Административно-правовые отношения в механизме реализации административно-правового статуса ГИБДД в контрольно-надзорной сфере

Общая характеристика контрольно-надзорных правоотношений была дана нами в первой главе монографии. В данном параграфе стоит задача дать предметную характеристику той части содержания рассматриваемых правоотношений, которая представляет собой субъективные права и юридические обязанности властного субъекта — Госавтоинспекции. В связи с тем, что в деятельности ГИБДД возникают различные виды контрольно-надзорных правоотношений, необходимо рассмотрение общих и специальных прав и обязанностей, реализуемых Госавтоинспекцией в каждом отдельно взятом виде контрольно-надзорных правоотношений.

Прежде всего анализ юридического содержания Положения о ГИБДД позволяет выделить общие права Госавтоинспекции:

  • • запрашивать и получать в установленном порядке от организаций независимо от формы собственности и должностных лиц сведения о соблюдении ими нормативных правовых актов в области обеспечения безопасности дорожного движения, а также объяснения по фактам их нарушения;
  • • давать должностным лицам обязательные для исполнения предписания об устранении нарушений нормативных правовых актов в области обеспечения безопасности дорожного движения с указанием сроков представления информации о принимаемых мерах;
  • • осуществлять задержание транспортных средств с помещением их в специально отведенные места до устранения причин задержания;
  • • вызывать в Госавтоинспекцию граждан и должностных лиц по находящимся в производстве делам и материалам, получать от них необходимые объяснения, справки, документы (их копии);
  • • составлять протоколы об административных правонарушениях, применять иные меры, предусмотренные КоАП РФ;
  • • пользоваться беспрепятственно в служебных целях средствами связи, принадлежащими юридическим лицам и гражданам.

В конкретных видах контрольно-надзорных правоотношений реализуются не все названные права, а лишь часть из них. При этом общие права в конкретном правоотношении специализируются, приобретают специальную окраску. В связи с этим представляется целесообразным рассмотрение прав и обязанностей Госавтоинспекции по видам правоотношений.

Ограниченный объем исследования не позволяет охватить все многообразие правовых отношений, поэтому ограничимся исследованием тех правоотношений, которые, как показывает опыт практической деятельности, являются наиболее проблемными. Например, правоотношения, возникающие в связи с осуществлением государственного контроля и надзора за соблюдением нормативных правовых актов, устанавливающих требования к конструкции и техническому состоянию транспортных средств.

В данные административно-правовые отношения вступают территориальные органы Госавтоинспекции и строевые подразделения ДПС.

Положение о ГИБДД предоставляет ей в этой области право:

  • • запрещать эксплуатацию автомототранспортных средств и прицепов к ним, тракторов и других самоходных машин при наличии неисправностей и условий, перечень которых утвер ждается Правительством Российской Федерации, а эксплуатацию троллейбусов и трамваев — при наличии неисправностей, предусмотренных соответствующими правилами технической эксплуатации, а также эксплуатацию транспортных средств, не прошедших государственного технического осмотра, с заведомо неисправными тормозной системой (за исключением стояночного тормоза), рулевым управлением или сцепным устройством (в составе поезда), в том числе со снятием государственных регистрационных знаков до устранения причин, послуживших основанием для такого запрещения;
  • • не допускать к участию в дорожном движении путем отказа в регистрации и выдаче соответствующих документов автомототранспортные средства и прицепы к ним, изготовленные в Российской Федерации или ввозимые на ее территорию сроком более чем на шесть месяцев, в конструкцию которых внесены изменения, — без документов, удостоверяющих их соответствие установленным требованиям безопасности дорожного движения;
  • • использовать специальные технические средства для контроля за техническим состоянием транспортных средств.

Наставление по техническому надзору детализирует полномочия ГИБДД и, кроме того, предусматривает новые, не названные в Положении. Так, Наставление возлагает на федеральный орган управления Госавтоинспекции функцию надзора за конструкцией транспортных средств при их производстве и сертификации. В целях реализации данной функции предусмотрены следующие полномочия:

  • • участие в работе комиссий по проверке условий производства и инспекционном контроле организаций-изготовителей;
  • • поручение такого участия территориальному органу ГИБДД субъекта Российской Федерации.

Проведение проверок производства сертифицируемой продукции (транспортных средств) и инспекционного контроля за выпускаемой сертифицированной продукцией регламентируется Правилами по проведению работ в системе сертификации механических транспортных средств и прицепов, утвержденными постановлением Госстандарта России от 1 апреля 1998 г. № 19[1]. Данные Правила допускают лишь участие представителей Госавтоинспекции в проверочных мероприятиях, но никоим образом не регулируют формы этого участия. Наставление по техническому надзору ГИБДД определяет, что представители Госавтоинспекции проверяют соблюдение порядка документирования и учета (контролируют регистрацию

одобрения типа транспортного средства, сертифицированного в установленном порядке, а также наличие данных, подтверждающих, что сертифицируемая продукция подвергалась контролю и испытаниям на соответствие нормативным документам; контролируют соблюдение установленных требований по учету, хранению, заполнению и выдаче паспортов транспортных средств); осуществляют контроль за выполнением ранее выданных предписаний.

Наставлением предусмотрено единственное полномочие, непосредственно направленное на обеспечение безопасности дорожного движения: «выявляют причины несоответствия сертифицированной продукции требованиям нормативных правовых актов».

