Государственные реформы начала XIX в

Высшие органы государственной власти и управления. Реформы начала XIX в. явились дальнейшим развитием системы государственного управления, заложенного еще в первой четверти XVIII в.

Основной тенденцией была дальнейшая централизация и бюрократизация государственного аппарата. Параллельно углублялась специализация отдельных органов власти и управления.

Пирамида власти выглядела следующим образом. На вершине ее — император. При императоре — высший совещательный орган из наиболее близких к нему и влиятельных лиц — Непременный совет, преобразованный в 1810 г. в законосовещательный Государственный совет.

В разное время в составе Госсовета насчитывалось от 40 до 90 членов. Министры входили в состав Совета ex officio (по должности). Председатель и вице-председатель Госсовета назначались императором[1].

В компетенцию Госсовета входило: рассмотрение новых законов и законодательных предположений; совершенствование законодательства в связи с потребностями внутреннего управления страной, включая рекомендации по отмене, ограничению, дополнению законодательства; разъяснение и комментирование действующего законодательства; рассмотрение вопросов внутренней и внешней политики в условиях чрезвычайных обстоятельств; выдача рекомендаций по поводу бюджетных ассигнований; рассмотрение отчетов Государственного контроля (специального контрольного органа Кабинета министров) по исполнению росписи доходов и расходов и др.

До 1906 г. в составе Госсовета действовали следующие департаменты: департамент законов (законотворческая деятельность); департамент гражданских и духовных дел (рассматривал весьма широкий круг вопросов: судопроизводство, возведение в дворянство и лишение такового, присвоение титулов, учреждение епархий и другие конфессиональные вопросы, приватизация и реприватизация имущества в государственных интересах, разрешение разногласий между государственными структурами и др.); департамент государственной экономии (законопроекты в сфере экономической, финансовой, торговой деятельности, вопросы налогообложения, банковской системы, а также просвещения, финансирования изобретательства и научных открытий); департамент военных дел (ведал делами обороны и законодательной деятельностью в этой сфере, практически прекратил свою деятельность в 1854 г.). Ряд департаментов имели временный характер, создавались и упразднялись по мере необходимости, например Департамент дел Царства Польского (1832—1862).

Государственный совет просуществовал вплоть до 1917 г1. Госсовет играл наиболее значимую роль в период царствования Александра I.

С начала века начинает складываться новая государственно-управленческая система, разработанная и отчасти реализованная М.М. Сперанским. В соответствии с манифестом «Об учреждении министерств» 8 сентября 1802 г. были образованы восемь министерств: военных сухопутных сил, военно-морских сил, иностранных дел, юстиции, внутренних дел, коммерции, народного просвещения. Отраслевой принцип организации управления, который утверждался с введением министерств, конечно, был важным шагом на пути к буржуазной государственности[2] .

«Общее учреждение министерств», разработанное М.М. Сперанским и принятое 25 июня 1811 г., положило начало европейской модели организации государственной власти в России. Общее руководство министерствами должен был осуществлять Комитет министров, учрежденный 20 марта 1812 г. указом Александра I. Он работал под председательством монарха. В его состав входили, помимо министров и приравненных к ним по рангу чиновников, председатели департаментов Государственного совета. В свою очередь, министры являлись по должности членами Государственного совета. Комитет министров на самом деле скорее играл роль совещательного органа.

Все эти структуры, включая Собственную Его Величества канцелярию, составляли систему верховного управления.

«Дней Александровых прекрасное начало» (А. Пушкин) было очередной оттепелью, которые в России, периодически возникая, сменялись усилением жесткости политического режима.

Новый император Николай I (1825—1855) не только воссоздал учрежденную еще Петром I, многократно реформируемую и, наконец, отмененную Александром 1 Собственную Его Императорского Величества канцелярию, но и сосредоточил в ней руководство всей системой органов государственной власти.

В преобразованном виде Канцелярия включала три отделения с четким распределением функций и полномочий. Первое отделение ведало кадровой политикой и контролем за деятельностью цен

тральных органов, подготовкой законопроектов. Организатором и первым руководителем его был А.А. Аракчеев.

Второе отделение было образовано 4 апреля 1826 г. на базе «комиссии составления законов» Государственного совета. Второе отделение должно было сосредоточиться на систематизации и кодификации законодательства. Фактически руководителем его стал М.М. Сперанский.

Третье отделение выполняло функцию спецслужб по борьбе с государственными преступлениями и вольнодумством. Эта структура в организационном плане проделала значительную эволюцию1. Отделение имело сначала пять экспедиций[3] , к концу 1826 г. преобразованных в восемь отделов.

Первый отдел ведал политическими делами, собирал и систематизировал информацию, касающуюся государственной безопасности. Здесь же велось следствие по политическим делам, решались вопросы ссылки и заключения под стражу.

Второй отдел контролировал деятельность религиозных сект и раскольников. Помимо этого, в его компетенции были уголовные дела, должностные преступления. Во второй отдел передавалась основная масса прошений и жалоб, подаваемых в высшие государственные инстанции.

Третий отдел, выделившийся из второго, вел борьбу с подделкой денег и ценных бумаг.

Четвертый отдел осуществлял надзор за политически неблагонадежными с точки зрения режима лицами, а также цензуру. Здесь концентрировалась информация о положении крестьян, о настроениях в стране, о разного рода происшествиях.

