ОРГАНЫ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ НА РУБЕЖЕ XIX-XX ВЕКОВ

Учебные вопросы

  • 1. Проекты реформы полиции в начале XX в.
  • 2. Развитие органов уголовного и политического сыска в Российской империи на рубеже XIX-XX вв.

Основные термины: антропометрия, бертильонаж, дактилоскопия, Особое совещание, охранное отделение, филер.

Основные нормативные правовые акты: Положение от 14 августа 1881 г. «О мерах к охранению государственной безопасности и общественного спокойствия»; Положение о районных охранных отделениях от 14 декабря 1906 г.; Закон от 6 июля 1908 г. «Об организации сыскной части»; Инструкция чинам сыскных отделений от 9 августа 1910 г.; постановление Совета Министров от 23 октября 1916 г. «Об усилении полиции в 50 губерниях Империи и об улучшении служебного и материального положения полицейских чинов».

Проекты реформы полиции в начале XX в

Реформа 1880 г. привела к повышению значения МВД в государственной жизни Российской империи рубежа XIX-XX вв. Поскольку в ведении Министерства внутренних дел сосредоточилась борьба с преступностью (и государственной, и уголовной), значительная часть внутренних функций государства, его руководитель считался фактически первым министром государства. Значение министра внутренних дел еще более возросло в связи с приобретением дополнительных правомочий на основе Положения «О мерах к охранению государственной безопасности и общественного спокойствия» от 14 августа 1881 г. В соответствии со ст. 5 этого правового акта в случае введения исключительно го положения на определенной территории расширялся круг полномочий существующих административных структур, отвечающих за охрану государственного порядка и общественной безопасности, либо предоставлялись чрезвычайные права специально учреждаемым временным правительственным органам; ужесточалась ответственность как частных лиц, так и органов власти за неисполнение обязанностей, которые на них будут возложены в этот период. Территории исключительного положения в зависимости от вида охраны делились на территорию усиленной охраны и территорию чрезвычайной охраны. Усиленная охрана вводилась на год, чрезвычайная — на 6 месяцев. На любой территории министр внутренних дел через Комитет министров с разрешения императора мог продлить срок охраны и фактически сохранять его годами. С этого времени правительство все чаще прибегало к исключительному положению для отдельных местностей, дававшему чрезвычайные полномочия полиции. К началу века третья часть территории Российской империи жила по правилам исключительного положения. При МВД был создан орган внесудебной расправы — Особое совещание, состоявшее из двух чиновников Министерства внутренних дел и двух чиновников Министерства юстиции.

В нормативном акте Учреждения Министерства внутренних дел 1892 г. определялась структура МВД: 1) министр; 2) товарищ министра; 3) Совет министра; 4) Главное управление почт и телеграфов; 5) Главное управление по делам печати; 6) Главное тюремное управление; 7) Департамент полиции; 8) Департамент хозяйственный; 9) Департамент духовных дел иностранных исповеданий; 10) Департамент медицинский; 11) Департамент общих дел министерства; 12) Земский отдел; 13) Канцелярия министра.

Главным структурным подразделением МВД был Департамент полиции. К 1902 г. он состоял из 8 делопроизводств. В ведении Первого делопроизводства находились дела, относящиеся к личному составу, финансам, взаимодействию с иностранными государствами по вопросам выдачи русских подданных, нарушениям государственной границы. Второе делопроизводство занималось организацией полицейских учреждений, разработкой законопроектов, касающихся сферы ведения МВД, наблюдением за точным исполнением законов на местах, за питейными заведениями. Третье осуществляло наблюдение в России и за границей за лицами, являющимися политически неблагонадежными и представляющими опасность государственному строю. Четвертое делопроизводство в 1902 г. было переименовано в седьмое. Пятое делопроизводство составляло доклады к Особому совещанию, решавшему вопросы об административной высылке лиц, на которых не было достаточно улик для привлечения к судебной ответственности. В ведении Шестого делопроизводства находились вопросы разработки фабричного законодательства, контроль за соблюдением норм, определявших положение еврейского населения, противодействие фальшивомонетничеству. Седьмое делопроизводство осуществляло надзор за дознанием, проводившимся губернскими жандармскими управлениями. В структуре Департамента имелся также Особый отдел для руководства внутренней и заграничной агентурой, негласным наблюдением за корреспонденцией частных лиц, организацией розыска по политическим вопросам и др. В начале XX столетия в разные годы во главе Особого отдела стояли Л. А. Ратаев, С. В. Зубатов, Е. К. Климович. В годы первой русской революции на его базе было создано Четвертое делопроизводство х.