По нашему мнению, данное полномочие, во-первых, дублирует полномочия органа по сертификации, руководящего комиссионной проверкой, во-вторых, требует специальных технических познаний, которые не могут быть включены в квалификационные требования сотрудника ГИБДД.

Предположим, что изделие (автомобиль), на которое по результатам сертификации выдано одобрение типа транспортного средства, не соответствует требованиям нормативных правовых актов по причине применения в какой-либо детали стали другой марки (меньшей твердости или, наоборот, хрупкой). Может ли сотрудник ГИБДД установить это несоответствие? Ответ очевиден.

По этой причине представляется возможным исключить данное полномочие из компетенции ГИБДД. Значительно более эффективным было бы выявление фактов несоответствия сертифицированной продукции требованиям нормативных правовых актов в ходе исполнения обязанностей по контролю и надзору (по результатам государственного технического осмотра, по анализу причин дорожно-транспортных происшествий).

Выявление типичных недостатков конструкции транспортных средств, распространенных неисправностей, характерных для продукции конкретного изготовителя, могло бы служить основанием для направления в Ростехрегулирование представления о приостановлении или отмене действия выданной организации-изготовителю одобрения типа транспортного средства.

С участием в работе комиссий по проверке условий производства сертифицируемой продукции, а также инспекционном контроле деятельности организаций-изготовителей непосредственно связано полномочие изымать ранее выданные проверяемой организации бланки паспортов транспортных средств (шасси транспортных средств).

Из текста раздела II Наставления по техническому надзору можно сделать ошибочный вывод о том, что ГИБДД вправе в слу чае установления несоответствия выпускаемой сертифицированной продукции (автомобиль, имеющий одобрение типа транспортного средства) нормативным документам самостоятельно принять решение об изъятии указанных бланков. Такое изъятие может быть квалифицировано как приостановление действия одобрения типа транспортного средства, что не входит в компетенцию ГИБДД. Это право Ростехрегулирования. Бланки могут быть изъяты по решению Госавтоинспекции, только если они выдаются на несертифициро-ванную продукцию либо если нарушаются правила хранения и учета бланков.

Таким образом, более точной была бы следующая формулировка: ГИБДД осуществляет выдачу организациям — изготовителям транспортных средств бланков паспортов транспортных средств и паспортов шасси транспортных средств, а также контроль за соблюдением правил получения и расходования бланков. В случае выявления нарушений указанных правил выданные ранее бланки изымаются.

Необходимо также отметить, что полномочие давать обязательные для исполнения предписания в данном виде контрольнонадзорной деятельности дополнено правом направлять представления о приостановлении или отмене действия выданного организации-изготовителю одобрения типа транспортного средства. Такое представление направляется в Ростехрегулирование.

При надзоре за соответствием конструкции и технического состояния транспортных средств, находящихся в эксплуатации, Госавтоинспекция реализует следующие полномочия:

  • • проверка соответствующих документов;
  • • проведение осмотров транспортных средств;
  • • запрещение эксплуатации транспортных средств;
  • • направление запросов в Ростехрегулирование на предмет подлинности сведений о сертификации транспортного средства;
  • • проверка технического состояния транспортных средств с использованием средств технического диагностирования;
  • • ведение реестров государственного технического осмотра транспортных средств физических или юридических лиц.

Надзор за соответствием конструкции и технического состояния транспортных средств требованиям безопасности дорожного движения осуществляется также при надзоре за дорожным движением в соответствии с Наставлением по работе ДПС и Наставлением по техническому надзору. Данный вид надзора и полномочия Госавтоинспекции урегулированы наиболее полно (хотя и недостаточно).

Во-первых, определено, что проверочные действия осуществляются на стационарных постах и контрольных постах милиции, контрольно-пропускных пунктах транспортных средств, а для маршрут ных автобусов — на конечных станциях маршрутов, автовокзалах и пассажирских автостоянках.

Во-вторых, установлены основания для остановки транспортных средств для проверки:

  • • отсутствие в правом нижнем углу ветрового стекла автомобиля действующего талона о прохождении государственного технического осмотра;
  • • наличие в предусмотренных местах транспортных средств нестандартных, нечитаемых или установленных с нарушением требований Правил дорожного движения государственных регистрационных знаков, а равно их отсутствие;
  • • наличие неисправностей и условий, предусмотренных Правилами дорожного движения и Основными положениями по допуску транспортных средств к эксплуатации и обязанностями должностных лиц по обеспечению безопасности дорожного движения, при которых запрещается эксплуатация транспортных средств.

В-третьих, указанные наставления, а также КоАП РФ устанавливают основания и порядок запрещения движения и запрещения эксплуатации транспортных средств.

В то же время более внимательное рассмотрение названных норм свидетельствует об их пробельности и коллизионности. Так, Наставление по техническому надзору противоречит КоАП РФ: в соответствии с п. 16.4 Наставления при выявлении негорящих (отсутствующих) фар и задних габаритных огней на дорогах без искусственного освещения в темное время суток или в условиях недостаточной видимости либо недействующего со стороны водителя стеклоочистителя во время дождя или снегопада дальнейшее движение транспортного средства запрещено[2]. Действительно, Правила дорожного движения содержат такую норму. Однако в соответствии с ч. 1 ст. 27.13 КоАП РФ задержание транспортного средства — единственный способ запрещения дальнейшего движения транспортного средства — допускается только при совершении административного правонарушения, предусмотренного ч. 2 ст. 12.5 КоАП РФ, предусматривающей ответственность за управление транспортным средством с заведомо неисправными тормозной системой (за исключением стояночного тормоза), рулевым управлением или сцепным устройством (в составе автопоезда).

