Реализация административно-правового статуса ГИБДД в контрольно-надзорных правоотношениях

Понятие и содержание административно-правового статуса ГИБДД в контрольно-надзорной сфере

Одной из обязательных предпосылок вступления субъекта административного права в правовое отношение является его административная правосубъектность. Она включает административную правоспособность (способность лица быть субъектом административных правоотношений, иметь права и обязанности административно-правового характера) и административную дееспособность (способность лица осуществлять предоставленные права, выполнять установленные обязанности и нести административную ответственность за свое поведение)[1].

Правосубъектность лица представляет собой один из элементов его правового статуса.

В качестве других элементов называют права и обязанности, гарантии реализации прав, ответственность, гражданство.

Применительно к органу исполнительной власти другими элементами правового статуса принято считать цели, задачи, функции, положение в системе органов исполнительной власти.

Например, А.С. Ускова пишет, что основой деятельности любого субъекта исполнительной власти является административно-правовой статус, к характеристикам которого относятся: официальное название, его положение в иерархии субъектов государственной власти, вопросы подчиненности; цели, задачи и функции, порядок его образования, реорганизации и упразднения; права и обязанности; формы и методы деятельности; структура органа и др. Содержание административно-правового статуса коллективного субъекта административного права зависит от того, является ли он частью государственного механизма или нет; каким видом деятельности он занимается; является ли он самостоятельной единицей или включен в более крупную организационную структуру[2].

По нашему мнению, наиболее адекватно структура административно-правового статуса органа исполнительной власти представлена Д.Н. Бахрахом, который выделяет в статусе государственных коллективных субъектов три главных блока:

  • • целевой;
  • • структурно-организационный;
  • • компетенционный (компетенцию).

Некоторые ученые добавляют к этим элементам еще один — ответственность как неотъемлемую часть правового статуса субъекта.

Учитывая наличие целого ряда исследований административноправового статуса органов исполнительной власти, полагаем возможным взять вышеизложенные теоретические положения за основу и, не вступая в дискуссию, проанализировать правовой статус ГИБДД как субъекта государственного контроля и надзора, а также состояние нормативной основы указанного статуса с целью определения путей гармонизации контрольно-надзорной деятельности Госавтоинспекции.

Первая составляющая административно-правового статуса органа исполнительной власти — его юридически закрепленные цели, задачи и функции. Из текста преамбулы Указа Президента РФ, утверждающего Положение о Госавтоинспекции, и из первых пунктов самого Положения можно установить следующее:

  • • цель — охрана жизни, здоровья и имущества граждан, защита их прав и законных интересов, интересов общества и государства, а также реализация единой государственной политики в области безопасности дорожного движения;
  • • задачи — обеспечение соблюдения юридическими лицами независимо от формы собственности и иными организациями, должностными лицами и гражданами Российской Федерации, иностранными гражданами и лицами без гражданства законодательства Российской Федерации, иных нормативных правовых актов, правил, стандартов и технических норм по вопросам обеспечения безопасности дорожного движения, проведение мероприятий по предупреждению дорожно-транспортных происшествий и снижению тяжести их последствий;
  • • функции — контрольные, надзорные и разрешительные.

В Наставлении по техническому надзору Госавтоинспекции названы задачи и основные функции технического надзора.

Задачи:

  • • предупреждение и снижение тяжести последствий дорожно-транспортных происшествий, возникающих из-за несоответствия конструкции, технического состояния транспортных средств и их дополнительного оборудования требованиям нормативных правовых актов;
  • • предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений в области обеспечения безопасности дорожного движения, связанных с эксплуатацией транспортных средств.

Функции:

  • • контроль за конструкцией транспортных средств при их производстве и сертификации;
  • • контроль за конструкцией транспортных средств при выдаче организациям — изготовителям транспортных средств бланков паспортов транспортных средств и паспортов шасси транспортных средств;
  • • контроль за конструкцией и техническим состоянием транспортных средств, находящихся в эксплуатации;
  • • контроль за соблюдением требований нормативных правовых актов юридическими лицами — собственниками транспортных средств.

В Наставлении по службе ДИиОД в качестве основной задачи названо осуществление государственного контроля и надзора в процессе проектирования, строительства, ремонта и эксплуатации дорог и улиц, дорожных сооружений, железнодорожных переездов и иных объектов, оказывающих влияние на безопасность дорожного движения. Функции прямо не названы, но в п. 3 Наставления указаны контрольные, надзорные и разрешительные функции службы дорожной инспекции и организации движения.

В Наставлении по работе ДПС Госавтоинспекции помимо контрольных, надзорных и разрешительных функций названы еще и оперативно-профилактические функции и участие в обеспечении охраны общественного порядка и борьбе с правонарушениями (п. 2.1 Наставления).

Основными задачами ДПС являются:

  • • сохранение жизни, здоровья и имущества участников дорожного движения, защита их законных прав и интересов, а также интересов общества и государства;
  • • обеспечение безопасного и бесперебойного движения транспортных средств;
  • • предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений в области дорожного движения.

