Контрольно-надзорные правоотношения в сфере деятельности ГИБДД

Понятие, содержание, виды контроля и надзора в сфере деятельности ГИБДД

Прежде чем перейти к рассмотрению поставленных в названии параграфа вопросов, связанных с контролем и надзором, необходимо определить сферу деятельности ГИБДД, а также оговориться, что в данной работе под контролем мы понимаем только внешний контроль.

Внутренний, так называемый внутриведомственный, контроль присущ всякой управленческой деятельности. Существует он и в ГИБДД как контроль за деятельностью сотрудников и подразделений со стороны их руководителей и специальных контролирующих субъектов, являющихся структурными звеньями системы.

Внутренний контроль не может быть изолированным от внешней деятельности контролируемого субъекта. Справедливость такого вывода обусловлена тем, что объектом и предметом контроля выступает правомерность действий и решений контролируемых субъектов, а также допускается оценка целесообразности деятельности контролируемых субъектов. Эта деятельность направлена на решение задач не только внутреннего свойства для данного органа, но, что очень важно, и внешних задач.

Объектом настоящей работы выступает контрольно-надзорная деятельность ГИБДД, ориентированная на обеспечение безопасности дорожного движения его участниками. Интерес представляет поведение различных категорий субъектов, составляющих структурные элементы системы ГИБДД, деятельность которых так или иначе оказывает влияние на состояние безопасности дорожного движения.

Значение внутреннего контроля для обеспечения безопасности дорожного движения, несомненно, велико. Полагаю, что данная проблема является самостоятельной. И в этом смысле она заслуживает самостоятельного научного исследования. Разумеется, эффективность внутриведомственного контроля в деятельности ГИБДД позитивно отражается на состоянии безопасности дорожного движения.

Установление взаимосвязи внутреннего контроля с состоянием безопасности дорожного движения более уместно в рамках самостоятельного научного вопроса внутриведомственного контроля. Контрольно-надзорная деятельность самой ГИБДД за поведением внешних для ГИБДД субъектов может быть исследована без учета взаимосвязи внутриведомственного контроля ГИБДД с состоянием безопасности дорожного движения в целом.

Таким образом, в монографии вниманию читателя будет предложен анализ контрольно-надзорной деятельности ГИБДД за поведением участников дорожного движения и субъектов, которые оказывают влияние на безопасность дорожного движения. Другими словами, речь пойдет о внешней, контрольно-надзорной деятельности, осуществляемой сотрудниками и подразделениями ГИБДД.

В теории административного права справедливо отмечается, что административный надзор и надведомственный контроль ведутся не за всеми сторонами деятельности поднадзорных и подконтрольных объектов, а только за нормативно определенными сегментами и по кругу вопросов, также нормативно установленных[1].

Таким образом, и контроль и надзор, осуществляемый органами власти, в том числе и исполнительной, к которым относится также ГИБДД, предполагает строгую правовую регламентацию.

Разнообразие органов исполнительной власти, осуществляющих контрольно-надзорную деятельность, позволяет осуществить специализацию такой деятельности в соответствии с компетенцией каждого из органов исполнительной власти.

Специализация контрольно-надзорной деятельности в решающей степени обусловлена сферой, в которой должен быть обеспечен нормативно установленный результат. Именно поэтому необходимо определить сферу деятельности ГИБДД, для чего обратимся к нормативным правовым актам.

Указ Президента РФ от 15 июня 1998 г. № 711 «О дополнительных мерах по обеспечению безопасности дорожного движения», которым утверждено Положение о ГИБДД МВД России, устанавливает, что Государственная инспекция безопасности дорожного

движения Министерства внутренних дел Российской Федерации (Госавтоинспекция) осуществляет специальные контрольные, надзорные и разрешительные функции в области обеспечения безопасности дорожного движения.

Отсюда следует, что сфера интересов ГИБДД представлена двумя достаточно тесно взаимосвязанными элементами.