В первой главе настоящей работы мы уже обращали внимание на несогласованность терминов «запрещение движения», «запреще

ние эксплуатации», «задержание транспортного средства». И эта проблема нуждается в разрешении. Представляется, что наиболее правильный путь решения указанной проблемы заключается в дополнении ч. 2 ст. 12.5 КоАП РФ указанием на названные неисправности, представляющие повышенную угрозу безопасности дорожного движения. В таком случае наличие указанных неисправностей будет основанием задержания транспортного средства в соответствии со ст. 27.13 КоАП РФ. Еще более удачным представляется введение в КоАП РФ бланкетной нормы в ч. 2 ст. 12.5 КоАП РФ. Вместо перечисления неисправностей, при наличии которых управление транспортным средством образует состав данного административного правонарушения, более целесообразно было бы использовать следующую формулировку: «Управление транспортным средством с неисправностями, при наличии которых в соответствии с Правилами дорожного движения Российской Федерации запрещается движение транспортных средств...». Такая формулировка полностью охватывает весь перечень неисправностей, представляющих наибольшую угрозу безопасности дорожного движения, исключает противоречия между Правилами дорожного движения и КоАП РФ, а также позволяет обеспечить санкцией соответствующую правовую норму Правил.

Соответственно в Положении о ГИБДД, Наставлении по техническому надзору и Наставлении по работе ДПС следует либо наряду с правом запрещать эксплуатацию транспортных средств со снятием регистрационных знаков предусмотреть право запрещать движение путем задержания транспортного средства, либо исключить право запрещать эксплуатацию, ограничившись указанием на право применять меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях в порядке, установленном Правительством РФ.

Надзор за исполнением юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, эксплуатирующими транспортные средства, обязанностей по обеспечению безопасности дорожного движения предполагает реализацию следующих полномочий:

  • • ведение наблюдательного дела на юридическое лицо или индивидуального предпринимателя;
  • • изучение сведений о структуре парка транспортных средств и динамике аварийности в нем, соблюдении водителями транспортной дисциплины, анализ причин и условий возникновения дорожно-транспортных происшествий;
  • • проведение проверок транспортных средств при выпуске их на линию;
  • • проведение плановых и внеплановых проверок;
  • • проведение контрольных проверок по выполнению ранее выданных предписаний;
  • • использование средств технического диагностирования;
  • • направление в Ространснадзор информации о нарушениях условий лицензирования.

Наставление по техническому надзору регламентирует условия закрепления сотрудников ГИБДД за юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, устанавливает периодичность проведения плановых проверок и основания проведения внеплановых проверок, а также определяет предмет надзора при проведении плановых и внеплановых проверок.

Представляется, что полномочия Госавтоинспекции в части осуществления контроля и надзора за соблюдением юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями обязанностей в области обеспечения безопасности дорожного движения недостаточны.

В частности, не решен вопрос о формах реагирования на выявленные правонарушения, факты неисполнения указанных обязанностей. Наставление по техническому надзору предусматривает осуществление государственного контроля и надзора за деятельностью пунктов технического осмотра, на которых проводится государственный технический осмотр, и деятельностью юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих эксплуатацию транспортных средств. В обоих случаях Наставление предусматривает составление актов проверок и возможность дачи предписания об устранении недостатков.

Однако выявленные недостатки, во-первых, могут быть квалифицированы как административные правонарушения, во-вторых, могут быть настолько существенными, что продолжение функционирования указанных объектов влечет угрозу безопасности дорожного движения. Например, оборудование, используемое на пункте технического осмотра, не позволяет установить неисправность тормозной системы или на автотранспортном предприятии не проводится предрейсовый медицинский осмотр водителей. В таких случаях ГИБДД должна быть наделена правом приостанавливать деятельность организаций.

По нашему мнению, проблема может быть разрешена путем установления в Особенной части КоАП РФ административной ответственности за подобные правонарушения с санкцией в виде административного приостановления деятельности, что позволит применять соответствующую меру обеспечения производства по делам об административных правонарушениях — временный запрет деятельности на срок до 5 суток в порядке, установленном ст. 27.15 КоАП РФ.

В отличие от Наставления по техническому надзору в Наставлении по службе ДИиОД закреплены обязанности и права службы. В то же время в перечне обязанностей лишь один пункт имеет отношение к осуществлению государственного контроля и надзора: обеспечивать государственный контроль за соблюдением юридическими лицами независимо от форм собственности и иными организациями, должностными лицами и гражданами Российской Федерации, иностранными гражданами, лицами без гражданства законодательства Российской Федерации, правил, стандартов, технических норм в области обеспечения безопасности дорожного движения, которыми установлены требования:

  • • к проектированию, строительству (реконструкции) дорог, дорожных сооружений, железнодорожных переездов, линий городского электрического транспорта;
  • • к ремонту и эксплуатационному состоянию автомобильных дорог, дорожных сооружений, железнодорожных переездов;
  • • к установке и эксплуатации технических средств организации дорожного движения.

