Меры административного воздействия за нарушения Правил дорожного движения

За нарушения Правил дорожного движения наступает административная или уголовная ответственность. Перед тем как представить свои авторские соображения, непосредственно связанные с юридической ответственностью в сфере дорожного движения, отметим, что мы рассматриваем ответственность как особую правовую связь между двумя сторонами, при которой одна из них (субъект ответственности) обязывается соответствовать ожидаемой модели поведения, а другая сторона (инстанция ответственности) оценивает это соответствие и в случае отрицательной оценки определенным образом реагирует на правонарушениє. Другими словами, мы отрицаем как узкую трактовку юридической ответственности, фактически сводимую лишь к неблагоприятным последствиям для виновного субъекта, так и позицию, предполагающую наличие так называемой позитивной ответственности, по существу размывающую предназначение ответственности как одного из эффективных регуляторов поведения[1]. Сторонники теории позитивной ответственности понимают под ней обязанность граждан совершать действия, соответствующие природе общественного строя, т. е. добросовестно и точно выполнять установленные законом правила поведения.

Юридическая ответственность в узком смысле, по мнению сторонников двухаспектной правовой ответственности, всегда имеет негативный характер и представляет собой «правоотношение между государством в лице его специальных органов и правонарушителей, на которых возлагается обязанность претерпевать соответствующие лишения и неблагоприятные последствия за уже совершенные правонарушения, за попрание тех требований, которые содержатся в нарушенных нормах права».

Однако не будем вступать в полемику, поскольку в свое время данной проблеме уделили достаточно внимания. В настоящее время актуален другой вопрос: какие нужны механизмы в таком демократическом государстве, как современная Россия, для установления жесткого режима ответственности как средства обеспечения публичных интересов.

Во-первых, как следует из названия параграфа, в качестве субъекта ответственности рассматриваются только участники дорожного движения. Во-вторых, имеется в виду ответственность физических и юридических, а также должностных лиц, чьи предписания носят властный, обязательный характер. В-третьих, предметом анализа избрана не вся сфера защиты публичного интереса, а только та ее часть, которая связана с законностью деятельности правоохранительных органов, с обеспечением государством строгого соблюдения и применения закона всеми субъектами права, т. е. взят публичный интерес, выражающийся в компетенции. Под компетенцией понимается совокупность полномочий, прав и обязанностей государственного органа, должностного лица.

С законностью связано и другое правовое явление — правопорядок. Оба они противостоят произволу, нарушению законных прав и интересов

граждан (организаций). Охрана правопорядка (а нарушение закона всегда есть покушение на правопорядок) — одна из главных функций государства. Ее важность обусловлена тем, что без правопорядка исчезает и само государство как организация общества, как инструмент, предотвращающий беспорядок и гибель социума. Следовательно, чем быстрее будет юридическая реакция на любое правонарушение, тем эффективнее государство оправдает собственное предназначение. Стоит ли говорить о том, во сколько обходятся государству социальные и экономические потери от дорожно-транспортных происшествий, когда закон нарушается не только участниками дорожного движения, но и должностными лицами государственных органов, особенно если это правоохранительные органы, которые не только вправе, но и обязаны контролировать поведение участников дорожного движения в сфере законности и реагировать на нарушения.

Рассматриваемый общий принцип — обеспечение государством строгого соблюдения и применения закона всеми субъектами права, имеющий в административно-юрисдикционном производстве определенную специфику и реализующийся посредством административного процесса, в дорожном движении требует особой правовой четкости. В комплексе мер, направленных на сокращение дорожно-транспортной аварийности, важное место отводится мероприятиям по обеспечению безопасности дорожного движения. Даже при совершенстве улиц, дорог, транспортных средств безопасность общественных отношений в сфере дорожного движения во многом зависит от эффективности действующего административного законодательства и строгого соблюдения Правил дорожного движения Российской Федерации.

Анализ действующего законодательства показывает, что в сфере обеспечения безопасности дорожного движения не создана целостная система юридической ответственности на всех уровнях. Попытаемся остановиться на этом подробнее, рассмотрев нормы законодательства, связанные с ответственностью нарушителей Правил дорожного движения, а также нормы, регламентирующие установление ответственности и осуществление контроля за законностью деятельности правоохранительных органов.