В п. 4 Наставления функции названы еще раз, но более подробно:

  • • оказание в пределах своей компетенции содействия и помощи участникам дорожного движения в осуществлении их законных прав и интересов;
  • • осуществление контроля за соблюдением правил дорожного движения, а также нормативных правовых актов в области обеспечения безопасности дорожного движения;
  • • регулирование дорожного движения, обеспечение организации движения транспортных средств и пешеходов в местах проведения аварийно-спасательных работ и массовых мероприятий;
  • • охрана общественного порядка, обеспечение общественной безопасности, предотвращение и пресечение преступлений и административных правонарушений на улицах, дорогах и иных общественных местах;
  • • осуществление розыска угнанных и похищенных транспортных средств, а также транспортных средств, водители которых скрылись с мест дорожно-транспортных происшествий;
  • • осуществление в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации производства по делам об административных правонарушениях;
  • • осуществление неотложных действий на месте ДТП, а также принятие мер по эвакуации людей и оказанию им первой ме дицинской помощи, содействие в транспортировке поврежденных транспортных средств и охране имущества, оставшегося без присмотра;
  • • проведение в соответствии с законодательством Российской Федерации проверки сообщений о преступлениях против безопасности дорожного движения и эксплуатации транспортных средств, а также осуществление производства по делам об административных правонарушениях;
  • • осуществление в установленном порядке сопровождения транспортных средств;
  • • выявление причин и условий, способствующих совершению ДТП, нарушений правил дорожного движения, иных противоправных действий, влекущих угрозу безопасности дорожного движения, принятие мер по их устранению;
  • • информирование населения, в том числе с использованием средств массовой информации, о складывающейся обстановке в области дорожного движения, причинах ДТП и принимаемых мерах по их предупреждению;
  • • участие совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, органами местного самоуправления, организациями независимо от форм собственности, общественными объединениями, а также гражданами в реализации профилактических мероприятий, направленных на обеспечение безопасности дорожного движения;
  • • контроль за состоянием и обустройством улично-дорожной сети и средств регулирования, соблюдением установленных условий производства ремонтно-строительных работ на автомобильных дорогах, улицах и площадях, принятие неотложных мер к устранению причин, создающих угрозу безопасности дорожного движения;
  • • участие совместно с паспортно-визовой службой в осуществлении контроля за соблюдением иностранными гражданами и лицами без гражданства установленных для них правил въезда, выезда, пребывания и транзитного проезда на транспортных средствах через территорию Российской Федерации.

Как видно из приведенного перечня, контрольные, надзорные и разрешительные функции, названные в Указе Президента РФ, превратились в 14 функций, часть которых не имеет непосредственного отношения к обеспечению безопасности дорожного движения.

Целевой блок элементов административно-правового статуса любого органа исполнительной власти носит базисный характер. Он необходим для правильного построения других блоков и является определяющим для формирования компетенции, наполнения ее конкретными полномочиями. В связи с этим считаем необходимым более подробно проанализировать цели, задачи и функции ГИБДД.

Уже простое вычленение названных элементов целевого блока ГИБДД и составляющих ее служб (для удобства анализа цели, задачи и функции сведены нами в таблицу, приведенную в приложении 1 к монографии) свидетельствует об отсутствии единства в их нормативном закреплении. Можно согласиться с тем, что цели, названные в Положении о Госавтоинспекции, не следует дублировать в наставлениях по службам. Но формулировки задач в наставлениях вызывают возражения — они не соответствуют задачам ГИБДД, определенным Указом Президента РФ.

Р.И. Денисов писал, что главную задачу ГАИ необходимо сформулировать таким образом, чтобы ее выполнению служили все включенные в компетенцию полномочия. Задача эта виделась им в осуществлении административного надзора, направленного на предотвращение, пресечение правонарушений в дорожном движении, поддержании правопорядка на дорогах в целях обеспечения безопасности участников дорожного движения и охраны установленного режима его функционирования.

В соответствии с Положением о Госавтоинспекции на нее возложены две задачи: обеспечение соблюдения нормативных правовых актов, а также проведение мероприятий по предупреждению дорожно-транспортных происшествий и снижению тяжести их последствий.

При этом только первая задача характеризует ГИБДД как орган государственного контроля и надзора; вторая, скорее, характерна для органа управления, поскольку такими мероприятиями являются пропаганда безопасности дорожного движения, научное обеспечение, координация деятельности с другими органами, организациями и гражданами.

В Наставлении по техническому надзору также названы две задачи. Первая из них в полной мере отвечает Положению — предупреждение и снижение тяжести последствий дорожно-транспортных происшествий, возникающих из-за несоответствия конструкции, технического состояния транспортных средств и их дополнительного оборудования требованиям нормативных правовых актов. Вторая задача — предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений, хотя и неизбежна для сотрудников милиции, сформулирована слишком широко.

Во-первых, предупреждение и пресечение противоправных деяний в области дорожного движения, связанных с эксплуатацией транспортных средств, — один из способов решения первой задачи.

Во-вторых, Закон РФ «О милиции» предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений возлагает на всю милицию.

1

См.: Денисов Р.И. Правовые и организационные проблемы административного надзора в области внутренних дел: Дис. ... д-ра юрид. наук. — М., 1983. С. 335.

В-третьих, правила юридической силы нормативных актов требуют соответствия приказов МВД России Указам Президента РФ, а в Положении о Госавтоинспекции такая задача перед ГИБДД не ставится[3].

В связи с этим представляется более удачной следующая формулировка: обеспечение соблюдения нормативных правовых актов, устанавливающих требования к конструкции, техническому состоянию транспортных средств и их дополнительного оборудования.

Совершенно другой подход использован при определении задач службы ДИиОД в соответствующем Наставлении. Здесь задачи сформулированы через функции: «осуществление государственного контроля и надзора в процессе проектирования, строительства, ремонта и эксплуатации дорог и улиц, дорожных сооружений, железнодорожных переездов и иных объектов, оказывающих влияние на безопасность дорожного движения». По нашему мнению, в целях обеспечения единства и унификации нормативных правовых актов следует изложить задачи служб ГИБДД следующим образом.