Прежде всего речь идет о безопасности дорожного движения. Данный элемент воспринимается как главная, итоговая задача ГИБДД. Сфера интересов ГИБДД сформулирована одновременно и как цель ее функционирования.

Однако следует отметить наличие и другого самостоятельного элемента, включаемого в сферу деятельности ГИБДД. Речь идет об обеспечении безопасности дорожного движения.

Выделение второго элемента сферы интересов ГИБДД подчеркивает динамику интересующей сферы. При этом речь идет не только о динамике, обусловленной деятельностью ГИБДД, но и о деятельности других субъектов, так или иначе влияющих на безопасность дорожного движения.

Таким образом, сферой интересов ГИБДД являются:

  • а) безопасность дорожного движения',
  • б) деятельность по обеспечению безопасности дорожного движения широким кругом субъектов.

Соответственно контрольно-надзорная деятельность ГИБДД реализуется в сфере безопасности дорожного движения, а также охватывает деятельность по обеспечению данной безопасности всеми субъектами, так или иначе влияющими на состояние безопасности дорожного движения.

Структура субъектов безопасности дорожного движения может быть представлена двумя большими группами: непосредственными участниками дорожного движения (водители, пассажиры, пешеходы); субъектами, обеспечивающими надлежащие условия для безопасного дорожного движения (качество дорог, транспортных средств, подготовка водителей, надлежащее оборудование дорог, а также установление правового режима движения по дорогам).

Выделение субъектов, с деятельностью которых связана безопасность дорожного движения, позволяет на предметном уровне обозначить сферу деятельности ГИБДД как субъекта контрольнонадзорных правоотношений.

С учетом последнего утверждения сферу деятельности ГИБДД как субъекта контрольно-надзорных правоотношений следует определить, с одной стороны, безопасностью дорожного движения и обеспечением безопасности дорожного движения, с другой — непосредственно дорожным движением, качеством транспортных средств, дорог, подготовкой водителей, правового режима движения на конкретной дороге с точки зрения соответствия требованиям, обеспечивающим безопасность дорожного движения.

Правовые средства, используемые ГИБДД для достижения необходимого эффекта в сфере безопасности дорожного движения, в значительной мере составляют арсенал юридического инструментария осуществления контрольно-надзорной деятельности.

Анализ п. 2 Положения «О ГИБДД МВД Российской Федерации» свидетельствует о наличии однозначной и достаточно жесткой связи ГИБДД со сферой безопасности дорожного движения. В частности, на нее возлагается задача обеспечения соблюдения соответствующими субъектами «законодательства Российской Федерации, иных нормативных правовых актов, правил, стандартов и технических норм по вопросам обеспечения безопасности дорожного движения».

Помимо задачи обеспечения соблюдения группы нормативных актов, так или иначе работающих на идею безопасности дорожного движения, ГИБДД призвана проводить мероприятия «по предупреждению дорожно-транспортных происшествий и снижению тяжести их последствий в целях охраны жизни, здоровья и имущества граждан, защиты их прав и законных интересов, а также интересов общества и государства».

Акцентирование внимания на наличии двух групп задач нами осуществлено не случайно. Предложенная градация задач может и должна быть востребована при характеристике понятий «надзор» и «контроль».

Дело в том, что первая группа задач (так сказать, правовая группа — обеспечение соблюдения законов и иных нормативных актов в сфере безопасности дорожного движения) составляет смысл и содержание контрольно-надзорной деятельности ГИБДД.

Вторая группа задач (организационно-профилактическая) также предполагает осуществление контрольно-надзорной деятельности ГИБДД, но только в определенной своей части, например, когда ГИБДД проверяет состояние дел в той или иной группе субъектов, имеющих отношение к обеспечению безопасности дорожного движения, по реализации профилактических функций.

Безопасность в сфере дорожного движения посредством контрольно-надзорной деятельности помимо ГИБДД обеспечивается системой других органов исполнительной власти.