Применение к нарушителям Правил дорожного движения санкций административно-правовых норм означает привлечение их к административной ответственности. В теории административного права понятие административной ответственности трактуется неоднозначно. В юридической литературе этому вопросу уделялось много внимания, но проблема административной ответственности все еще не решена. Административная ответственность за проступок — разновидность юридической ответственности, которая требует оформления соответствующими процессуальными документами и осуществляется уполномоченными органами (должностными лицами) путем наказания виновного согласно действующему законодательству.

Институт административной ответственности специализируется на реализации штрафной функции, направлен на общее и частное предупреждение правонарушений. Когда есть система норм, запрещающих определенное поведение, возникает общее правоотношение ответственности. Административная санкция (как часть нормы административного права) предусматривает возможность применения мер государственного принуждения в случае ее нарушения. Несоблюдение требований норм влечет возникновение конкретного отношения ответственности.

Строгое соблюдение Правил дорожного движения его участниками в значительной степени зависит от эффективности применяемых к нарушителям мер воздействия, среди которых наиболее распространены административные санкции. В юридической литературе не сложилось единого понятия об эффективности административных наказаний. Одни авторы определяют эффективность административной санкции как достижение сокращения числа правонарушений со стороны отдельных субъектов в масштабах всего государства[2], другие — как степень достижения тех целей, которые имел в виду законодатель, как соотношение результата воздействия административных наказаний и соответствующих целей этих санкций.

Применительно к административной ответственности за нарушение Правил дорожного движения под эффективностью санкций следует понимать достижение посредством их применения определенных положительных результатов — сокращения числа правонарушений и связанных с ними ДТП. Приближение к этим результатам, их соотношение с целями санкций характеризуют уровень эффективности административного воздействия.

Добиться эффективности правового воздействия на участников движения сложно, это непростой процесс, обусловленный множеством взаимосвязанных объективных и субъективных факторов. Следует иметь в виду, что положительные изменения нельзя объяснять только эффективностью административных наказаний, так как и отсутствие по-

ложительных сдвигов может оказаться результатом иных отрицательных факторов. Среди факторов (условий), влияющих на повышение эффективности мер административного воздействия, можно выделить характеризующие:

  • — норму, устанавливающую санкцию (четкость, отсутствие противоречивости, полнота регулирования вопроса и т. д.);
  • — правоприменителя (например, активность деятельности, профессиональная и юридическая грамотность, нравственные качества должностных лиц, применяющих нормы права);
  • — применение права (объективность и полнота установления обстоятельств правонарушения, правильность выбора административноправовой нормы и принятия решения по делу, обеспечение реального исполнения наложенного наказания и т. п.);
  • — правонарушителя (возраст, особенности, уровень образования, знание правовых норм, общая культура, профессиональные данные и т. д.)[3].

Рассмотрим ряд факторов, связанных с практикой применения мер административного воздействия за нарушения Правил дорожного движения. Важным направлением повышения эффективности мер административного воздействия за нарушения Правил дорожного движения является совершенствование надзора за движением, обеспечение неотвратимости ответственности за правонарушения на основе ее строгой индивидуализации и дифференциации, реального исполнения налагаемых административных наказаний.

Перечень норм, содержащихся в Правилах дорожного движения, обращенных в адрес водителей, обширен. Хотя все они определяют порядок пользования транспортными средствами, их можно условно разделить на нормы, нарушение которых может повлечь ДТП, и нормы, требования которых не имеют прямого отношения к безопасности движения (например, запрещение пользоваться в населенных пунктах звуковым сигналом, содержание вредных веществ в выхлопных газах и др.). Большинство правил, определяя те или иные требования к порядку дорожного движения, непосредственным образом направлены на обеспечение его безопасности. Причем отдельные выступают в качестве основополагающих норм, нарушение которых и приводит к дорожно-транспортным происшествиям и дорожно-транспортным правонарушениям.

