Общие направления административной реформы в Российской Федерации

Весь набор основных направлений административной реформы включает в себя не только введение экономических элементов регулирования управленческих процессов, сервисное администрирование, корпоративизм и неокорпоративизм, но и новый государственный менеджмент.

Рассматриваемые совместно различные теоретические вопросы совершенствования государственного менеджмента образуют систему теоретических основ административной реформы. В сфере административ ного права они формируют правовой институт административной реформы.

Применительно к России история административных реформ уходит корнями в начальный период становления российской государственности.

Этот процесс выражает новое понимание роли государства, его функций, взаимоотношений государства и общества. Новое мышление порождает необходимость отказа от традиционных бюрократических принципов (дебюрократизация), форм и методов управления. Дискуссионным следствием такого отказа стало заимствование у частного сектора моделей и методов управления. При этом нельзя не отметить, что имеются значительные различия между сравнительно простыми целями, задачами и результатами деятельности частного сектора и сложным комплексом результатов деятельности государственного аппарата.

Понятие административной реформы можно обозначить, в первом приближении, как «комплекс мероприятий государственной власти по совершенствованию организации исполнительного аппарата государства - государственной администрации, её функций, форм и методов деятельности», процесс структурных изменений в работе государственного аппарата, направленный на повышение его эффективности и совершенствование качества принимаемых решений.

Из такого определения следует:

  • 1) требование повышения реальной эффективности государственно-управленческой деятельности, что влечёт необходимость определения критериев эффективности и измерения (мониторинга) эффективности;
  • 2) рассмотрение качества управленческих решений в виде базового критерия, определяемого новым внутренним содержанием управления.

Только на определённом этапе гармонизации общественных и государственных интересов минимизация государственных расходов становится задачей подлинной административной реформы. До необходимого уровня подчинения управленческой деятельности общественному влиянию возможно говорить о достижении баланса интересов власти и общества. С этой точки зрения административная реформа - процесс формирования взаимодействия государства и общества.

Совокупность целей административной реформы можно рассматривать системно как целевую ориентацию совершенствования государственного управления.

Целью административной реформы всё чаще объявляется создание оптимальной системы государственного управления, причём эффективная государственная власть необходима для решения неотложных социаГлава 9. Введение в таможенный менеджмент льно-экономических проблем, для повышения уровня и качества жизни населения[1].

Конечной целью современных административных реформ объявляется «совершенствование способности государства реализовывать политику, предписанную законом», т.е. создание саморегулирующегося механизма подзаконной государственной деятельности.

Правовой институт административной реформы включает значительный процедурный блок, определяющий не только новую совокупность административных действий, но и порядок достижения намеченного результата. Административная реформа в целом может восприниматься как особый юридический процесс, имеющий собственное правовое регулирование. Любые радикальные преобразования система государственного управления всегда переживает болезненно, часто теряет уже достигнутый уровень стабильности и упорядоченности, в то время как небольшие подвижки, осуществляемые системно, при сохранении целостности государственного управления, постепенно переводят его в новое качество.

Правовое регулирование процесса административной реформы включает три способа такой организации: внутренняя реорганизация, внешнее реформирование, комбинированный способ.

Способы организации реформы определяют состав субъектов, обретающих различные процессуальные статусы в реализации административной реформы и отвечающих за её результаты.

Административная реформа как сложный процесс представляет совокупность функциональных, процедурных и структурных реформ, эффективное проведение которых считается предпочтительным в приведённой последовательности.

Исследователи отмечают, что реформирование управления - это не только и не столько изменение структуры и штатов, сколько пересмотр полномочий органов исполнительной власти, совершенствование механизмов реализации этих полномочий и функций. При этом перераспределение полномочий, устранение дублирования, ликвидация излишних функций может рассматриваться как самостоятельная, функциональная составляющая административной реформы.

С учётом сказанного, административная реформа - это реализация специфической функции государства, юридический процесс революционного (по содержанию) и эволюционного (по процедурной форме)

преобразования механизма государственного управления в части определения стратегии, принципов деятельности органов государственной власти, разграничения их функций, установления процедурных форм их деятельности и структурирования системы государственных органов (совокупность функциональных, процедурных и структурных реформ) с целью повышения эффективности деятельности государственных органов, оцениваемой на основании нормативно установленных, качественно и количественно определённых критериев эффективности, отражающих степень реализации конституционных принципов народовластия и решения других задач государственного управления в их совокупности.

Современная административная реформа в Российской Федерации проводится согласно разработанной концепции, которая предполагает её поэтапное осуществление.