В их числе в первую очередь следует назвать Федеральную службу по надзору в сфере транспорта (Ространснадзор). Положением о нем, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 30 июля 2004 г. № 398[2], определено, что Ространснадзор является

федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору, в том числе в сфере автомобильного (кроме вопросов безопасности дорожного движения[3]) транспорта и дорожного хозяйства.

В соответствии со ст. 11 Федерального закона от 18 декабря 2006 г. № 232-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации», внесшей изменения в Федеральный закон «О безопасности дорожного движения», проектирование, строительство и реконструкция дорог на территории Российской Федерации должны обеспечивать безопасность дорожного движения.

Соответствие построенных и реконструируемых дорог требованиям строительных норм, правил, стандартов и других нормативных документов устанавливается заключением уполномоченного на осуществление государственного строительного надзора федерального органа исполнительной власти или уполномоченного на осуществление государственного строительного надзора органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с требованиями законодательства РФ о градостроительной деятельности.

В России действует также система органов государственного технического надзора за техническим состоянием самоходных машин и других видов техники (Гостехнадзора). Они создаются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Эти органы имеют сходные с ГИБДД полномочия (контрольные, надзорные, регистрационные и разрешительные). Отличие заключается в том, что объектом их интересов является обеспечение безопасной эксплуатации тракторов и самоходных машин.

Основной задачей Гостехнадзора является осуществление государственного надзора за техническим состоянием тракторов, самоходных дорожно-строительных и иных машин и прицепов к ним в процессе использования в части обеспечения безопасности для жизни и здоровья людей, сохранности имущества, охраны окружающей природной среды.

В связи с тем, что трактора и самоходные машины эксплуатируются не только в полях, на строительных площадках и в промышленных зонах, но и на дорогах и улицах, надзор за соблюдением трактористами и трактористами-машинистами правил дорожного движения входит в компетенцию Госавтоинспекции. И здесь возникает конфликт интересов двух органов исполнительной власти, путь разрешения которого будет предложен нами в настоящем исследовании.

Таким образом, очерчивается сфера, в которой ГИБДД уполномочена осуществлять государственный контроль и надзор: это вопросы безопасности дорожного движения.

В соответствии со ст. 2 Федерального закона от 10 декабря 1995 г. № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения»[4] безопасность дорожного движения — это состояние процесса перемещения людей и грузов с помощью транспортных средств или без таковых в пределах дорог, отражающее степень защищенности его участников от дорожно-транспортных происшествий и их последствий.

Как было отмечено выше, обеспечение безопасности дорожного движения является задачей не только ГИБДД, но и других органов исполнительной власти. В этой связи возникает необходимость определения сферы влияния ГИБДД на обеспечение безопасности дорожного движения.

В п. 11 Положения о ГИБДД установлено, что Служба осуществляет государственный контроль и надзор за соблюдением законодательства Российской Федерации, правил, стандартов, технических норм и других нормативных документов в области обеспечения безопасности дорожного движения, которыми устанавливаются требования:

  • • к проектированию, строительству, реконструкции дорог, дорожных сооружений, железнодорожных переездов, линий городского электрического транспорта;
  • • к эксплуатационному состоянию и ремонту автомобильных дорог, дорожных сооружений, железнодорожных переездов, а также к установке и эксплуатации технических средств организации дорожного движения;
  • • к конструкции и техническому состоянию находящихся в эксплуатации автомототранспортных средств, прицепов к ним и предметов их дополнительного оборудования;
  • • к изменению конструкции зарегистрированных в Госавтоинспекции автомототранспортных средств и прицепов к ним;
  • • к перевозкам в пределах компетенции Госавтоинспекции тяжеловесных, опасных и крупногабаритных грузов.

Дополнительно к этому п. 4.2 Наставления по работе дорожнопатрульной службы ГИБДД МВД России[5] возлагает на названную Службу осуществление функции контроля за соблюдением правил дорожного движения, а также нормативных правовых актов в области обеспечения безопасности дорожного движения.