Этим обусловлены не только активизация надзора за соблюдением Правил дорожного движения в целом, повышение выявляемое™ нарушений, но и обеспечение рационального распределения усилий инспекторов ГИБДД в выявлении и пресечении отдельных видов с концентрацией внимания на наиболее опасных из них. Приведем примеры. Результаты исследований показывают, что у правоприменителя возникают особые трудности при квалификации правонарушений, где участники дорожного движения находятся в состоянии алкогольного опьянения. Ежегодно их доля в общей массе выявляемых нарушений неизменна. Каждое тринадцатое дорожно-транспортное происшествие по вине водителей совершается ими при управлении транспортными средствами в состоянии опьянения, причем такие дорожно-транспортные происшествия имеют более тяжкие последствия, чем ДТП, совершенные трезвыми водителями[4]. Необходимо учитывать тот факт, что в состоянии алкогольного опьянения у человека возрастает уверенность в себе и своих силах, но резко снижается способность адекватно оценивать свое состояние.

Особую опасность представляют не только административные правонарушения в виде управления транспортным средством в состоянии алкогольного или наркотического опьянения, но и допуск к управлению лиц, находящихся в таком состоянии. Меры административной ответственности могут быть применены и к другим участникам движения на транспорте, например, к пассажирам за распитие спиртных напитков либо потребление наркотических средств в транспортном средстве общего пользования (ст. 20.20 КоАП РФ), появление в транспортном средстве общего пользования в состоянии опьянения (ст. 20.21 КоАП РФ).

По причине нарушений Правил дорожного движения пешеходами происходит четвертая часть всех ДТП, при этом каждый пятый пешеход-нарушитель находился в состоянии опьянения. Пешеходы составляют самую многочисленную категорию участников дорожного движения, получающих ранения и погибающих в дорожно-транспортных происшествиях. Особенно велико число получения пешеходами в ДТП смертельных травм. Самым распространенным видом таких происшествий является наезд на пешехода. Средняя тяжесть последствий наездов на пешеходов (15 погибших из расчета 100 пострадавших) выше, чем в ДТП других видов. В 2015 г. доля пешеходов от всех погибших в ДТП составила 30,8%.

Анализ состояния аварийности в стране, допущенной по вине пешеходов, позволяет отметить, что применение ГИБДД действующего законодательства не оказывает положительного влияния на обеспечение безопасности дорожного движения. Статья 12.29 КоАП РФ предусматривает административную ответственность за нарушение Правил дорожного движения пешеходом или иным лицом, кроме водителя транспортного средства, участвующим в процессе дорожного движения (возчики, велосипедисты и другие лица, непосредственно участвующие в процессе дорожного движения). Однако практика применения мер воздействия по этой статье свидетельствует о неправильной квалификации отдельных нарушений, о неоправданно мягком подходе при применении некоторых штрафных санкций. Встречаются случаи, когда в создании аварийной обстановки оказываются виновными как водитель, так и пешеход. Но внимание органа, осуществляющего производство по делу об административном правонарушении, как правило, сосредоточивается на вине водителя, а нарушения, допущенные пешеходом, особенно пострадавшим, учитываются недостаточно.

Существует немало работ, где подробно описаны общественная вредность правонарушений, совершаемых участниками дорожного движения в состоянии опьянения, а также результаты исследований, направленных на совершенствование деятельности ДПС ГИБДД по выявлению нетрезвых водителей[5]. Существовавшая с 1968 г. тенденция к постоянному усилению ответственности за управление транспортным средством в состоянии опьянения, неоднократные внесения изменений в административное и уголовное законодательство так и не оказали существенного влияния на обеспечение безопасности дорожного движения.

Согласно данным Госавтоинспекции МВД России, на протяжении последних лет доля нарушений, связанных с управлением транспортным средством в состоянии опьянения, составляет 7% от общего числа дорожно-транспортных правонарушений. Значительно число жертв аварий, произошедших по вине водителей, находящихся в состоянии алкогольного опьянения. В 2015 г. совершено 12 607 ДТП с участием нетрезвых водителей, в которых погибло 3240 и ранено 18 135 человек.