Задачи службы ДИиОД — обеспечение соблюдения нормативных правовых актов в процессе проектирования, строительства и т.д.

Задачи службы технического надзора — обеспечение соблюдения нормативных правовых актов, устанавливающих требования к конструкции и техническому состоянию транспортных средств при их производстве и эксплуатации.

Задачи ДПС — обеспечение соблюдения нормативных правовых актов участниками дорожного движения.

Проблема определения функций служб Госавтоинспекции представляется нам более сложной. В то же время правильное их определение является необходимым условием оптимизации компетенции органа, обеспечения максимальной эффективности его деятельности.

Как отмечает Н.А. Игнатюк, практика последнего десятилетия показывает, что при распределении функций между федеральными министерствами и ведомствами наблюдается «чехарда и неразбериха». Такая оценка в полной мере применима и к ГИБДД.

Понятие «функция» может иметь значение обязанности, круга деятельности или явления, зависящего от другого и изменяющегося по мере изменения этого другого явления[4]. Это очень широкое определение, применимое, скорее, к математическим функциям.

Более точные определения функции органа государства сформулированы в работах ученых-административистов.

Так, Д.А. Ковачев считает, что функции определяют назначение данного органа в государственном механизме.

По мнению Н.А. Игнатюка, функция — это мера должного поведения того или иного федерального министерства.

Ю.А. Тихомиров понимает функцию органа управления как вид деятельности, содержание которой — осуществление управляющего воздействия на объекты управления в целях обеспечения их необходимой плановой, политической, технической, технологической и иной деятельности для достижения определенного социально значимого результата.

И.Л. Бачило предлагает следующее определение: функция органа — это комплекс взаимосвязанных и основанных на непрерывном обмене информацией организационно-правовых воздействий.

Функция — это то, что «делает» государственный орган.

Интересно, что Б.М. Лазарев в своей известной работе, проведя глубокое исследование функций государственного управления, осуществив их расширенную классификацию, не дал однозначного определения функции органа управления.

Не вдаваясь в дискуссию по вопросу об определении понятия «функция органа управления», на основе приведенных дефиниций определим функции Госавтоинспекции и входящих в нее служб.

Прежде всего, следует принять формулировку функций в Положении о Госавтоинспекции: «контрольные, надзорные и разрешительные». Заметим, что на ГИБДД возложены и другие функции (регистрационная, учетная, координационная и др.), не относящиеся прямо к административно-правовому статусу органа по осуществлению государственного контроля и надзора.

Следующим шагом должно быть уточнение функций служб в составе ГИБДД, с тем чтобы распределить права и обязанности, необходимые для осуществления этих функций.

Для службы технического надзора в соответствующем Наставлении названы функции:

  • • контроль за конструкцией транспортных средств при их производстве и сертификации;
  • • контроль за конструкцией транспортных средств при выдаче организациям-изготовителям транспортных средств бланков паспортов транспортных средств и паспортов шасси транспортных средств;
  • • контроль за конструкцией и техническим состоянием транспортных средств, находящихся в эксплуатации;
  • • контроль за соблюдением требований нормативных правовых актов юридическими лицами — собственниками транспортных средств.

По нашему мнению, приведенные функции некорректны хотя бы потому, что нельзя осуществлять контроль за конструкцией транспортных средств или за их техническим состоянием как правовую деятельность.

Ранее мы определили предмет контроля и надзора как установление соответствия деятельности требованиям нормативных правовых актов. Кроме того, представляется недопустимым смешивать производство и сертификацию транспортных средств. ГИБДД лишь участвует в проведении проверок органов по сертификации. Исходя из этого следует сформулировать функции технического надзора как осуществление государственного контроля и надзора за соблюдением нормативных правовых актов, устанавливающих требования к конструкции и техническому состоянию транспортных средств в части обеспечения безопасности дорожного движения при их производстве и эксплуатации.

Как следует из вышеназванного Наставления, при выдаче бланков паспортов транспортных средств (шасси транспортных средств) проверяется лишь наличие одобрения типа, что не позволяет говорить о контроле за конструкцией транспортных средств.

Здесь имеет место элемент разрешительной деятельности, когда одним из условий разрешения является наличие одобрения типа транспортного средства.

Главная цель, которая преследуется ГИБДД при выдаче указанных бланков, — предупреждение фактов хищений транспортных средств с заводов-изготовителей и хищений бланков для легализации похищенных транспортных средств, т.е. борьба с имущественными преступлениями.

Неудачной представляется формулировка последней функции — контроль за соблюдением требований нормативных правовых актов юридическими лицами — собственниками транспортных средств.

Во-первых, обязанности по обеспечению безопасности дорожного движения при эксплуатации транспортных средств Федеральным законом «О безопасности дорожного движения» возлагаются на собственников или владельцев транспортных средств и на лиц, эксплуатирующих транспортные средства (ст. 16 Федерального закона).

Во-вторых, и первыми, и вторыми могут быть не только юридические лица, но и индивидуальные предприниматели (ст. 20 Федерального закона).

В-третьих, не ясно, что является предметом контроля.

В связи с вышеизложенным представляется, что более точной будет следующая формулировка: «осуществление государственного контроля и надзора за соблюдением юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, эксплуатирующими транспортные средства, обязанностей по обеспечению безопасности дорожного движения».