Права службы ДИиОД определены более полно:

  • • запрашивать и получать в установленном порядке от организаций независимо от формы собственности и должностных лиц сведения о соблюдении ими нормативных правовых актов в области обеспечения безопасности дорожного движения, а также объяснения по фактам их нарушения;
  • • докладывать главным государственным инспекторам безопасности дорожного движения о необходимости выдачи должностным лицам обязательных для исполнения предписаний об устранении нарушений нормативных правовых актов и технических норм в области обеспечения безопасности дорожного движения;
  • • составлять протоколы и рассматривать дела об административных правонарушениях в соответствии с КоАП РФ;
  • • участвовать в установленном порядке в проведении мероприятий по временному ограничению или запрещению дорожного движения на участках дорог и улиц, не отвечающих правилам их содержания в безопасном для дорожного движения состоянии; работе по изменению организации дорожного движения на отдельных участках дорог и улиц, железнодорожных переездах при проведении массовых мероприятий либо если пользование транспортными средствами угрожает безопасности дорожного движения; принятии решения о запрещении или приостановке проведения на дорогах и улицах ремонтно-строительных и других работ, осуществляемых с нарушением требований технических норм в области обеспе чения безопасности дорожного движения, движения общественного транспорта по установленным маршрутам при несоблюдении необходимых требований нормативных правовых актов и технических норм;
  • • использовать специальные технические и транспортные средства для контроля за состоянием дорог и улиц;
  • • участвовать в работе комиссий по обследованию маршрутов регулярного движения общественного транспорта;
  • • осуществлять согласование разрешений на распространение наружной рекламы и размещение иных объектов в пределах дорог и улиц, а также в полосе отвода и придорожной зоне дорог.

Анализ содержания рассматриваемого Наставления позволяет выделить еще ряд полномочий:

  • • изучение проектной и рабочей документации на строительство (реконструкцию) и ремонт объектов улично-дорожной сети;
  • • вывод об обоснованности принятия основных планировочных решений, выбора видов транспорта, мероприятий по благоустройству территорий, решений по организации дорожного движения и т.д.;
  • • ведение журналов согласования проектной документации;
  • • направление информации в письменной форме в вышестоящий орган ГИБДД и заказчику проектной документации о причинах отказа в выдаче положительного заключения;
  • • участие в комиссиях по приемке в эксплуатацию строящихся объектов;
  • • отказ от подписания акта государственной комиссии и составление особого мнения, прилагаемого к данному акту;
  • • ведение контрольно-наблюдательных дел на дороги и улицы;
  • • согласование проектов и схем организации движения при проведении ремонта дорог и дорожных сооружений;
  • • участие в проведении комплексных и специальных проверок эксплуатационного состояния улично-дорожной сети;
  • • проведение контрольных проверок исполнения ранее данных предписаний;
  • • направление сообщений о действиях рекламораспространителя или рекламодателя в территориальный орган ФАС России либо о действиях собственника или владельца объекта дорожного сервиса — в орган, уполномоченный решать вопросы предоставления земельных участков;
  • • направление в органы прокуратуры информации о разрешении распространения наружной рекламы или о размещении объекта дорожного сервиса без проведения необходимого согласования с ГИБДД.

Рассматриваемое Наставление определяет порядок запроса и получения сведений о соблюдении нормативных правовых актов и технических норм, а также объяснений по фактам их нарушений. В частности, определены субъекты, уполномоченные принимать решение о выдаче предписания. Это руководители федерального и территориальных органов управления Госавтоинспекции, службы дорожной инспекции и организации движения, подразделений Госавтоинспекции в районах, городах, районах в городах или иных муниципальных образований, на режимных объектах и в закрытых административно-территориальных образованиях, командиры полков, батальонов, рот ДПС и их заместители[3]. Основанием выдачи предписания являются полученные данные о должностных лицах, действие или бездействие которых повлекли отступление от требований нормативных правовых актов в области обеспечения безопасности дорожного движения. В предписании назначаются сроки, место и способ предоставления информации о принимаемых мерах по их выполнению. В одном предписании могут быть установлены сроки предоставления соответствующей информации конкретно для каждого вида нарушения.

Направление информации о соблюдении нормативных правовых актов, строительных норм, правил, стандартов федеральными органами исполнительной власти и получение от них сведений о мероприятиях по обеспечению безопасности дорожного движения осуществляются через федеральный орган управления Госавтоинспекции.

Наставление по работе ДПС регламентирует деятельность строевых подразделений ГИБДД по надзору за соблюдением правил дорожного движения и правил эксплуатации транспортных средств, требований безопасности при проведении работ на дорогах и улицах. При этом, как следует из текста Наставления, его требования обязательны лишь для сотрудников ДПС. В то же время ст. ст. 23.3, 27.2, 27.3, 27.9, 27.12, 27.13 и 28.3 КоАП РФ наделяют полномочиями, реализуемыми при осуществлении надзора за движением, более широкий круг должностных лиц (иногда — всех сотрудников ГИБДД, имеющих специальное звание). Исходя из этого представляется необходимым дополнить п. 2.5 Наставления абзацем следующего содержания: «В случаях исполнения в соответствии с действующим законодательством полномочий по надзору за движением

сотрудниками других служб и подразделений ГИБДД, на них распространяются обязанности и права, предусмотренные для сотрудников милиции действующим законодательством и настоящим Наставлением».