Приведенная статистика свидетельствует не только об отсутствии тенденций к снижению количества данных видов правонарушений, но и о неэффективности действующего законодательства. При увеличивающейся интенсивности и большой плотности транспортного потока на дорогах можно прогнозировать рост количества пострадавших в дорожно-транспортных происшествиях, произошедших по вине нетрезвых водителей. Наказание в виде лишения специального права является недостаточной мерой ответственности, так как не препятствует повторному совершению правонарушения.

Считаем обоснованными предложения о введении обязательного дополнительного наказания за совершение данного правонарушения в виде ареста транспортного средства на весь срок лишения специального права (с хранением его на специализированной стоянке). Это необходимо для исключения потенциальной технической возможности для повторного совершения правонарушения.

Безусловно, дисциплинирует водителей действующая система автоматической фиксации нарушений. В настоящее время она включает более 10 тыс. зон контроля, с их применением в 2015 г. вынесено свыше 50 млн постановлений об административных правонарушениях, что составляет 67% от общего количества выявленных административных правонарушений[6].

В перспективе целесообразно распространить эту систему на дороги регионального и межмуниципального значения, внедрить измерение так называемой средней скорости, расширить спектр выявляемых правонарушений, задействовать для их обнаружения возможности других технических средств.

Одним из важных показателей отношения государственной власти к обеспечению безопасности и к соблюдению прав и законных интересов граждан в сфере дорожного движения является судебный порядок рассмотрения жалоб как способ их охраны в случаях неправомерных действий должностных лиц, система судебного надзора за законностью применения мер административного принуждения. В последнее время граждане и юридические лица чаще стали обращаться в суд с жалобами по поводу необоснованного привлечения их к административной ответственности в связи с совершением ДТП из-за плохого качества дороги. При этом отметим, что должностные и юридические лица, ответственные

за состояние и эксплуатацию транспортных средств, за состояние дороги, железнодорожных переездов и других дорожных сооружений, являются субъектами правонарушений, предусмотренных ст. ст. 12.31-12.35, 12.4 КоАП РФ. Контроль за соблюдением юридическими лицами, должностными лицами и гражданами нормативных правовых актов, стандартов и технических норм, устанавливающих требования к ремонту и содержанию дорог, осуществляют сотрудники ГИБДД. Часто правонарушение выражается в нарушении правил проведения ремонта и содержания дорог, железнодорожных переездов и других дорожных сооружений, в непринятии мер по своевременному устранению помех в движении, по запрещению или ограничению движения на отдельных участках дороги, где пользование ими небезопасно. На практике применение ст. 12.34 КоАП РФ нередко вызывает затруднения. В жалобах, как правило, указывается, что состояние дорог не позволяло избежать столкновения, знаки, ограничивающие скорость, не были выставлены, должностные лица не выносят предписания об устранении нарушений обязательных требований безопасности при строительстве, реконструкции, ремонте и эксплуатации автомобильных дорог.

Правильное определение субъекта конкретного правонарушения, предусмотренного законодательством, — одна из гарантий достижения целей применения нормы, заложенной законодателем в статье. Выборочный анализ показывает, что только половина должностных лиц может правильно определить вид и пределы ответственности за совершенные ими правонарушения. Совершенствование проблемы правового регулирования отношений в сфере дорожного движения невозможно без разграничения административной и уголовной ответственности, что на практике также вызывает определенные затруднения и приводит к грубым нарушениям законности. В условиях дальнейшей демократизации общества задачи выражения в законе пределов разграничения уголовной и административной ответственности, определения вида и меры уголовного наказания и административного наказания, разграничения административной и уголовной ответственности остаются актуальными с 60-х гг. XX в. до настоящего времени[7].

Практические работники испытывают сложности и при решении вопроса, по какому принципу налагать наказания за нарушения нескольких пунктов Правил дорожного движения, если ни за одно еще не приняты меры воздействия. При его решении следует руководство-

ваться ч. 1 ст. 4.4 КоАП РФ, где четко указано, что при совершении лицом двух и более правонарушений административное наказание назначается за каждое совершенное правонарушение. Таким образом, в отличие от уголовного, административное законодательство не предусматривает возможности сложения наказаний. Исключение составляют ситуации, когда совершено несколько административных правонарушений, дела о которых рассматриваются одним и тем же органом (должностным лицом). В этом случае наказание назначается в пределах только одной санкции. Отметим, что в КоАП РСФСР 1984 г. содержалась специальная оговорка о том, что при подобных обстоятельствах к основному наказанию может быть присоединено одно из дополнительных, предусмотренных статьями об ответственности за любое из совершенных правонарушений. В настоящее время такая возможность отсутствует.