В конце XIX в. - начале XX в. в стране все более обострялись социально-политические, экономические противоречия, которые вели страну к революции. Николай II, проводивший политику лавирования между репрессиями и обещаниями реформ, оказался неспособен что-либо изменить в системе управления. Само его воцарение было ознаменовано Ходынской катастрофой в Москве, когда около 2 тыс. человек погибло и до 20 тыс. было покалечено во время гуляний и раздачи подарков по случаю коронации, а виновником катастрофы был признан полицмейстер Власовский. В этот период произошло усиление политической полиции. К выполнению задач политического надзора привлекалась и общая полиция.

Полиция царской России своей организацией и характером деятельности соответствовала авторитарному политическому режиму. Ее главной задачей являлась охрана самодержавия. Власти повсеместно рассматривали полицию как инструмент сбора информации, вмешательства и провокации, особенно в рабочей среде. Надо отметить, что подобная характеристика была присуща в XIX в. полициям всех государств: монархических и республиканских, авторитарных и демократических. Обеспечение политической стабильности входило составной частью в понятие общественного порядка, будь он республиканским или монархическим.

В конце XIX в. сложилась традиция критического отношения к российской полицейской системе. Например, в докладной записке по ито-

1 Министерство внутренних дел России: 1802-2002 : исторический очерк : в 2 т. СПб., 2002. Т. 2. С. 24-27.

гам ревизий говорилось, что «все преобразования имели в отношении полиции случайный характер. Коренным образом полиция не освободилась ни от одной из отраслей деятельности, присвоенных ей прежними узаконениями... Недостатки полиции не в одном только несовершенстве ее низших органов. Они лежат глубже. Главнейший — несогласованность изданных в прежнее время узаконений о полицейских учреждениях с переменами, последовавшими в других частях нашего законодательства. При... многочисленности лежащих на полиции обязанностей, даже исполняя их самым поверхностным образом, чины полиции могут расходовать на дело охраны общественной безопасности и порядка не более одной трети своего служебного времени»[1]. Эта традиция унаследована современными исследователями. Не оспаривая сложившихся критичных оценок эффективности полицейских органов, следует обратить внимание на положительные тенденции, наметившиеся в их развитии во второй половине века. Процессы централизации, профессионализации, специализации в развитии полицейской системы закрепляются в начале XX в. Однако общественно-политический кризис, кризис государственной власти, противоречия между властью и народом, приведшие страну к двум революциям, накладывают свой отпечаток на деятельность и развитие полиции.

В российском обществе созрело недовольство самодержавием, появились политические силы, стремящиеся принять участие в управлении страной, требующие отмены полицейского контроля и надзора. В новых условиях общественной и политической жизни необходимо было переориентировать деятельность полиции от опеки над населением и надзора за ним к бдительной охране личных, политических и имущественных прав и интересов граждан, охране внутреннего порядка. В это время утверждается иное, узкое понимание полиции как органа охраны общественного порядка. Проблема взаимоотношений полиции и населения (общества) становится актуальной и обсуждается как представителями общественности, так и представителями правоохранительной системы. С одной стороны, в обществе существовало недовольство широкими полномочиями полиции, нарушающими пространство частной жизни (это специфика полицейского государства). С другой стороны, была распространена разнообразная критика, суть которой можно свести к фразе: «Куда смотрит полиция?» Все это породило чрезмерно негативное отношение к полиции. О полном отсутствии каких-либо закон-