В окончательном виде функции службы технического надзора могли бы выглядеть так:

  • 1) осуществление государственного контроля и надзора за соблюдением требований нормативных правовых актов, устанавливающих:
    • а) требования к конструкции и техническому состоянию транспортных средств в части обеспечения безопасности дорожного движения при их производстве и эксплуатации;
    • б) обязанности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих эксплуатацию транспортных средств, по обеспечению безопасности дорожного движения;
  • 2) участие в осуществлении государственного контроля и надзора за проведением работ в системе сертификации механических транспортных средств.

Функции службы ДИиОД в Наставлении о ней определены не прямо, а с использованием отсылочной нормы. В п. 3 Наставления указано, что подразделения службы осуществляют контрольные, надзорные и разрешительные функции, указанные в п. 1. В п. 1 записано следующее: «Наставление определяет порядок осуществления контроля со стороны службы ДИиОД Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации за соблюдением правил, нормативов и стандартов при проектировании, строительстве, реконструкции, ремонте и содержании дорог, дорожных сооружений, железнодорожных переездов, а также за перевозкой крупногабаритных, тяжеловесных и опасных грузов автомобильным транспортом в части обеспечения безопасности дорожного движения». Как следует из приведенной цитаты, здесь нет надзорных и разрешительных функций и не ясно, о чем идет речь в п. 3 Наставления.

По нашему мнению, во всех трех рассматриваемых наставлениях функции следует определить однообразно.

Таким образом, служба ДИиОД выполняет следующие функции: осуществление государственного контроля и надзора за соблюдением нормативных правовых актов, устанавливающих требования:

  • а) к проектированию, строительству, реконструкции дорог, дорожных сооружений, линий городского электрического транспорта;
  • б) к эксплуатационному состоянию и ремонту автомобильных дорог, дорожных сооружений, железнодорожных переездов, а также к установке и эксплуатации технических средств организации дорожного движения;
  • в) к перевозкам тяжеловесных, опасных и крупногабаритных грузов.

Наставление по работе ДПС также неоднозначно определяет функции службы. Так, в соответствии с п. 2.1 Наставления дорожно-патрульная служба осуществляет оперативно-профилактические, контрольные, надзорные и разрешительные функции в области обеспечения безопасности дорожного движения, а также участвует в обеспечении охраны общественного порядка и борьбе с правонарушениями в зонах своих постов и маршрутов патрулирования. Но в п. 4 Наставления названы следующие функции, не совпадающие с выше названными:

  • • оказание в пределах своей компетенции содействия и помощи участникам дорожного движения в осуществлении их законных прав и интересов;
  • • осуществление контроля за соблюдением правил дорожного движения, а также нормативных правовых актов в области обеспечения безопасности дорожного движения;
  • • регулирование дорожного движения, обеспечение организации движения транспортных средств и пешеходов в местах проведения аварийно-спасательных работ и массовых мероприятий;
  • • охрана общественного порядка, обеспечение общественной безопасности, предотвращение и пресечение преступлений и административных правонарушений на улицах, дорогах и иных общественных местах;
  • • осуществление розыска угнанных и похищенных транспортных средств, а также транспортных средств, водители которых скрылись с мест дорожно-транспортных происшествий;
  • • осуществление в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации производства по делам об административных правонарушениях;
  • • осуществление неотложных действий на месте ДТП, а также принятие мер по эвакуации людей и оказанию им первой ме дицинской помощи, содействие в транспортировке поврежденных транспортных средств и охране имущества, оставшегося без присмотра;
  • • проведение в соответствии с законодательством Российской Федерации проверки сообщений о преступлениях против безопасности дорожного движения и эксплуатации транспортных средств, а также осуществление производства по делам об административных правонарушениях;
  • • осуществление в установленном порядке сопровождения транспортных средств;
  • • выявление причин и условий, способствующих совершению ДТП, нарушений правил дорожного движения, иных противоправных действий, влекущих угрозу безопасности дорожного движения, принятие мер по их устранению;
  • • информирование населения, в том числе с использованием средств массовой информации, о складывающейся обстановке в области дорожного движения, причинах ДТП и принимаемых мерах по их предупреждению;
  • • участие совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, органами местного самоуправления, организациями независимо от форм собственности, общественными объединениями, а также гражданами в реализации профилактических мероприятий, направленных на обеспечение безопасности дорожного движения;
  • • контроль за состоянием и обустройством улично-дорожной сети и средств регулирования, соблюдением установленных условий производства ремонтно-строительных работ на автомобильных дорогах, улицах и площадях, принятие неотложных мер к устранению причин, создающих угрозу безопасности дорожного движения;
  • • участие совместно с паспортно-визовой службой в осуществлении контроля за соблюдением иностранными гражданами и лицами без гражданства установленных для них правил въезда, выезда, пребывания и транзитного проезда на транспортных средствах через территорию Российской Федерации.

В приведенном перечне нет разрешительных функций и лишь одна контрольно-надзорная[5].

Остальные функции связаны с оказанием государственных услуг (сопровождение), помощи, осуществлением административной юрисдикции, выявлением, пресечением преступлений и т.д. В действительности дорожно-патрульная служба в рассматриваемой сфере

деятельности может осуществлять только административный надзор за соблюдением правил дорожного движения, за соблюдением требований безопасности дорожного движения при производстве работ на дорогах и улицах и в крайне ограниченном виде (исключительно визуально) за техническим состоянием транспортных средств, находящихся в эксплуатации. Контрольная функция ДПС отсутствует, поскольку нет полномочий по даче предписаний.

Организационно-структурный блок элементов административно-правового статуса ГИБДД представлен также во всех четырех рассматриваемых и некоторых других нормативных правовых актах.