Необходимо заметить, что последняя функция является одной из важнейших функций Госавтоинспекции, и отсутствие упоминания о ней в Положении о ГИБДД, по нашему мнению, является существенным пробелом. В связи с этим считаем необходимым дополнить п/п. «а» п. 11 Положения о ГИБДД абзацем следующего содержания:

«к движению транспортных средств по дорогам и улицам, а также к поведению участников дорожного движения».

С учетом названных направлений контрольно-надзорной деятельности ГИБДД сфера интересов Службы может быть систематизирована следующим образом:

  • • обеспечение безопасных дорожных условий;
  • • обеспечение безопасности конструкции и технического состояния находящихся в эксплуатации автомототранспортных средств, прицепов к ним и предметов их дополнительного оборудования;
  • • обеспечение правомерного поведения участников дорожного движения.

Кроме того, на ГИБДД возлагаются обязанности иного рода, непосредственно не связанные с осуществлением государственного контроля и надзора: административно-юрисдикционная деятельность, дознание, розыск, пропаганда безопасности дорожного движения и т.д.

Таким образом, сфера контрольно-надзорной деятельности ГИБДД определяется известной формулой: «водитель — автомобиль — дорога». При этом каждое из трех названных направлений само по себе представляет сложную систему отношений.

Так, например, обеспечение безопасных дорожных условий непосредственно связано с проектированием, строительством, содержанием, ремонтом, реконструкцией дорог и улиц, разработкой схем организации дорожного движения, установкой технических средств организации дорожного движения и их обслуживанием.

Общественные отношения в сфере безопасности дорожного движения и ее обеспечения регулируются целым рядом нормативных правовых актов. В их числе: Федеральный закон от 10 декабря 1995 г. № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения», КоАП РФ и др.

Достаточно широким является и круг нормативных правовых актов органов исполнительной власти, посвященных рассматриваемой проблеме. В их числе: Постановление Совета Министров — Правительства РФ от 23 октября 1993 г. № 1090 «О правилах дорожного движения»[6], Постановление Правительства РФ от 31 июля 1998 г. № 880 «О порядке проведения государственного технического осмотра транспортных средств, зарегистрированных в Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации» и др.

На ГИБДД возложено прежде всего осуществление государственного контроля и надзора за соблюдением указанных нормативных правовых актов.

Вторым элементом, представленным в названии настоящего параграфа, является все, что связано с понятиями «контроль» и «надзор».

Установление природы, содержания и видов рассматриваемых понятий имеет большое теоретическое и практическое значение. Полученные при этом результаты могут быть использованы для развития теоретических конструкций, совершенствования законодательства, а также достижения не только итогового эффекта в виде безопасности дорожного движения, но и законности возникновения, изменения и прекращения правоотношений в этой сфере.

Следует отметить, что в законодательной и подзаконной базе к использованию указанных терминов не выработано единого отношения.

Так, в Федеральном законе от 8 августа 2001 г. № 134 «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» как в самом названии Закона, так и по тексту понятия «контроль» и «надзор» отождествляются. Подача термина «надзор» в скобках непосредственно после термина «контроль» свидетельствует о том, что законодатель указанные термины воспринимает как синонимы.

В Федеральном законе «О безопасности дорожного движения» рассматриваемые термины использованы через союз «и», что предполагает их различное содержание. Правда, при этом следует отметить, что законодатель, определяя цели государственного контроля и надзора, не проводит различий между ними.

В Указе Президента РФ от 9 марта 2004 № 314 г. «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» термины «контроль» и « надзор» также использованы через союз «и», что свидетельствует о различиях между ними. Однако в Указе дано единое для названных понятий определение.

В Положении о ГИБДД на Службу возложена обязанность «осуществлять контроль и надзор». Таким образом, предполагается, что указанные понятия носят самостоятельный характер.

В нормативных правовых актах МВД России, регламентирующих отдельные направления деятельности ГИБДД, рассматриваемые понятия также не разграничиваются.