Подчеркнем, что дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 12.35 КоАП РФ, где в качестве должностных лиц могут быть сотрудники ГИБДД, возбуждаются прокурором и рассматриваются судьями. Это свидетельствует об особой важности регулирования общественных отношений между участниками дорожного движения и органами исполнительной и судебной власти.

Главной задачей органов прокуратуры во всех сферах жизнедеятельности общества, в том числе и в сфере дорожного движения, является осуществление надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации, действующих на правовых предписаниях, обеспечивающих режим законности, правопорядка, защиту прав и свобод человека и гражданина.

Предлагаем обратить внимание на трудности, которые возникают при реализации ч. 2 ст. 28.4 КоАП РФ о сроках вынесения прокурором постановления о возбуждении дел об административных правонарушениях[8]. Согласно данной норме это постановление выносится в сроки, установленные для составления протокола об административных правонарушениях. В случае дополнительного выяснения обстоятельств дела либо данных о физическом или юридическом лице, в отношении которых возбуждается дело об административном правонарушении, оно выносится в течение двух суток с момента выявления административного правонарушения. Обратим внимание, что в Кодексе разделены два понятия — момент совершения административного правонарушения, с которого начинает исчисляться срок давности привлечения к админи-

стративной ответственности, и момент выявления административного правонарушения, с которого исчисляется срок составления протокола о возбуждении дела об административном правонарушении. Таким образом, законодатель исходит из того, что эти два момента в большинстве случаев не совпадают.

Если протокол не составлен до истечения срока давности привлечения к административной ответственности (ст. 4.5 КоАП РФ), то его уже нельзя составлять, производство по делу должно быть прекращено на основании п. 6 ст. 24.5 КоАП РФ. Полагаем, что моментом выявления административного правонарушения должен быть момент установления в действиях лица всей совокупности признаков состава административного правонарушения. При проведении общенадзорных проверок, а также при поступлении в органы прокуратуры заявлений, материалов, содержащих сведения о наличии события административного правонарушения, необходимо незамедлительно и оперативно проводить соответствующие проверки, не допуская волокиты, так как в противном случае в связи с истечением сроков давности привлечения к административной ответственности виновные лица избегут наказания.

Состояние нормативного регламентирования административной ответственности за нарушения закона в сфере безопасности дорожного движения дает основание утверждать, что законодательное закрепление положений статей главы 12 КоАП РФ о взаимоотношениях между участниками дорожного движения и инспекторами ГИБДД, подкрепленное конкретными обязанностями компетентного государственного органа, а также полномочиями государства по реализации и защите прав граждан, своевременно и необходимо. Однако важно признать следующее: в практике применения действующего законодательства об административных правонарушениях за несоблюдение Правил дорожного движения положительный эффект от административного наказания не может быть полностью достигнут по причине несовершенства отдельных правовых норм. Отмеченные нами недостатки не исчерпывают тех упущений, которые оказывают отрицательное влияние на эффективность административно-юрисдикционной деятельности органов внутренних дел по обеспечению безопасности дорожного движения. В связи с этим следует указать еще на одно, на наш взгляд, немаловажное обстоятельство.

В начале 2010 г. в Государственную Думу Российской Федерации был внесен законопроект (вх. № 1.1-1054), предлагающий принять Правила дорожного движения в виде федерального закона. Это уже не первая попытка изменить статус основного документа, устанавливающего порядок дорожного движения в Российской Федерации.

В настоящее время Правила дорожного движения, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации, являются подзаконным актом. В большинстве стран Европы, Америки, Азии правила движения и поведение водителей, пешеходов и других участников дорожного движения считаются публичным правом, которому придан статус закона. Многие положения принятых Правительством национальных Правил дорожного движения содержат значительное количество ограничений и запретительных норм, в то время как в соответствии с ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц и безопасности государства.