Из обязанностей сотрудника ДПС к осуществлению контрольно-надзорных полномочий можно отнести следующие:

  • • контролировать соблюдение участниками дорожного движения установленных правил, нормативов и стандартов, действующих в области дорожного движения;
  • • предотвращать и пресекать преступления и административные правонарушения, выяснять причины и обстоятельства, способствующие их совершению, принимать к нарушителям меры административного воздействия;
  • • контролировать наличие у водителей документов, предусмотренных Правилами дорожного движения;
  • • контролировать содержание в исправном и безопасном для движения состоянии улиц, дорог и дорожных сооружений и их освещенность;
  • • осуществлять контроль за соблюдением условий обеспечения безопасности дорожного движения при проведении на улицах и дорогах ремонтно-строительных и других работ;
  • • проверять исправность технических средств регулирования, специальных средств, средств связи, состояние дорог и улиц, условия производства на них ремонтно-строительных и других работ;
  • • принимать меры к устранению помех в движении, освобождению проезжей части от оставленных на ночь транспортных средств, обозначению опасных участков на посту или маршруте патрулирования.

Помимо обязанностей можно назвать характерные для данной деятельности права сотрудников ДПС:

  • • останавливать транспортные средства для проверки у водителей, в том числе с использованием автоматизированных баз данных, документов, предусмотренных Правилами дорожного движения;
  • • останавливать транспортные средства, водители которых нарушили правила дорожного движения;
  • • запрещать эксплуатацию транспортных средств при наличии у них технических неисправностей, создающих угрозу безопасности дорожного движения;
  • • проводить в установленном законодательством Российской Федерации порядке освидетельствование лиц, подозреваемых в совершении преступления или административного правонарушения, повлекших угрозу безопасности дорожного движе ния, для установления факта алкогольного или наркотического опьянения либо направлять или доставлять указанных лиц в медицинские учреждения, если результат освидетельствования необходим для подтверждения или опровержения факта правонарушения или объективного рассмотрения дела о правонарушении;
  • • применять оперативно-технические и специальные средства для выявления и фиксации нарушений правил дорожного движения, осуществления контроля за техническим состоянием транспортных средств, а также оружие и специальные средства для принудительной остановки транспортных средств;
  • • принимать меры административного принуждения, предусмотренные законодательством об административных правонарушениях;
  • • ограничивать или временно запрещать движение транспортных средств и пешеходов на дорогах, а также не допускать граждан и транспортные средства на отдельные участки местности и объекты, обязывать их остаться там или покинуть эти участки и объекты;
  • • ограничивать или запрещать проведение ремонтно-строительных и других работ на улицах и дорогах, если не соблюдаются требования по обеспечению общественной безопасности;
  • • запрещать эксплуатацию транспортных средств до устранения причин, послуживших основанием для такого запрещения.

Заметим, что при изложении обязанностей и прав сотрудников ДПС нарушается логическая последовательность. Так, в ряде случаев применяются отсылочные нормы, дублирующие друг друга по своему содержанию. Например, в п. 6.5.11 называется право осуществлять в порядке, установленном законодательством, административное задержание и личный досмотр граждан, досмотр транспортных средств, а в п. 6.5.11 — право составлять протоколы об административных правонарушениях, осуществлять административное задержание, применять другие меры, предусмотренные законодательством об административных правонарушениях. В п. 6.5.15 вновь упоминается мера обеспечения производства по делам об административных правонарушениях — запрещение эксплуатации транспортных средств.

Кроме того, в последнем подпункте п. 6 Наставления повторяется право применять и использовать физическую силу, специальные средства и огнестрельное оружие, принадлежащее всем сотрудникам милиции по Закону РФ «О милиции». Следуя логике Наставления, можно сделать ошибочный вывод о том, что сотрудники службы ДИиОД, как, впрочем, и остальные сотрудники ГИБДД, обделены этим правом. Представляется, что в Наставлении по работе ДПС можно было бы ограничиться ссылкой на ст. 11 Закона РФ «О милиции» и не повторять содержащиеся в ней нормы. Необходимо учитывать также то обстоятельство, что в соответствии с Уставом патрульно-постовой службы милиции общественной безопасности дорожно-патрульная служба относится к силам патрульно-постовой службы и обязана руководствоваться нормами данного Устава.

Отдельные формулировки прав сотрудников ДПС также несовершенны. Например, какое содержание вложено авторами Наставления в п. 6.5.7, предусматривающий право проводить в установленном законодательством Российской Федерации порядке освидетельствование лиц, подозреваемых в совершении преступления или административного правонарушения, повлекших угрозу безопасности дорожного движения, для установления факта алкогольного или наркотического опьянения либо направлять или доставлять указанных лиц в медицинские учреждения, если результат освидетельствования необходим для подтверждения или опровержения факта правонарушения или объективного рассмотрения дела о правонарушении?

Во-первых, не ясно, следует ли направлять в медицинские учреждения в случаях, когда результат освидетельствования необходим для подтверждения или опровержения факта правонарушения или объективного рассмотрения дела, а в остальных же случаях допускается самостоятельное освидетельствование сотрудником Госавтоинспекции либо освидетельствование проводится в указанных целях. Во-вторых, подтверждение или опровержение факта правонарушения — одно из условий объективного рассмотрения дела о правонарушении. В-третьих, законодательство Российской Федерации содержит три федеральных закона, устанавливающих порядок проведения освидетельствования на состояние алкогольного и наркотического опьянения.

Федеральный закон от 8 января 1998 г. № З-ФЗ «О наркотических средствах и психотропных веществах»[4] устанавливает, что медицинское освидетельствование проводится в специально уполномоченных на то органами управления здравоохранением учреждениях здравоохранения по направлению органов прокуратуры, органов дознания, органа, осуществляющего оперативно-разыскную деятельность, следователя или судьи.