В преамбуле Указа Президента РФ «О дополнительных мерах по обеспечению безопасности дорожного движения» содержится распоряжение о переименовании Государственной автомобильной инспекции МВД России в Государственную инспекцию безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации (Госавтоинспекцию), установлено, что ГИБДД является правопреемником ГАИ.

В Положении о Госавтоинспекции, утвержденном названным Указом, определено, что органы управления и подразделения Госавтоинспекции образуют систему Госавтоинспекции, в которую входят: федеральный орган управления Госавтоинспекции, территориальные органы Госавтоинспекции в районах, городах, округах и районах в городах, а также в закрытых административно-территориальных образованиях и на особо важных и режимных объектах, специализированные и иные подразделения Госавтоинспекции, научно-исследовательские учреждения Госавтоинспекции и их филиалы.

Систему Госавтоинспекции возглавляет федеральный орган управления Госавтоинспекции — структурное подразделение МВД России. Руководитель федерального органа управления Госавтоинспекции является по должности главным государственным инспектором безопасности дорожного движения, а его заместители — заместителями главного государственного инспектора. Указанные должностные лица назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом РФ по представлению министра внутренних дел РФ. Структура и штатная численность федерального органа управления, а также подчиненных ему специализированных и иных подразделений определяются министром внутренних дел РФ по предложению руководителя федерального органа управления Госавтоинспекции, нормативы штатной численности Госавтоинспекции — Указом Президента от 12 февраля 1993 г. № 209 «О милиции общественной безопасности (местной милиции) в Российской Федерации»[6].

Территориальные органы управления Госавтоинспекции субъектов Российской Федерации являются структурными подразделениями министерств (главных управлений, управлений) внутренних дел соответствующих субъектов и руководят деятельностью подчиненных им специализированных и иных подразделений Госавтоинспекции.

Руководители территориальных органов управления Госавтоинспекции субъектов Российской Федерации являются по должности главными государственными инспекторами безопасности дорожного движения субъектов Российской Федерации, а их заместители — заместителями главных государственных инспекторов безопасности дорожного движения субъектов Российской Федерации. Они назначаются на должность и освобождаются от должности руководителями соответствующих органов внутренних дел субъектов Российской Федерации по согласованию с руководителем федерального органа управления Госавтоинспекции и с учетом предложений руководителей органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Структура и штатная численность территориальных органов управления Госавтоинспекции субъектов Российской Федерации, а также подчиненных им специализированных и иных подразделений Госавтоинспекции определяются в установленном порядке по предложению руководителей территориальных органов управления Госавтоинспекции субъектов Российской Федерации и по согласованию с руководителем федерального органа управления Госавтоинспекции.

Подразделения Госавтоинспекции в районах, городах, округах и районах в городах являются структурными подразделениями соответствующих органов внутренних дел, обеспечивают выполнение возложенных на них функций, руководят деятельностью подчиненных им специализированных и иных подразделений Госавтоинспекции.

Руководители подразделений Госавтоинспекции (управлений, отделов внутренних дел) в районах, городах, округах и районах в городах являются по должности главными государственными инспекторами безопасности дорожного движения соответствующих территорий, а их заместители — заместителями главных государственных инспекторов безопасности дорожного движения. Они назначаются на должность и освобождаются от должности руководителями соответствующих органов внутренних дел по согласованию с вышестоящими руководителями органов управления Госавтоинспекции.

Структура и штатная численность указанных подразделений определяется в установленном порядке по предложению руководителей территориальных органов управления Госавтоинспекции субъектов Российской Федерации.

Указания и распоряжения вышестоящих главных государственных инспекторов безопасности дорожного движения по вопросам обеспечения безопасности дорожного движения обязательны для исполнения нижестоящими главными государственными инспекторами.

Положение о федеральном органе управления Госавтоинспекции утверждается министром внутренних дел Российской Федерации. Положения о территориальных органах управления Госавтоинспекции субъектов Российской Федерации утверждаются руководителями соответствующих органов внутренних дел по согласованию с главным государственным инспектором безопасности дорожного движения Российской Федерации.

Положения о подразделениях Госавтоинспекции в районах, городах и т.д. утверждаются руководителями соответствующих органов внутренних дел по согласованию с главными государственными инспекторами безопасности дорожного движения субъектов Российской Федерации. Например, Положение о ГИБДД ГУВД Московской области утверждено Приказом ГУВД Московской области от 23 февраля 2006 г. № 73.

Наставлением по службе ДИиОД определено, что выполнение возложенных на службу задач осуществляют отделы, отделения, группы ДИиОД, входящие в структуру Главного управления Госавтоинспекции Службы общественной безопасности МВД России, управлений (отделов, отделений) Госавтоинспекции МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации, управлений (отделов) внутренних дел районов, городов, районов в городах или иных муниципальных образований, на режимных объектах и в закрытых административно-территориальных образованиях, а также сотрудники указанных подразделений ГИБДД, на которых возложены в установленном порядке эти обязанности.

Наставлением по работе ДПС определено, что дорожнопатрульная служба является структурным подразделением Государственной инспекции безопасности дорожного движения МВД России и входит в состав милиции общественной безопасности Российской Федерации.

В состав ДПС входят строевые подразделения (в том числе специализированные): полки, батальоны, роты, взводы, мобильные строевые подразделения, создаваемые в качестве оперативного резерва для реагирования на осложнение оперативной обстановки в области дорожного движения, проведения специальных мероприятий по пресечению преступлений, связанных с эксплуатацией транспортных средств, а также группы. Специализированные подразделения ГИБДД по обеспечению безопасного и беспрепятственного проезда автомобилей специального назначения образуются по согласованию с МВД России.

