации по вопросам интеграции путем создания единой ответственной за всё организации. До 2009 г. рассмотренный проект существовал независимо, но затем вошел в состав другой крупной организации по содействию интеграции русскоязычных мигрантов в Германии — «Сообщество немцев из России» (Landsmannschaft der Deutschen aus Russland e. И), которое действует в Штутгарте[9]. Особенностью ее функционирования является реализация проектов по всей стране («Семья и молодежь» в Лейпциге, «Конструктивный диалог» в Ростоке, «Формирование силы» в Берлине). Организация также была основана бывшими мигрантами из России и СНГ, которые, найдя свое место в обществе, начали помогать другим мигрантам в адаптации. Пример реорганизации показывает, что на практике мелким, узкоспециализированным организациям сложно выжить, привлечь к себе наибольшее число мигрантов, чтобы эффективно адаптировать их к новым условиям жизни. На основе проведенного анализа можно сделать некоторые выводы. Во-первых, трансформация маленьких сообществ по интеграции мигрантов в более крупные, действующие на территории нескольких областей, продиктована условиями современного мира
Данный феномен можно объяснить тем, что степень социокультурной адаптации и ее длительность, которая колеблется от месяцев до нескольких лет и не всегда успешна, зависят от целого ряда факторов. Как свидетельствуют эмпирические исследования, они зависят от личности адаптанта (мотивация, образование и профессиональная подготовка, самооценка, коммуникабельность, амбициозность, жизненный опыт, возраст, пол и многое другое), характеристик принимающего общества, прежде всего культурной дистанции, макросоциальных факторов (политическое положение в принимающей стране, отношение к стране-донору, экономическое положение и социальные гарантии, правовой статус мигрантов и многие другие). К примеру, в Германии пособие мигранта[10] составляет порядка 1500—2000 евро в месяц, самая низкая заработная плата в федеральных землях колеблется от 750 до 1200 евро, следовательно, экономический мотив может способствовать нежеланию работать и сокращать возможности для естественной адаптации. Только успешное сочетание перечисленных факторов может обеспечить быструю и успешную адаптацию русскоязычных мигрантов в Германии с учетом поправок на индивидуальные случаи Однако анализ также выявил и положительные моменты функционирования программ на уровне индивида. Во-первых, формирование политики осуществляется «снизу» «по запросу» самих групп мигрантов, т.е. изначально адаптировано под конкретные нужды. Во-вторых, в Германии подобные неправительственные организации активно взаимодействуют с местными властями и через них лоббируют свои интересы в органах Федерального собрания. Но все-таки следует подчеркнуть, что рассмотрение подобных проектов и их сравнение важны для анализа ситуации в перспективе. Кроме того, данный опыт (удачный и неудачный) необходимо
инкорпорировать на более высокий уровень — уровень федеральных земель, который вместе с уровнем федерации (механизмов принятия решения и их эффективности) поможет составить общую картину эффективности адаптационных механизмов. Тогда следующим шагом будет разработка действий по повышению их эффективности. Пока же существующие в Германии программы по адаптации можно признать достаточно эффективными, что измеряется количественными показателями мигрантов, которые регистрируются для участия в программах. Так же, как показывает схема 1, на миграционную политику Германии оказывает влияние наднациональный уровень (ЕС); оно проявляется в соблюдении квотирования, обмене данных по притоку с другими странами, проведении совместных мероприятий по противодействию нелегальной миграции. На программах адаптации и интеграции мигрантов на низовом уровне — основном объекте исследования — влияние наднационального уровня Союза не просматривается, здесь большую роль в разработке проектов играют страновая специфика и исторический опыт реализации аналогичных программ.