Для направления лица, в отношении которого имеются достаточные основания полагать, что оно больно наркоманией, находится в состоянии наркотического опьянения либо потребило нарко

тическое средство или психотропное вещество без назначения врача, на медицинское освидетельствование судьи, прокуроры, следователи, органы дознания выносят постановление, которое может быть обжаловано в суд или опротестовано прокурором в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

Федеральный закон от 31 мая 2001 г. № 73-ФЗ «О государственной судебно-экспертной деятельности в Российской Федерации»[5] определяет порядок проведения экспертизы живых лиц в производстве по уголовным, гражданским делам и делам об административных правонарушениях в государственных экспертных учреждениях.

КоАП РФ регулирует порядок освидетельствования лиц, управляющих транспортными средствами, на состояние опьянения в медицинских учреждениях.

Таким образом, не существует установленного законодательством Российской Федерации порядка освидетельствования сотрудником ДПС самостоятельно без обращения в медицинское учреждение. Следовательно, необходимо изложить п. 6.5.7 Наставления по работе ДПС в следующем виде: «Направлять или доставлять в установленном законодательством Российской Федерации порядке лиц, подозреваемых в совершении преступления или административного правонарушения, повлекших угрозу безопасности дорожного движения, в медицинские или экспертные учреждения для установления факта алкогольного или наркотического опьянения, если результат освидетельствования необходим для объективного рассмотрения дела о правонарушении».

Таким образом, в контрольно-надзорных правоотношениях реализуются полномочия ГИБДД, которые могут быть классифицированы по различным основаниям.

По предмету контроля и надзора.

  • • в области технического надзора;
  • • в области дорожного надзора;
  • • в области надзора за дорожным движением.

По содержанию можно выделить следующие полномочия:

  • • наблюдать;
  • • истребовать и проверять (документы);
  • • обследовать (условия производства);
  • • участвовать (в проведении комплексных проверок);
  • • требовать (прекращения правонарушений);
  • • предписывать (юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, должностным лицам);

  • • информировать (органы государственной власти и органы местного самоуправления);
  • • запрещать (движение, эксплуатацию);
  • • применять меры административного предупреждения и пресечения;
  • • применять меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях;
  • • разрешать, в том числе согласовывать.

Представляется возможным выделить общие и специальные права. Общие права предусмотрены Законом РФ «О милиции» и Положением о ГИБДД и принадлежат всем сотрудникам Госавтоинспекции, имеющим специальное звание. Например, право останавливать транспортные средства, применять меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, применять физическую силу, специальные средства и огнестрельное оружие и др.

Специальные права принадлежат конкретным категориям сотрудников либо конкретным подразделениям Госавтоинспекции. По положению во властной вертикали системы Госавтоинспекции Департамент обеспечения безопасности дорожного движения вправе участвовать в проверках условий производства и инспекционных проверках организаций — изготовителей транспортных средств; управления (отделы) ГИБДД в муниципальных образованиях — осуществлять надзор за соблюдением юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, осуществляющими эксплуатацию транспортных средств, обязанностей по обеспечению безопасности дорожного движения.

По специализации органов Госавтоинспекции также существуют различия: управление (отдел) ГИБДД в муниципальном образовании вправе проводить проверки юридических лиц и индивидуальных предпринимателей; подразделения службы дорожной инспекции и организации движения — участвовать в проведении комплексных проверок улично-дорожной сети, а строевые подразделения ДПС — повседневный надзор за эксплуатационным состоянием улично-дорожной сети, конструкцией и техническим состоянием транспортных средств, а также надзор за поведением участников дорожного движения.

По нашему мнению, определенный научный и практический интерес представляет рассмотрение содержания некоторых прав Г осавтоинспекции.

Право истребовать и проверять документы по своему содержанию весьма широко. Его непосредственное содержание зависит от конкретного вида правового отношения, в котором оно реализуется. Так, инспектор ДПС вправе требовать у лица, управляющего транспортным средством, представления документов, предусмотренных Правилами дорожного движения:

  • • водительского удостоверения на право управления транспортным средством соответствующей категории, а в случае изъятия в установленном порядке водительского удостоверения — временного разрешения;
  • • регистрационных документов и талона о прохождении государственного технического осмотра на данное транспортное средство, а при наличии прицепа — и на прицеп;
  • • документа, подтверждающего право владения, пользования или распоряжения данным транспортным средством, а при наличии прицепа - и на прицеп — в случае управления транспортным средством в отсутствие его владельца;
  • • в установленных случаях путевого листа, лицензионной карточки и документов на перевозимый груз, а при перевозке крупногабаритных, тяжеловесных и опасных грузов — документов, предусмотренных правилами перевозки этих грузов;
  • • страхового полиса обязательного страхования гражданской ответственности владельца транспортного средства в случаях, когда обязанность по страхованию своей гражданской ответственности установлена федеральным законом.

Может ли инспектор потребовать представления каких-либо иных документов? Нормативные правовые акты не содержат указаний на этот счет, однако указанный выше перечень документов приведен в п. 2.1.1 Правил дорожного движения как исчерпывающий. В то же время необходимость истребования дополнительно документа, удостоверяющего личность (паспорта), неизбежно возникает, когда документом, подтверждающим наличие права управления транспортным средством, является временное разрешение (в случае изъятия водительского удостоверения), действительное лишь при предъявлении паспорта.