В Российской Федерации закрепилась практика, при которой работа над ПДД поручается органам исполнительной власти, осуществляющим контроль за участниками дорожного движения, и ни Государственная Дума РФ, ни судебные органы, ни политические партии, ни граждане РФ не могут участвовать в их подготовке и совершенствовании.

Таким образом, в Российской Федерации отсутствует публичное право, касающееся отношений, возникающих в сфере дорожного движения. Многоплановость дорожно-транспортных отношений, неограниченное число субъектов этих отношений требуют создания единой системы законодательства, фундаментальной основой которого мог бы стать федеральный закон о правилах дорожного движения. Полагаем, Правила дорожного движения должны обрести статус федерального закона, пройти процедуру экспертизы в профильных комитетах и комиссиях Государственной Думы, Общественной палаты, органах власти субъектов Российской Федерации, что полностью исключит субъективный фактор правоприменительной практики и непубличный характер вносимых в них изменений. Принятие федерального закона, публично регулирующего общественные отношения в сфере дорожного движения, — необходимая мера, призванная поставить барьеры на пути коррупции в этих отношениях, а также обеспечить дальнейшее развитие России как правового государства.

Отметим, что связанные с дорожным движением процессы и сопровождающие его явления, а также их последствия требуют глубокого научного осмысления, а законодательство об ответственности — соответствия регламентации и реализации.

  • [1] Проблемы ответственности и наказания в советском праве: сб. науч. тр. / под ред. А. С. Сиротина. М., 1990. С. 11-12 ; Бернштейн Д. И. Правовая ответственность как вид социальной ответственности и пути ее обеспечения. Ташкент, 1989. С. 18-29. 2 Назаров Б. Л. Социалистическое право в системе социальных связей. М., 1976. С.225-226. 3 Юридический энциклопедический словарь. М„ 1984. С. 146.
  • [2] Галаган И. А. Теоретические проблемы административной ответственности по советскому праву: автореф. дис.... д-ра юрид. наук. М., 1971. С. 20-22. 2 Попов Л. Л., Шергин А. П. Исследование эффективности административно-право-вых санкций за нарушение советского порядка // Сов. гос-во и право. 1974. № 8. С. 19.
  • [3] Жулев В. И., Короткова Т. И. Административная ответственность на автотранспорте И Сов. гос-во и право. 1971. № 12. С. 72-77 ; Курагин Г. Г., Попов Л. Л. Факторы эффективности административно-правовых санкций И Правоведение. 1974. № 4. С. 40-42.
  • [4] О федеральной целевой программе «Повышение безопасности дорожного движения в 2013-2020 годах» : постановление Правительства РФ от 3 октября 2013 г. № 864. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 12.10.2016). 2 Сведения о показателях состояния безопасности дорожного движения. URL: http://www.gibdd.ru/stat/ (дата обращения: 01.06.2016).
  • [5] Язвинский И. И. Воздействие алкоголя на организм водителя // Автодорожник Украины. 1979. № 1. С. 35 ; Бартельс В. И., Левченко А. Л. Влияние алкогольного опьянения на оперативную деятельность водителей автотранспортных средств И Методика и техника психодиагностических исследований операторской деятельности. М„ 1985. С. 79. 2 Сведения о показателях состояния безопасности дорожного движения. URL: http://www.gibdd.ru/stat/ (дата обращения: 01.06.2016).
  • [6] Материалы президиума Госсовета по вопросам безопасности дорожного движения 14 марта 2016 г. URL: http://www.kremlin.ru/eventspresidentnews51506 (дата обращения: 01.06.2016).
  • [7] Самощенко И. С. Понятие правонарушения по советскому законодательству. М., 1963. С. 77; Шишов О. Ф. Преступление и административный проступок. М., 1967. С. 36.
  • [8] Сыдорук И. И. Государственно-правовое обеспечение правопорядка в Российской Федерации: теоретико-прикладные проблемы. М., 2003. С. 145-146.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ   След >