Работу подразделений ДПС, оказание им практической и методической помощи организуют отделы (отделения) ДПС управлений (отделов) ГИБДД МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации.

Одной из особенностей административно-правового статуса Госавтоинспекции, по нашему мнению, является то, что в ГИБДД структурно не выделена служба технического надзора. Ее функции осуществляют государственные инспекторы безопасности дорожного движения под руководством главного государственного инспектора безопасности дорожного движения. Получается, что Госавтоинспекция и представляет собой данную службу плюс вышеназванные службы и другие подразделения (пропаганды безопасности дорожного движения, регистрации транспортных средств и т.д.).

Центральным блоком элементов административно-правового статуса органа является его компетенция. А.Ю. Якимов определяет компетенцию как нормативно закрепленную совокупность полномочий[7]. Ученый также определяет ее структуру, в которой, по его мнению, можно выделить функциональную, предметную, территориальную и процессуальную компетенцию. Рассмотрим общее содержание компетенции ГИБДД с этих позиций (подробное исследование полномочий Госавтоинспекции будет осуществлено нами в следующем параграфе).

Прежде всего необходимо заметить, что контрольно-надзорные полномочия сами по себе образуют элемент функциональной компетенции Госавтоинспекции наряду с административно-юрисдикционными, разрешительными полномочиями, полномочиями по розыску, дознанию и т.д. Но и в контрольно-надзорной части компетенции можно выделить контрольную и надзорную компетенцию.

Под предметной компетенцией субъекта административной юрисдикции А.П. Шергин понимает полномочия по рассмотрению установленного круга дел об административных правонарушениях. Экстраполируя данное определение на предмет нашего исследования, определим предметную компетенцию ГИБДД как объем полномочий по осуществлению государственного контроля и надзора в конкретной сфере общественных отношений.

В нашем случае речь идет о сфере обеспечения безопасности дорожного движения, которая включает несколько областей или направлений:

  • • отношения в области проектирования, строительства, реконструкции, ремонта и содержания улично-дорожной сети;
  • • отношения в области производства и эксплуатации транспортных средств;

  • • отношения, складывающиеся в процессе дорожного движения;
  • • отношения в области обеспечения безопасности дорожного движения юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, осуществляющими эксплуатацию транспортных средств;
  • • отношения, возникающие в связи с проведением государственного технического осмотра транспортных средств.

А.Ю. Якимов совершенно верно отмечает, что предметная компетенция играет исключительно важную роль в специальном статусе субъекта. Именно благодаря ей происходит разумное распределение «нагрузки» между различными видами субъектов[8].

По нашему мнению, предметная компетенция, кроме того, позволяет определить, какую информацию вправе запрашивать Госавтоинспекция у поднадзорных объектов. Например, при проведении проверок исполнения юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями обязанностей по обеспечению безопасности дорожного движения не допускается истребование сведений о наличии регистрации водителей по месту жительства. Истребование данной информации отнесено к предметной компетенции ФМС России.

Заметим, что предметная компетенция ГИБДД в последние годы сократилась в результате делегирования полномочий по проведению государственного технического осмотра негосударственным структурам. Госавтоинспекция лишь обеспечивает качество их работы и оформляет результаты осмотра путем выдачи соответствующих талонов.

Территориальная компетенция ГИБДД зависит от уровня органа в системе Госавтоинспекции. Для отделов и отделений — это границы муниципальных образований, закрытых административно-территориальных образований. Для управлений (отделов) ГИБДД субъектов Российской Федерации — границы соответствующих субъектов. Территориальная компетенция Департамента обеспечения безопасности дорожного движения распространяется на всю территорию Российской Федерации.

Территориальная компетенция влияет на функциональную компетенцию. Так, проверки проектной документации на строительство (реконструкцию), ремонт, проектов организации движения на магистральных федеральных автомобильные дорогах проводит служба дорожной инспекции и организации движения управлений (отделов, отделений) ГИБДД МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации; на автомобильных дорогах субъектов Российской Федерации ниже III категории, а также ведомственных и частных

автомобильных дорогах, магистральных дорогах регулируемого движения, магистральных улицах общегородского значения регулируемого движения, магистральных улицах районного значения, улицах и дорогах местного значения — служба дорожной инспекции и организации движения отделов (отделений) ГИБДД управлений (отделов) внутренних дел районов, городов, районов в городах и иных муниципальных образований, на режимных объектах и в закрытых административно-территориальных образованиях.

Четвертым элементом компетенции называют процессуальную компетенцию, к которой относят полномочия по ведению дела[9] (для субъекта административной юрисдикции — ведение административно-юрисдикционного процесса, для органа государственного контроля и надзора — проведение соответствующих мероприятий).

По нашему мнению, в приведенной классификации элементов компетенции государственного органа недостает еще одного элемента, выделение которого обусловлено положением органа в иерархической системе соответствующей ветви исполнительной власти.

Выше обращалось внимание на различия в компетенции органов ГИБДД в муниципальном образовании и в субъекте Российской Федерации. В частности, в проверках условий производства транспортных средств на заводах-изготовителях участвуют представители центрального аппарата Госавтоинспекции, а проверки соблюдения юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями обязанностей по обеспечению безопасности дорожного движения проводят сотрудники ГИБДД управления (отдела) внутренних дел муниципального образования. По нашему мнению, данный элемент компетенции можно было бы назвать структурной компетенцией.

На основе изложенного полагаем закономерными следующие выводы.