Пятый отдел занимался административной высылкой.

Шестой отдел осуществлял контроль за местами лишения свободы. В ведении отдела находились наиболее крупные политические тюрьмы.

Седьмой отдел (он выделился из третьей экспедиции) наблюдал за иностранцами, пребывающими на территории России. Этим было положено начало организованной контрразведки.

Восьмой отдел занимался аналитической деятельностью, обобщением статистики, подготовкой докладов и справок.

Силовая и оперативная деятельность Третьего отделения осуществлялась корпусом жандармов, учрежденным в 1827 г. В его задачу входило «усмирение буйства и восстановление нарушенного повиновения», «рассеяние законом запрещенных скопищ», предотвращение иных беспорядков. Вся территория России была разделена сначала на пять, а затем на восемь жандармских округов, возглавляемых соответствующими жандармскими управлениями.

Четвертое отделение, образованное в 1827 г. на основе канцелярии вдовствующей императрицы Марии Федоровны (жены Павла I), ведало благотворительными учреждениями и женскими учебными заведениями.

Пятое отделение планировалось как временное для выработки проекта управления государственными крестьянами. Многие идеи графа П.Д. Киселева, возглавлявшего его, легли в основу реформ XIX в.

Шестое отделение, образованное в 1842 г., занималось делами Кавказа, или, как тогда говорили, «для водворения на Кавказе прочного устройства». Деятельность этого отделения подготовила учреждение в 1844 г. кавказского наместничества.

Для оперативного решения возникающих перед государственным руководством вопросов во второй четверти XIX в. создавались особые образования — высшие комитеты, «еще один этаж государственного аппарата»1.

Проведенные частичные изменения в системе местного управления были направлены на осуществление более действенного контроля за состоянием дел в провинции и соблюдением налоговой дисциплины[4] . Четырехступенчатая система управления: губерния, округ, волость, село (община) — позволяла эффективнее реализовы

вать принципы полицейского государства, усилила государственный контроль над местными структурами власти.

К первой половине XIX в. относится создание разветвленной сети пенитенциарных учреждений: политических (для лиц, осужденных за государственные преступления), монастырских (за преступления против религии), общеуголовных (для прочих преступников), каторжных тюрем в Сибири, работных и смирительных домов. В середине XIX в. общее число заключенных в России составляло примерно 300 тыс. человек[5]. Первым общегосударственным законодательным актом в этой сфере стал «Свод учреждений и уставов о содержащихся под стражей и ссыльных», принятый в 1832 г., дополненный и измененный в 1842 г.

В первой половине XIX в. была несколько упрощена судебная система: были упразднены верхний земский суд, губернский магистрат и верхняя расправа. Соответственно судами второй инстанции стали палаты уголовного и гражданского суда. Уголовные и гражданские дела малой значимости по первой инстанции рассматривались в уездном суде. Он становился всесословным, за исключением жителей городов, которые по-прежнему судились в ратушах, магистратах, коммерческих и словесных судах.

В 1839 г. были изданы Судебный сельский устав для государственных крестьян и Сельский полицейский устав. Судебный сельский устав регламентировал порядок судопроизводства по спорам и тяжбам государственных крестьян, а также давал перечень проступков и определял санкции за их совершение. В зависимости от характера содеянного могли применяться следующие санкции: штраф, принудительные работы, заключение под стражу, телесные наказания (розги), лишение свободы.

  • [1] Если в работе Госсовета принимал участие император, то руководство заседанием переходило к нему.
  • [2] В том виде, в котором Госсовет был учрежден Александром, он просуществовал до 23 апреля 1906 г., когда его статус был изменен новой редакцией Основных законов Российской империи, и он стал играть роль верхней палаты первого российского парламента наряду с нижней палатой — Государственной думой. 2 Однако если на Западе министры как субъекты исполнительной власти были ответственны перед парламентом, то в России министры были в полной зависимости от монарха и являлись проводниками его воли.
  • [3] В 1802 г. было создано Министерство внутренних дел взамен упраздненной годом раньше Тайной экспедиции. В 1810 г. из состава МВД были выведены полицейские органы и образовано Министерство полиции. Однако в 1819 г. оно вновь вернулось в состав МВД. Из состава этого министерства была выведена Особая канцелярия Министерства внутренних дел, возглавляемая М. фон Фоком, занимавшаяся вопросами политической и государственной безопасности, и передана в систему Собственной Е.И.В. канцелярии. Эта структура и составила Третье отделение, которое возглавил генерал-адъютант Александр Христофорович Бенкендорф. 2 Первая экспедиция занималась борьбой с начинавшимся революционным движением, вела следствие по политическим делам, располагала широкой агентурой. Вторая экспедиция вела борьбу с раскольниками и должностными преступлениями. Она располагала сетью пенитенциарных учреждений. Третья экспедиция вела наблюдение за иностранцами и занималась контрразведкой. Четвертая экспедиция отслеживала настроения в крестьянской среде и принимала в случае необходимости меры по предотвращению или подавлению недовольства. Пятая экспедиция, учрежденная в 1842 г., осуществляла театральную цензуру.
  • [4] См.: Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России. 5-е изд. М., 2008. С. 169. 2 Система сбора повинностей была приведена в соответствие с размером и качеством земельных наделов.
  • [5] См.: Шепетев В.И. История государственного управления в России: Учебник для студ. вузов. М., 2003. С. 237.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ   След >