Наставление по работе ДПС предоставляет инспектору право проверять у граждан и должностных лиц документы, удостоверяющие личность, если имеются достаточные основания подозревать их в совершении преступления или административного правонарушения. Это право может быть реализовано в правоотношении, возникающем в связи с осуществлением надзора в сфере охраны общественного порядка, когда инспектор ДПС исполняет обязанности патрульно-постовой службы милиции общественной безопасности.

По нашему мнению, определенный интерес представляет рассмотрение содержания полномочия обследовать. Данное полномочие реализуется, например, при проведении надзора за качеством работ пунктов технического осмотра, участвующих в проведении государственного технического осмотра, контроля и надзора за соблюдением требований нормативных правовых актов юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, осуществляющими эксплуатацию транспортных средств, проверок готовности дорожных и коммунальных организаций к эксплуатации дорог в зимних условиях.

Дело в том, что проведение контрольно-надзорных мероприятий в форме обследования требует посещения принадлежащих юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям помещений и территорий. Но такое право ГИБДД (как, впрочем, и других контрольно-надзорных органов) не предусмотрено ни одним нормативным правовым актом. Норма п. 18 ст. 11 Закона РФ «О милиции» к контрольно-надзорным отношениям неприменима, поскольку она позволяет беспрепятственно входить на территорию и в помещения, занимаемые организациями, и осматривать их при преследовании лиц, подозреваемых в совершении преступлений, либо при наличии достаточных данных полагать, что там совершено или совершается преступление, произошел несчастный случай, а также для обеспечения личной безопасности граждан и общественной безопасности при стихийных бедствиях, катастрофах, авариях, эпидемиях, эпизоотиях и массовых беспорядках. Другими словами, данное полномочие реализуется в неординарных, экстренных ситуациях.

Контрольно-надзорные мероприятия являются ординарными, проводятся по плану или вне плана, но на основании письменного приказа. В связи с вышесказанным, считаем необходимым ввести в гл. V Федерального закона «О безопасности дорожного движения» норму, предусматривающую право беспрепятственно входить на территории, в помещения, принадлежащие юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, на основании приказа главного государственного инспектора безопасности дорожного движения о проведении плановой, внеплановой или контрольной проверки, предъявив (вручив) представителю юридического лица, индивидуальному предпринимателю или его представителю копию данного приказа.

Такая норма полностью соответствует требованиям Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)». В соответствии с данным Федеральным законом контрольно-надзорные проверки проводятся на основании распоряжений (приказов) органов государственного контроля (надзора). Кроме того, обязательность издания приказа как основание проведения проверок должна быть нормативно закреплена в Наставлении по техническому надзору и в Наставлении по службе ДИиОД.

Экстраполяция положений указанного Федерального закона позволяет установить ограничения и запреты, соблюдение которых Госавтоинспекцией обязательно при реализации контрольно-надзорных полномочий.

Должностные лица ГИБДД при проведении проверок не вправе:

  • • проверять выполнение обязательных требований, не относящихся к компетенции Госавтоинспекции;
  • • осуществлять плановые проверки в отсутствие должностных лиц или работников проверяемых юридических лиц или индивидуальных предпринимателей либо их представителей;
  • • требовать представление документов, информации, образцов (проб) продукции, если они не являются объектами надзора (контроля) и не относятся к предмету проверки, а также изымать оригиналы документов, относящихся к предмету проверки;
  • • требовать образцы (пробы) продукции для проведения их исследований (испытаний), экспертизы без оформления акта об отборе образцов (проб) в установленной форме и в количестве, превышающем нормы, установленные государственными стандартами или иными нормативными документами;
  • • распространять информацию, составляющую охраняемую законом тайну и полученную в результате проведения проверок, за исключением случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации;
  • • превышать установленные сроки проведения проверок.

Должностные лица Госавтоинспекции при проведении проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей обязаны:

  • • своевременно и в полной мере исполнять представленные полномочия по предупреждению, выявлению и пресечению нарушений обязательных требований;
  • • соблюдать законодательство Российской Федерации, права и законные интересы юридических лиц и индивидуальных предпринимателей;
  • • проводить проверочные мероприятия на основании и в строгом соответствии с приказом о проведении проверки;
  • • посещать объекты (территории и помещения) юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в целях проведения проверок только во время исполнения служебных обязанностей при предъявлении служебного удостоверения и распоряжения органов ГИБДД о проведении проверок;
  • • не препятствовать в получении должностными лицами юридического лица или индивидуальным предпринимателем либо их представителем, присутствующим при проведении проверок, относящейся к предмету проверки необходимой информации;
  • • предоставлять должностным лицам юридического лица или индивидуальным предпринимателям либо их представителям, присутствующим при проведении проверки, относящуюся к предмету проверки необходимую информацию;
  • • знакомить должностных лиц юридического лица или индивидуального предпринимателя либо их представителей с результатами проверок;
  • • при определении мер, принимаемых по фактам выявленных нарушений, учитывать соответствие указанных мер тяжести нарушений, их потенциальной опасности для жизни, здоровья людей, окружающей среды и имущества, а также не допускать необоснованные ограничения прав и законных интересов граждан, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей;
  • • доказывать законность своих действий при их обжаловании юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

На основе изложенного представляются обоснованными следующие выводы.

Вывод первый. В контрольно-надзорных правоотношениях реализуются полномочия ГИБДД, которые могут быть классифицированы по различным основаниям.

По предмету контроля и надзора.