них рамок деятельности ведомства писали специалисты в области полицейского права. Однако, несмотря на чрезвычайно запутанную законодательную и нормативную базу своей деятельности, полиция и вообще органы государственного управления действовали в это время на основании закона. Законы позволяли ограничивать личные права (негласный надзор, административная высылка, ограничения в выборе места жительства и т. д.) без достаточных оснований, что в начале XX в. вызывало активный протест у граждан. Существовавшие «полицейские» проблемы в обществе невозможно было решить без проведения глубоких социально-политических реформ. Предъявляемое к чинам полиции требование соблюдать законность ничего не значило в обществе, жившем десятилетия по чрезвычайным законам и временным правилам. Проницательные современники не могли не заметить, что усиление охранительных мер не только не вело к искоренению революционной деятельности, а, напротив, ей содействовало.

Проблема отношения общества к полиции волновала ее сотрудников. Об этом говорилось в вводной части Курса лекций школы урядников полицейской стражи, в которой отмечалось, что в обществе распространилось негативное отношение к полиции, а слово «сыщик» стало бранным. В одном из номеров журнала «Вестник полиции» за 1907 г. написано: «... нередко вполне благонамеренные члены общества... относятся с известным предубеждением к чинам полиции и их деятельности, несмотря на то, что они сами сплошь и рядом прибегают во всевозможных случаях к содействию и защите полиции... Часто же публика предъявляет полиции совершенно неосновательные и преувеличенные требования. Не слушается ли прислуга, мешает ли сосед, злят ли его дети, сбежала ли собака, или тротуар не посыпан песком, заиграет сосед на рояле — бегут в полицию, и беда, если требования таких лиц сразу не исполняются. Тогда на голову неповинной полиции посыплется целый град упреков за нерадение.

Но это не самые опасные противники полиции; гораздо хуже их такие лица, которые в силу своего положения или своего богатства считают вправе стоять вне закона и позволяют себе нарушать его, но которые очень косо посмотрели бы на полицейского, посмотревшего сквозь пальцы на подобный же проступок одного из малых сих...»[2].

Антагонизм между обществом и полицией в годы первой революции вылился в настоящий террор. Осенью 1905 г. организации анархистов, эсеров-максималистов создавали специальные отряды, в задачи кото

рых входило уничтожение полицейских на постах. Создавались военнореволюционные трибуналы, выносившие приговоры о расстреле чинов полиции, жандармерии. Так был расстрелян заместитель начальника московской сыскной полиции А. Войлошников на глазах его жены и детей[3]. Убивали полицейских и в целях завладения оружием. Полиция оказалась не подготовленной для действий в условиях массовых беспорядков, к столкновениям с хорошо организованными и вооруженными боевыми группами. В годы первой русской революции только с февраля 1905 г. по май 1906 г. было убито и ранено 1273 должностных лица. Из них генерал-губернаторов, губернаторов и градоначальников — 8, полицмейстеров, уездных начальников и исправников — 21, жандармских офицеров — 8, приставов и их помощников — 79, околоточных надзирателей — 125, городовых — 346, урядников — 57, стражников — 257, жандармских нижних чинов — 55, агентов охранки — 18, всего полицейских чинов — 974. Когда в речи о деятельности МВД П. А. Столыпин в 1906 г. привел данные о количестве убитых и раненых сотрудников полиции, раздались возгласы «мало». Все это деморализующе сказывалось на полицейских, которых ругали за то, что, с одной стороны, полиция действует жестко, не придерживается закона, а с другой — слаба, нерешительна и неумела. Хорошо известно также отношение общественности к террористическим актам: распространилось мнение об оправданности убийства по политическим мотивам.

Таким образом, на положение, деятельность и развитие полиции в то время влиял углубляющийся конфликт между властью и обществом, противоречивость требований к ней со стороны органов власти на национальном уровне, органов регионального управления, различных слоев общества. В этих условиях укрепление полицейской системы воспринималось негативно и встречалось в штыки. Но уроки событий 1905-1906 гг. и изменения в государственном строе убедили правительство в необходимости реформы полиции.