В качестве приоритетных направлений обозначены следующие:

  • • ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в т.ч. прекращение избыточного государственного регулирования;
  • • исключение дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти;
  • • развитие саморегулируемых организаций в сфере экономики;
  • • организационное разделение функций, касающихся регулирования экономической деятельности, надзора, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам;
  • • завершение процесса разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, оптимизация деятельности территориальных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления.

Федеральный центр создал условия для того, чтобы в субъектах Российской Федерации возможно было при проведении административной реформы не только проявлять инициативу, но и учитывать их экономические, социальные, географические и иные особенности.

Важным фактором дальнейшего продвижения административной реформы является создание адекватного её целям правового обеспечения, которое можно будет признать эффективным, если оно:

  • • будет содействовать реальной охране прав и свобод человека и гражданина;
  • 1

Лобанов В.В. Современные административные реформы. - СПб.: Питер, 2010. С. 102.

  • • способствует преодолению административных барьеров;
  • • стабилизирует и сделает предсказуемыми отношения между государственными органами и гражданами (хозяйствующими субъектами);
  • • послужит искоренению коррупции в сфере государственной административной деятельности.

Далее хотелось бы осветить некоторые аспекты упорядочения полномочий органов исполнительной власти, к каковым относится и ФТС России.

Функциональный анализ природы исполнительной власти характеризует её как ветвь власти, необходимую в системе государства, поскольку ею обеспечивается реализация задач государственного управления. Содержание функций исполнительной власти говорит о масштабах деятельности - ею охватываются все сферы государственной жизни. Объём функций органов исполнительной власти отражается в их компетенции и зависит от состояния дел в той или иной сфере. Например, в условиях административной реформы происходит уточнение пределов регулирования исполнительной властью экономики, включая внешнеэкономическую деятельность.

Федеративный характер государства предполагает относительно самостоятельные формы осуществления власти на каждом из её уровней, поэтому вопрос о компетенции государственных институтов в условиях федеративного государства лежит, прежде всего, в плоскости разграничения предметов ведения и полномочий между федеральным, региональным и местным уровнями осуществления публичной власти.

Современный этап разграничения полномочий (равно как и предыдущие этапы) охватывает не только собственно разграничение полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектами Российской Федерации, но и передачу осуществления полномочий федеральных органов исполнительной власти органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

В целом передача полномочий федеральных органов исполнительной власти органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации способствует активизации социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, поскольку позволяет передать осуществление важных социальных функций государства на максимально приближённый к населению уровень осуществления государственной власти, т.е. уровень субъектов Российской Федерации. В то же время такое решение вопроса не создаёт чрезмерной нагрузки на бюджеты субъектов Российской Федерации, поскольку финансирование осуществляется за счёт субвенций из федерального бюджета.

Поскольку главным правовым механизмом разграничения полномочий между федеральными и региональными органами исполнительной власти и осуществления передачи полномочий органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации остаётся закон, то следование органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации нормам законодательства о разграничении и передаче полномочий, с одной стороны, может являться условием успешного проведения административной реформы в субъектах Российской Федерации, а с другой - будет постоянно предъявлять высокие требования и к качеству федерального законодательства.

Теперь остановимся на административных регламентах. К ним в системе исполнительной власти необходимо подходить как к выработке обеспечительных правовых средств и институтов, которые позволят улучшить процесс публичного управления в нашей стране. Административные регламенты должны позволить решить целый ряд задач. Прежде всего, повысить управляемость в органах власти, усилить контроль за их деятельностью со стороны общества, создать исчерпывающие требования к решениям и содержанию работ государственных служащих, снизить административное усмотрение управленческих решений.

В России проблема административного регламентирования связана с необходимостью обеспечения правового единообразия исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг федеральными и региональными органами исполнительной власти, а также органами местного самоуправления на всей территории Российской Федерации. Это требует унификации подходов к регламентированию оказания услуг, понимая последнее как важнейшую функцию органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Унификация деятельности по подготовке административных регламентов и упорядочения процесса оказания публичных услуг является важным способом обеспечения реализации приоритетных направлений административной реформы. Вместе с тем представляется очевидным, что на данном этапе эффективность процесса внедрения регламентов не может обеспечиваться посредством преобразований сугубо организационного и информационного факторов (упорядочивание по времени и месту потока клиентов, обеспечение условий их индивидуальной информированности).

Поэтому необходимы правовые решения, прежде всего, по концептуальным вопросам, таким, как более чёткое отграничение функции по оказанию услуг от иных государственных функций и определение субъектов, принимающих регламент, объектов регламентирования, и др., как на федеральном, так и региональном уровнях.

Что же касается проблем оказания публичных услуг в субъектах Российской Федерации, то анализ действующего законодательства показывает: на органы государственной власти и органы местного самоуправления возложен значительный объём полномочий, связанных с институтом публичных услуг. Большинство услуг, организация предоставления которых возложена на региональный уровень государственной власти, реализуются в социальной сфере, т.е. сочетают в себе признаки как публичных, так и социальных услуг.