Вывод первый. Теория правового статуса, в том числе административно-правового статуса структурного образования, исходит из признания многоэлементности рассматриваемого понятия. В соответствии с ней административно-правовой статус ГИБДД в сфере осуществления надзора и контроля может быть представлен следующими блоками: целевым, структурным, компетенционным.

Целевой блок, в свою очередь, формируется из целей, задач и функций. Анализ отмеченных элементов административно-правового статуса ГИБДД по осуществлению надзора и контроля свидетельст

вует об отсутствии должной гармонии в нормативном закреплении указанных компонентов целевого блока применительно к деятельности основных структурных подразделений ГИБДД: ДПС; ДИ и ОД; технического надзора ГИБДД. Речь идет об отсутствии не только необходимой гармонии между целевым компонентом административно-правового статуса каждого из указанных звеньев, но и должной гармонии между целевым компонентом ГИБДД в целом и целевым компонентом каждого из указанных структурных звеньев ГИБДД.

В этой связи необходимо решить вопрос о гармонизации целевого блока административно-правового статуса ГИБДД и ее структурных звеньев.

Вывод второй. Целевой блок административно-правового статуса ГИБДД по осуществлению надзора и контроля за безопасностью дорожного движения может быть представлен следующим образом.

  • 1. Цель Госавтоинспекции — охрана жизни, здоровья и имущества граждан, защита их прав и законных интересов, интересов общества и государства, а также реализация единой государственной политики в области безопасности дорожного движения.
  • 2. Задачи ГИБДД представляют собой совокупность задач, входящих в нее служб:
    • • задачи службы ДИиОД — обеспечение соблюдения нормативных правовых актов в процессе проектирования, строительства и т.д.;
    • • задачи службы технического надзора — обеспечение соблюдения нормативных правовых актов, устанавливающих требования к конструкции и техническому состоянию транспортных средств при их производстве и эксплуатации;
    • • задачи ДПС — обеспечение соблюдения нормативных правовых актов участниками дорожного движения.
  • 3. Функции ГИБДД:
    • а) функции технического надзора:
      • • осуществление государственного контроля и надзора за соблюдением требований нормативных правовых актов, устанавливающих требования к конструкции и техническому состоянию транспортных средств в части обеспечения безопасности дорожного движения, при их производстве и эксплуатации; обязанности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих эксплуатацию транспортных средств, по обеспечению безопасности дорожного движения, а также участие в осуществлении государственного контроля и надзора за проведением работ в системе сертификации механических транспортных средств;
  • б) функции дорожного надзора: осуществление государственного контроля и надзора за соблюдением требований нормативных правовых актов, устанавливающих требования:
    • • к проектированию, строительству, реконструкции дорог, дорожных сооружений, линий городского электрического транспорта;
    • • к эксплуатационному состоянию и ремонту автомобильных дорог, дорожных сооружений, железнодорожных переездов, а также установке и эксплуатации технических средств организации дорожного движения;
    • • к перевозкам тяжеловесных, опасных и крупногабаритных грузов;
  • в) функция ДПС — осуществление административного надзора за соблюдением правил дорожного движения, требований безопасности дорожного движения при производстве работ на дорогах и улицах и в крайне ограниченном виде (исключительно визуально) за техническим состоянием транспортных средств, находящихся в эксплуатации.

Вывод третий. Государственная инспекция безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации (Госавтоинспекция) осуществляет специальные контрольные, надзорные и разрешительные функции в области обеспечения безопасности дорожного движения.

Кроме того, на нее возложена задача по обеспечению безопасности дорожного движения, участию в мероприятиях по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности.

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» с последующими изменениями и дополнениями отмеченные функции ГИБДД характеризуют ее как федеральную службу.

Такой вывод правомерен, если иметь в виду пункт 4 отмеченного Указа Президента Российской Федерации, в соответствии с которым федеральная служба (служба):

«а) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы Российской Федерации, борьбы с преступностью, общественной безопасности» (выделено мной. — С. С.).

Об этом же свидетельствует и то, что согласно пункту 2, п/п «б» анализируемого Указа Президента Российской Федерации «под функциями по контролю и надзору понимаются:

  • • осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения;
  • • выдача органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам;
  • регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов» (выделено мной. — С.С.).

Исходя из изложенного следует признать наиболее адекватной реорганизацией структурного элемента административно-правового статуса ГИБДД, переименовав ее в федеральную государственную службу безопасности дорожного движения.

Вывод четвертый. Одной из особенностей административноправового статуса Госавтоинспекции является то, что в ГИБДД структурно не выделена служба технического надзора. Ее функции осуществляют государственные инспекторы безопасности дорожного движения под руководством главного государственного инспектора безопасности дорожного движения. Таким образом, самостоятельное направление деятельности (функция) Госавтоинспекции не представлена специальным самостоятельным структурным образованием, которое на концептуальном и предметном уровне обеспечивало бы решение задач, возникающих в этой области. На наш взгляд, необеспеченность исполнения важнейшей функции технического надзора соответствующей организационно-структурной единицей должна быть преодолена путем проведения необходимых организационно-штатных мероприятий.

Вывод пятый. Представляется неуместным закрепление полномочий ГИБДД по осуществлению надзора и контроля, а также иных внешних для данной службы функций в ведомственных нормативных актах. Такого рода полномочия непосредственно затрагивают, в том числе и ограничивают, права и свободы человека и гражданина. А такое вторжение в сферу прав и свобод граждан допустимо только на законодательной основе. Именно поэтому необходимо закрепление полномочий ГИБДД по осуществлению надзора и контроля в законодательном акте. Таким актом может быть Федеральный закон Российской Федерации «О безопасности дорожного движения», о чем говорилось выше.