Организация полицейской службы России была чрезмерно сложной и запутанной, без четкой законодательной регламентации. Она складывалась постепенно, без единого образца. Существовали различные виды полиции: общая и политическая, наружная и внутренняя, конная и пешая, городская и уездная, сыскная, фабричная, железнодорожная, портовая, речная, гор

ная, волостная, сельская и пр.[4] Аграрная реформа, начатая П. А. Столыпиным, приводила к распаду крестьянской общины, а значит, и к ослаблению внутреннего социального контроля, и стала еще одним фактором, требовавшим реорганизации и укрепления полиции.

В 1906 г. была создана особая межведомственная комиссия для подготовки законопроектов по реформе полиции. Ее возглавил опытный правовед А. А. Макаров, заместитель П. А. Столыпина. В 1907 г. в речи перед II Государственной думой П. А. Столыпин заявил о подготовке полицейской реформы и ее задачах, а именно о:

  • — необходимости реорганизации управления полицией на местном уровне;
  • — разработке нового Устава полицейского, в котором бы конкретно, с учетом изменений, произошедших в государственно-правовой сфере, определялись функции, права, обязанности полицейских органов, а также порядок и условия прохождения службы их сотрудников;
  • — улучшении материального обеспечения сотрудников;
  • — поднятии престижа полицейской службы и «укреплении служебной устойчивости» ее сотрудников посредством создания клубов для сотрудников полиции, учреждения судов чести, формирования профессиональной этики, системы профессиональной подготовки.

Согласно проекту начальником полиции в губернии являлся губернатор, руководство полицией, как общей, так и политической, возлагалось на помощника губернатора по полицейской части, а губернские жандармские управления упразднялись. Полиция разделялась на наружную, административную, судебную, розыскную и сыскную. Предусматривалось снятие с полиции некоторых обязанностей: по проведению денежных сборов, вручению денежных повесток и т. д. Проект был отправлен на доработку ввиду отрицательных отзывов губернаторов и начальников губернских жандармских управлений. Первых не устраивало, что они фактически лишались непосредственной власти над полицией, вторых — слияние общей и политической полиции. Окончательный проект был составлен в 1911 г., он состоял из Учреждения полиции (излагались вопросы изменения организации полиции, определялись ее виды, нормы личного состава, оклады полицейских, источники финансирования) и Устава полицейского (определял служебные права и обязанности полицейских). В 1912 г. проект реформы полиции комиссии А. А. Макарова был направлен на рассмотрение в Государственную думу. Вскоре министр внутренних дел А. А. Макаров ушел в отставку, новый министр Н. А. Маклаков

вернул проект из Государственной думы на доработку. Последующее обсуждение проекта в Думе затянулось на несколько лет[5].

Тем не менее А. А. Макаров подготовил проект двух нормативных актов для приведения деятельности некоторых служб полиции в соответствие с изменившимися условиями. Это было принятое 14 декабря 1906 г. Положение о районных охранных отделениях и Закон от 6 июля 1908 г. «Об организации сыскной части», согласно которому в составе полицейских управлений создавались сыскные отделения четырех разрядов для производства розыска по делам общеуголовного характера в городах и в уездах.

Повышение эффективности деятельности полиции было невозможно без кардинального улучшения профессионализма сотрудников. Необходимость повышения уровня их образования была обусловлена изменением характера преступности и уровня образованности преступников. Неумелые действия руководителей полицейских структур в ходе массовых беспорядков отрицательно сказывались на престиже полиции. Многие сотрудники полиции, перешедшие на полицейскую службу из армии, других ведомств, осознавали недостаточность своих знаний для осуществления новой службы и поднимали вопрос о необходимости специального полицейского образования. Некоторые меры, направленные на его развитие, были предприняты в начале XX в.: открыты губернские школы и курсы, специальные школы для обучения сельских урядников, обсуждалась возможность создания школ для подготовки полицмейстеров и их помощников. Для введенных в 1903 г. в помощь становым приставам полицейских стражников, набиравшихся из бывших солдат и унтер-офицеров, учреждены кратковременные курсы подготовки к службе. В обучении превалировал практический аспект, изучалось не столько законоведение, сколько специальные полицейские сведения, а также стрельба, рубка и приемы самообороны. Большой вклад в этот процесс вносил профессиональный журнал «Вестник полиции», на страницах которого публиковались учебные программы и пр. Характерно, что обязанность полицейского расширять свои знания была зафиксирована в «Букваре современного городового». Некоторые меры были предприняты и в отношении подготовки сотрудников сыскных отделений. Так, на специальных курсах им давались теоретические основы сыскной деятельности на основе лекций «Искус