  • • в области технического надзора;
  • • в области дорожного надзора;
  • • в области надзора за дорожным движением.

По содержанию полномочий'.

  • • наблюдать;
  • • истребовать и проверять (документы);
  • • обследовать (условия производства);
  • • участвовать (в проведении комплексных проверок);
  • • требовать (прекращения правонарушений);
  • • предписывать (юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, должностным лицам);

• информировать (органы государственной власти и органы местного самоуправления);

• запрещать (движение, эксплуатацию);

  • • применять меры административного предупреждения и пресечения;
  • • применять меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях;
  • • разрешать, в том числе согласовывать.

Возможна классификация прав и обязанностей по иным основаниям, например деление на общие и специальные.

Вывод второй. Имеет место несогласованность положений КоАП РФ, Федерального закона Российской Федерации «О милиции» с положениями нормативных правовых актов МВД России, регламентирующих полномочия ГИБДД по применению мер принуждения в процессе осуществления надзора и контроля. В этой связи полагаем уместным осуществление гармонизации указанных нормативных правовых актов путем внесения дополнений в отмеченные законы, а также в Федеральный закон Российской Федерации «О безопасности дорожного движения».

В частности, предложено:

  • • исключить из Наставления по техническому надзору функцию контроля за конструкцией транспортных средств при их производстве и сертификации (раздел II Наставления), во-первых, как противоречащую Положению о Госавтоинспекции, во-вторых, как неэффективную и сведенную к контролю за расходованием бланков паспортов транспортных средств и паспортов шасси транспортных средств;
  • • дополнить перечень полномочий ГИБДД правом направлять в федеральный орган исполнительной власти в сфере технического регулирования представления о приостановлении или отмене действия выданного организации-изготовителю одобрения типа транспортного средства в случаях выявления недостатков конструкции выпускаемых данной организацией транспортных средств, представляющих угрозу безопасности дорожного движения;
  • • ч. 2 ст. 12.5 КоАП РФ изложить в следующем виде: «Управление транспортным средством с неисправностями, при наличии которых в соответствии с Правилами дорожного движения Российской Федерации запрещается движение транспортных средств...». Такая формулировка полностью охватывает весь перечень неисправностей, представляющих наибольшую угрозу безопасности дорожного движения, исключает противоречия между Правилами дорожного движения и КоАП РФ, а также позволяет обеспечить санкцией соответствующую правовую норму Правил;
  • • в Положении о ГИБДД, в Наставлении по техническому надзору и Наставлении по работе ДПС следует либо наряду с правом запрещать эксплуатацию транспортных средств со снятием регистрационных знаков предусмотреть право запрещать движение путем задержания транспортного средства, либо исключить право запрещать эксплуатацию, ограничившись указанием на право применять меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях в порядке, установленном Правительством РФ. Второй вариант представляется более удачным, поскольку и запрещение эксплуатации, и задержание транспортного средства — меры обеспечения, предусмотренные КоАП РФ;

дополнить Наставление по работе ДПС нормой следующего содержания: «В случаях исполнения в соответствии с действующим законодательством полномочий по надзору за движением сотрудниками других служб и подразделений ГИБДД, на них распространяются обязанности и права, предусмотренные для сотрудников милиции действующим законодательством и настоящим Наставлением»; в Наставлении по работе ДПС исключить указание на права, являющиеся элементом общего административно-правового статуса милиции, ограничиться ссылкой на ст. 11 Закона РФ «О милиции» и не повторять содержащиеся в ней нормы, кроме того, следует указать, что ДПС входит в состав сил патрульно-постовой службы милиции общественной безопасности, поэтому на нее распространяются права и обязанности патрульно-постовой службы;

изложить п. 6.5.7 Наставления по работе ДПС в следующем виде: «Направлять или доставлять в установленном законодательством Российской Федерации порядке лиц, подозреваемых в совершении преступления или административного правонарушения, повлекших угрозу безопасности дорожного движения, в медицинские или экспертные учреждения для установления факта алкогольного или наркотического опьянения, если результат освидетельствования необходим для объективного рассмотрения дела о правонарушении»;

ввести в гл. V Федерального закона «О безопасности дорожного движения» норму, предусматривающую право беспрепятственно входить на территории, в помещения, принадлежащие юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, на основании приказа главного государственного инспектора безопасности дорожного движения о проведении плановой, внеплановой или контрольной проверки, предъявив (вручив) представителю юридического лица, индивидуальному предпринимателю или его представителю копию данного приказа.

  • [1] Б НА РФ. 1998. № 14.
  • [2] В Наставлении по работе ДПС такое полномочие отсутствует, хотя именно дорожно-патрульная служба по роду своей деятельности должна применять данную меру.
  • [3] Наставление по работе ДПС не предусматривает случаев, когда названные здесь руководители могут давать предписания. 2 Сроки предоставления информации о выполнении предписания не должны превышать сроков устранения недостатков, послуживших основанием к выдаче предписания, и соответствовать нормативным срокам их ликвидации, установленным ГОСТ Р 50597-93.
  • [4] СЗ РФ. 1998. № 2. Ст. 219; 2002. № 30. Ст. 3033; 2003. № 2. Ст. 167; № 27 (ч. 1). Ст. 2700; 2004. № 49. Ст. 4845; 2005. № 19. Ст. 1752; Российская газета. 2006. 18 окт.
  • [5] СЗ РФ. 2001. № 23. Ст. 2291.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ   След >