В то же время, если при урегулировании государственных услуг в части предоставления информации, консультировании, содействии необходимо совершенствование именно административных процедур, то в регламентировании социальных услуг наметилась тенденция разработки и принятия стандартов (например, стандарты медицинских услуг) наряду с имеющимися актами, регулирующими порядок и правила оказания услуг.

Для государственных услуг характерна универсальность, гарантированность их предоставления. Универсальность услуг заключается не только в их предоставлении любому лицу на всей территории Российской Федерации, но и в том, что основные параметры такой услуги будут одинаковыми независимо от места её оказания (качество, сроки, доступная цена). Отметим, что наметившиеся подходы к процессу стандартизации государственных услуг отличаются от складывающейся практики принятия стандартов социальных услуг. При регулировании последних преобладает метод децентрализации: значительными полномочиями по принятию стандартов социальных услуг обладают субъекты Российской Федерации.

Важным направлением совершенствования процедур предоставления услуг является регламентация технологии «одного окна». Предложенная федеральными органами государственной власти модель непосредственным образом ориентирована на упрощение процедуры обращения в органы государственной власти и на минимизацию времени, потраченного гражданином на эти цели. Учитывая комплексный характер функций, реализуемых органами государственной власти, необходимость взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления (особенно с учётом процесса передачи полномочий на муниципальный уровень и наоборот), на региональном уровне необходимо не только воспринять рекомендованную федеральным центром модель в отношении функций

1

Наумов С.Ю. и др. Государственное и муниципальное управление. - М.: НОРМА, 2012. С. 341.

и услуг, урегулированных регламентами органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, но и предусмотреть участие региональных органов исполнительной власти в процессе оказания публичных услуг органами местного самоуправления.

В настоящее время на уровне субъектов Российской Федерации имеется незначительное количество актов, устанавливающих более или менее полный перечень государственных услуг, а при отсутствии норм материального права качественно урегулировать процедурные моменты невозможно.

При этом не всегда представляется возможным выявить критерии оказания платных или бесплатных предоставляемых услуг. В этой связи возникает потребность в научных рекомендациях по поводу оснований и случаев передачи оказания государственных услуг негосударственным учреждениям и иным организациям.

Требует своего научного осмысления и сам состав государственных услуг, который во многом зависит от наличия или отсутствия общественных потребностей. Но, пожалуй, более важной проблемой является нахождение оптимальной процедурно-процессуальной формы оказания услуг.

Там, где задействован механизм государства, необходимы правовые средства преодоления коррупции. Именно они являются неотъемлемым условием достижения целей административной реформы в Российской Федерации. Речь идёт о подготовке типовых антикоррупционных программ для федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также о разработке ведомственных антикоррупционных программ; внедрении практики антикоррупционной экспертизы законопроектов и иных нормативных правовых актов, о пробном внедрении механизмов противодействия коррупции в сферах деятельности органов исполнительной власти и поэтапной реализации антикоррупционных программ в органах исполнительной власти, а также о постепенном развёртывании системы мониторинга уровня коррупции и проводимых антикоррупционных мероприятиях[2]. Как пример подвижек в этой сфере можно отметить Указ Президента РФ от 13 марта 2012 г. № 297 «О национальном плане противодействия коррупции...» и приказ ФТС России от 26.04.2016 № 868 «Об утверждении плана Федеральной таможенной службы по противодействию коррупции в таможенных органах Российской Федерации, представительствах таможенной службы Российской Федерации в

иностранных государствах и учреждениях, находящихся в ведении ФТС России, на 2016-2017 годы».

На более длительную перспективу задачами в сфере реализации антикоррупционных правовых инструментов могут быть мониторинг действующих нормативных правовых актов на предмет их коррупционности, разработка и внедрение специализированных (отраслевых) методик антикоррупционных экспертиз[3].

Рассмотренные проблемы административной реформы в Российской Федерации являются общими в системе управления, и о них необходимо знать каждому, кто планирует связать свою профессиональную деятельность с органами государства. Узнав о проблемах, необходимо узнать и об основных направлениях их разрешения.

  • [1] Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс: полный курс / Ю.А. Тихомиров. -М., 2009. С. 137. 2 Бачило И.Л. Еще раз о сути административной реформы в России. История становления и современное состояние исполнительной власти в России. - М., 2009.
  • [2] Подробнее см.: Прокопович Г.А. Теория и история российской коррупции // Юридическая мысль. 2003. № 6. С. 63-70.
  • [3] Прокопович Г.А. Патология коррупции // Право и государство: теория и практика. 2013. № 4 (100). С. 6-10.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ   След >