ство раскрытия преступлений», подготовленных известным криминалистом, сотрудником сыска, а впоследствии чиновником Департамента полиции В. И. Лебедевым[6]. Они были изданы в 1909 г. отдельной книгой и использовались в профессиональной подготовке сотрудников уголовного сыска. Большая часть учебного времени на этих курсах отводилась практическим занятиям, проводимым в тюрьме, сыскных отделениях, где слушатели знакомились с методами борьбы с преступностью. Требование повышения образовательного ценза реализовано не было. Развитию сети учебных заведений, готовивших кадры для полиции, помешала начавшаяся Первая мировая война.

С началом Первой мировой войны на МВД возлагаются дополнительные функции, такие как мобилизация военнообязанных, противодействие шпионажу, обеспечение передвижения войск, выявление и принятие мер к подданным противоборствующей стороны, борьба со спекуляцией и самогоноварением и т. д. Отличительной чертой этого периода стало усиление репрессивной роли полиции. Многие губернии и области российской полиции были переведены на «военное положение», где начальникам подразделений полиции и главных жандармских управлений предоставлялось право отдавать распоряжения о задержании всех лиц, внушающих подозрение в совершении преступлений, и проведении обыска во всех местах.

В военный период особое внимание уделялось деятельности контрольных разведывательных отделений (КРО), созданных при окружных штабах военных округов еще до войны в 1911 г. Эти отделения создавались военным ведомством, а МВД командировало офицеров Отдельного корпуса жандармов (ОКЖ) для руководства их практической деятельностью. В условиях войны проявились все недостатки, которые были допущены при их организации. Так, у начальников отделений отсутствовала реальная исполнительная власть, санкции на оперативные действия они должны были получать у чинов Генерального штаба, состоявших при соответствующих генерал-квартирмейстерах или у самих этих генералов. У жандармских офицеров, возглавлявших КРО, возникали проблемы в общении с армейскими офицерами, часто относившимися к чинам ОКЖ недружелюбно.

Таким образом, сложность политической обстановки, постоянное давление и критика со стороны различных политических сил и группировок, негативное отношение к проекту в Государственной думе, незаинтересованность в нем представителей местной администрации, финансо-

вые затруднения не позволили правительству провести реформу полиции. Аргументы сторонников реформы о том, что «полицейская деятельность... наиболее тягостная из всех гражданских служб, а по соединенной с нею опасностью для полицейских чинов мало чем уступает военной службе и требует специальной подготовки»[7] , не были учтены. Свидетельством запоздалых и уже недостаточных мер было постановление Совета Министров от 23 октября 1916 г. «Об усилении полиции в 50 губерниях Империи и об улучшении служебного и материального положения полицейских чинов» н.

  • [1] Рыжов Д. С. Борьба полиции России с профессиональной преступностью (1866-1917 гг.): монография. Самара, 2001. С. 9.
  • [2] Вестник полиции. 1907. № 3. С. 76-79.
  • [3] Головков Г. 3. Бунт по-русски: палачи и жертвы: Рандеву с революцией 1905— 1907 гг. М„ 2005. С. 252. 2 Борисов А. В. Министры внутренних дел России. 1802 - октябрь 1917. СПб., 2002. С. 228.
  • [4] Перегудова 3. И. Политический сыск России (1880-1917). М., 2000. С. 351.
  • [5] Министерство внутренних дел России: 1802-2002 : исторический очерк : в 2 т. Т. 2. С. 65-70. 2 Там же. С. 178-182.
  • [6] Лебедев В. И. Искусство раскрытия преступлений. СПб., 1909. 126 с.
  • [7] Борисов А. В. Указ. соч. С. 230. 2 История полиции России. Краткий исторический очерк и основные документы : учеб, пособие. М., 1998. С. 187-191.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ   След >