Вывод шестой. Закрепление полномочий ГИБДД по осуществлению надзора и контроля в сфере безопасности дорожного движения на законодательном уровне вполне допускает закрепление предметной компетенции ГИБДД в рассматриваемой сфере на уровне ведомственных нормативных актов.

Предметная компетенция ГИБДД включает несколько областей или направлений:

  • • область проектирования, строительства, реконструкции, ремонта и содержания улично-дорожной сети;
  • • область производства и эксплуатации транспортных средств;
  • • сфера дорожного движения;
  • • область обеспечения безопасности дорожного движения юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, осуществляющими эксплуатацию транспортных средств;
  • • область государственного технического осмотра транспортных средств.

Вывод седьмой. Административно-правовой статус Госавтоинспекции как органа государственного контроля и надзора в области обеспечения безопасности дорожного движения является специальным по отношению к более общему административно-правовому статусу органа внутренних дел (милиции). Госавтоинспекция одновременно является носителем другого специального административно-правового статуса — субъекта административной юрисдикции. Наблюдается взаимное влияние этих специальных статусов друг на друга.

Вывод восьмой. Предложено в компетенционном блоке элементов административно-правового статуса органа исполнительной власти наряду с предметной, территориальной, функциональной и процессуальной компетенцией выделять также структурную компетенцию, характеризующую объем полномочий органа в зависимости от его положения в иерархии системы органа.

  • [1] См., напр.: Тихомиров С.В. Административное право Российской Федерации: Учебное пособие для студентов юридических вузов и факультетов. — М., 2003. С. 67. 2 См.: Халфина P.O. Общее учение о правоотношении. — М., 1974. С. 115. 3 См., напр.: Новоселов В.И. Правовое положение граждан в Советском государственном управлении. — Саратов, 1976. С. 87; Правовой статус личности // Юридический энциклопедический словарь. — М., 1987. С. 356; Смирнов О.В. О правовом статусе рабочих и служащих // Советское государство и право. 1974. № 3. С. 41; Горшенев В.М. Структура правового статуса гражданина в свете Конституции СССР 1977 г. // Правопорядок и правовой статус личности в развитом социалистическом обществе в свете Конституции СССР 1977 г. — Саратов, 1980. С. 53; Государственное управление и административное право. — М., 1978. С. 341.
  • [2] Ускова А. С. Административно-правовой статус городских и районных органов внутренних дел: Дис. ... канд. юрид. наук. — М., 2002. С. 37. 2 Бахрах Д.Н. Административное право России. Учебник для вузов. — М., 2000. С. 177. 3 См.: Шергин А.П. Административная юрисдикция. — М., 1979. С. 70; Якимов А.Ю. Статус субъекта административной юрисдикции и проблемы его реализации: Монография. — М., 1999. С. 40. 4 См.: Лазарев Б.М. Компетенция органов управления. — М., 1972; Бахрах Д.Н. Система субъектов советского административного права // Советское государство и право. 1986. № 2. С. 41; Салищева Н.Г. Гражданин и административная юрисдикция в СССР. — М., 1970; Ямпольская Ц.А. Субъекты советского административного права: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. — М., 1958; Смирное J7. В. Административно-правовой статус сотрудника милиции: Дис. ... канд. юрид. наук. — М., 1996; Засов К.Л. Административно-правовой статус должностного лица в Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. — М., 2004; Черникова И.В. Административно-правовой статус подразделений по делам несовершеннолетних милиции общественной безопасности: Дис. ... канд. юрид. наук. — М., 2006.
  • [3] Представляется, что несоответствие задач было бы допустимым, если бы Указом Президента РФ было утверждено положение о федеральном органе управления Госавтоинспекции — о Департаменте в структуре центрального аппарата МВД России. Однако это не так. Положение о Департаменте утверждается приказом МВД России, а Указом Президента РФ утверждено Положение о всей службе. 2 На это обстоятельство указывает, в частности, А.Ю. Якимов. См.: Якимов А.Ю. Указ. соч. С. 31. 3 Игнатюк Н.А. Компетенция федеральных министерств Российской Федерации: Монография. — М., 2003. С. 114.
  • [4] Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка — М., 1999. С. 858. 2 Ковачев Д.А. Функция, задачи, компетенция и правоспособность государственного органа // Правоведение. 1985. № 4. С. 41. 3 Игнатюк Н.А. Указ. соч. С. 115. 4 Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. — М., 2004. С. 45. 5 Бачило И.Л. Функции органов управления — М., 1976. С. 52—53. 6 Там же. С. 54. 7 Лазарев Б.М. Компетенция органов управления. — М., 1972.
  • [5] Очевидно, разрешительные функции появились здесь в результате механического переноса текста из Положения о Госавтоинспекции.
  • [6] САПП РФ. 1993. № 7. Ст. 562; СЗ РФ. 1998. № 49. Ст. 6010.
  • [7] Якимов А.Ю. Указ. соч. С. 35. 2 Шергин А.П. Административная юрисдикция. — М. 1979. С. 67.
  • [8] Якимов А.Ю. Указ. соч. С. 37.
  • [9] Петухов П.А. Административный процесс в юрисдикционной деятельности органов советского государственного управления: Автореф. дис.... канд. юрид. наук. — Л., 1981. С. 16; Застрожная О.К. Советский административный процесс: Учебное пособие. — Воронеж, 1985. С. 22; Якимов А.Ю. Указ. соч. С. 38.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ   След >