Так, в п. 1 Наставления по техническому надзору Государственной инспекции безопасности дорожного движения, утвержденного приказом МВД России от 7 декабря 2000 г. № 1240[7] (далее — Наставление по техническому надзору), установлен предмет его регулирования. В качестве такового признан порядок осуществления ГИБДД специальных:

  • а) контрольных;
  • б) надзорных;
  • в) разрешительных функций.

Учитывая, что в названии Наставления озвучен только термин «надзор», а в содержании речь идет не только о надзорной функции, но и о контрольной и разрешительной функциях, возникает задача обеспечения адекватности между названием и содержанием рассматриваемого Наставления.

Ситуация с указанным Наставлением становится вовсе непонятной, если иметь в виду, что в его пятом пункте контроль рассматривается исключительно как функция надзора. Такой подход означает, что надзор должен быть представлен контрольной функцией по различным направлениям.

Таковыми направлениями осуществления надзора признаны:

  • контроль за конструкцией транспортных средств при их производстве и сертификации;
  • контроль за конструкцией транспортных средств при выдаче организациям — изготовителям транспортных средств бланков паспортов транспортных средств и паспортов шасси транспортных средств;
  • контроль за конструкцией и техническим состоянием транспортных средств, находящихся в эксплуатации;
  • контроль за соблюдением требований нормативных правовых актов юридическими лицами — собственниками транспортных средств;
  • контроль за соблюдением требований нормативных правовых актов при осуществлении разрешительных действий.

Трудно уловить логику в том, что в Наставлении по техническому надзору1 не дается определение понятия «надзор». В то же

время даются определения понятиям «контроль за конструкцией транспортных средств» и «контроль за техническим состоянием транспортных средств». При этом названные понятия определяются только через категорию «проверка», которая является всего лишь одним из проявлений разнообразной контрольно-надзорной деятельности.

В Наставлении по службе дорожной инспекции и организации дорожного движения ГИБДД, утвержденном приказом МВД России от 8 июня 1999 г. № 410[8] (далее — Наставление по службе ДИиОД), предметом его регулирования определен «порядок осуществления контроля ...». В п. 2 Наставления по службе ДИиОД, в котором представлен понятийный аппарат, не нашлось места понятию «контроль» в рассматриваемой сфере.

В п. 5 Наставления по службе ДИиОД основной задачей службы рассматривается «осуществление государственного контроля и надзора ...». Таким образом, в нормативном акте, предметом регулирования которого обозначено «осуществление контроля», возникает дополнительный предмет — «осуществление надзора».

Далее в тексте Наставления и в качестве функций, и в качестве обязанностей говорится об осуществлении контроля.

Приведенные результаты анализа вышеназванных нормативных актов различного юридического достоинства свидетельствуют о том, что законодатель и иные субъекты нормотворческой деятельности совершенно вольно оперируют понятиями «контроль» и «надзор». Это создает ситуацию непоследовательности и очевидной противоречивости позиции субъектов нормотворческой деятельности. Обозначенные правовые реалии не позволяют вести речь о внятном содержании каждого из интересующих нас понятий, соответственно о нормативно корректном правовом режиме реализации функций контроля и надзора.

Таким образом, можно констатировать факт отсутствия нормативных критериев, позволяющих определить содержание понятий «контроль» и «надзор».

Более того, в содержание государственного контроля и надзора включаются и иные понятия. Так, в соответствии с п/п «б» п. 2 Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» в содержание функций по контролю и надзору включаются: «выдача ... разрешений (лицензий), регистрация актов, документов, прав, объектов (что уж совсем интересно) и издание индивидуальных правовых актов».

Такое расширение содержания понятий «контроль» и «надзор», по существу, размывает границы рассматриваемых категорий, что

влечет за собой совершенно очевидные проблемы в правоприменительной деятельности. Ведь каждое из понятий в ранее приведенных нормативных актах рассматривается главным предметом правого регулирования. Регулирование того, что не имеет нормативно очерченных границ, вряд ли имеет реальную перспективу на успех.

Одним из прогнозируемых негативных результатов правоприменительной деятельности в условиях аморфности предмета регулирования является возникновение ситуации конкуренции различных законодательных и иных нормативных актов.

Так, например, лицензирование и регистрация являются предметом регулирования многочисленных законодательных и подзаконных актов. Спрашивается: в какой мере законодательство о контрольно-надзорной деятельности может регулировать отношения по лицензированию и регистрации, которые являются предметом регулирования профильного законодательства о регистрации и лицензировании?

На наш взгляд, напрашивается очевидный ответ — контрольнонадзорное законодательство не должно вторгаться в область регистрационных и лицензионных отношений, по крайней мере в целях регулирования порядка лицензирования и регистрации.

Еще более неопределенная ситуация возникает в соотношении контрольно-надзорного законодательства с правовой базой «издания индивидуальных правовых актов». Ведь издание индивидуальных правовых актов охватывает всю сферу исполнительнораспорядительной деятельности органов исполнительной власти, в которой контрольно-надзорная деятельность представляет собой всего лишь отдельный сегмент.

Таким образом, насущной задачей науки административного права следует признать формирование и развитие теории административного надзора и контроля, определение на базе выработанной теории правовых конструкций «надзор» и «контроль», подготовку предложений по формированию нормативно обусловленного режима реализации контрольно-надзорной деятельности.

Полученные результаты, несомненно, необходимо адаптировать к деятельности ГИБДД как субъекта контрольно-надзорных отношений.

Прежде всего следует определиться с вопросом о разграничении понятий «контроль» и «надзор». И то, и другое понятие предполагают установление соответствия деятельности поднадзорных или подконтрольных субъектов и принимаемых ими решений требованиям соответствующих нормативных правовых актов. Такой вывод следует из результатов анализа нормативных правовых актов, определяющих правовой режим реализации контрольно-надзорных функций различными органами исполнительной власти и их структурными подразделениями.

Какие же юридические критерии могут быть востребованы для разграничения рассматриваемых понятий?

Для того чтобы ответить на поставленный вопрос, необходимо провести анализ как сложившейся нормативной ситуации в рассматриваемой сфере, так и доктринальной информации, предлагавшейся учеными-административистами на различных этапах развития науки административного права.

Следует подчеркнуть, что в административно-правовой науке до сих пор не утихает дискуссия о соотношении понятий «контроль» и «надзор». Ничего удивительного в этом нет, если иметь в виду обозначенную нами выше нормативную «вакханалию», которая вместо ответа на вопрос о соотношении рассматриваемых понятий еще больше запутывает ситуацию в этой сфере.

Доминирующей позицией о соотношении указанных понятий является признание их самостоятельного значения. Контроль и надзор представляют собой два вида деятельности, характеризующиеся разными целями и задачами, средствами и полномочиями субъектов контроля и надзора[9].

В то же время некоторые авторы не делают различий между контролем и надзором.

Так, В.А. Парыгина и А.А. Тадеев пишут, что налоговый контроль — это система действий налоговых и иных уполномоченных государственных органов по надзору за выполнением фискальнообязанными лицами норм налогового законодательства (выделено мной. — С. С.).

Мы полагаем более обоснованным позицию о самостоятельности понятий «контроль» и «надзор» по следующим соображениям.

Во-первых, административный надзор осуществляется в отношении физических и юридических лиц, организационно не подчиненных субъекту осуществления административного надзора. Применительно к внутриорганизационным отношениям термин «надзор» не использован ни в одном нормативном акте. В этих случаях законодатель и иные субъекты, полномочные принимать нормативные правовые акты, прибегают к термину «контроль».

Во-вторых, надзор не предполагает осуществление вмешательства в оперативно-хозяйственную деятельность поднадзорных. Во всех нормативных правовых актах, так или иначе имеющих отношение к понятию «надзор» и режиму его осуществления, целью надзора признается установление соответствия поведения и решений поднадзорных требованиям соответствующих нормативных правовых актов. Выявленные отклонения устраняются путем использования нормативно предусмотренных средств и методов.

В-третьих, в отличие от контроля, объектом административного надзора может быть исключительно законность деяния (действий или бездействия) и принятых индивидуальных правовых актов.

Установление целесообразности деяния (действий или бездействия) и индивидуальных актов задачами надзора не являются. Таким образом, дискреционные решения, а также дискреционные деяния поднадзорных не должны восприниматься в качестве объекта надзора. При этом речь может идти не только о нормативно очерченных дискреционных полномочиях, но и о дискреционном поведении субъекта, не имеющем связи с нормативной материей. В данном случае речь идет о поведении соответствующих субъектов в условиях правовых пробелов.

В-четвертых, субъектами надзора являются не только органы общей юрисдикции, но и органы, обладающие специальной юрисдикцией по осуществлению надзора. В последнем случае речь идет о создании специальных органов исполнительной власти или специальных структур в рамках названных органов, которые создаются для осуществления надзора. Такими органами и структурами являются государственные инспекции или государственные службы.

В-пятых, субъекты административного надзора, в отличие от субъектов контроля, в своей деятельности не вправе применять меры дисциплинарного воздействия в отношении поднадзорных. Субъекты административного надзора полномочны применять меры административного принуждения, в том числе и административного наказания. О привлечении к дисциплинарной ответственности поднадзорных (при наличии на то оснований) субъекты административного надзора могут лишь поставить вопрос перед компетентным субъектом.

Принципиальное отличие контролирующего органа от органа, осуществляющего надзор, как пишет Б.К. Мецаев, состоит в том, что последний не обладает правом устранения нарушений закона, но добивается этого от соответствующего органа или должностного лица либо в судебном порядке[10].

Учеными предлагаются различные определения административного надзора.

Так, А.Л. Прозоров под административным надзором понимает межотраслевую управленческую деятельность контрольного характера, осуществляемую специальными органами государственного управления в отношении организационно не подчиненных организаций, учреждений, предприятий, должностных лиц и граждан по поводу исполнения ими специальных межотраслевых правил, норм, требований, с использованием комплекса административных средств воздействия с целью предупреждения, выявления и пресечения правонарушений, привлечения виновных лиц к ответственности.

В приведенном определении обращает на себе внимание признак, который может быть использован для разграничения природы административного надзора и контроля. Речь идет о характеристике надзора как управленческой деятельности. На наш взгляд, определение характера надзорной деятельности может быть использовано как ключ к решению вопроса о природе административного надзора.

Представляется, что административный надзор, хотя и связан с управленческим воздействием на общественные отношения, все же имеет другое назначение. В данном случае более уместной является характеристика надзора как разновидности правоохранительной деятельности.

Такой вывод напрашивается, если вспомнить цель надзора. Таковой является установление соответствия поведения поднадзорных требованиям законодательных и иных нормативных актов. При этом может быть запущен нормативный механизм ликвидации отклонений от норм права, в том числе путем реализации мер административного принуждения, а также уголовной и материальной ответственности.

Кроме того, не следует забывать, что важным признаком административного надзора является отсутствие организационных связей между поднадзорным и субъектом, осуществляющим надзор. Отсутствие организационной зависимости между участниками надзорных правоотношений выводит эти отношения за пределы классических управленческих отношений.

О правоохранительной природе надзора наиболее ярко свидетельствует то, что «Положением об административном надзоре органов внутренних дел за лицами, освобожденными из мест лишения свободы», утвержденным Указом Президиума Верховного Совета СССР от 26 июля 1966 г. № 5364 — VI[11], дана следующая его характеристика: «Административный надзор является принудительной мерой (выделено мной. — С.С.) ...».

Мы отдаем себе отчет в том, что данный вид надзора является совершенно особым и в своем содержании содержит меры, имеющие очевидно принудительный характер.

Так, в соответствии с п. 3 Положения в отношении поднадзорных могут применяться следующие ограничения:

  • а) запрещение ухода из дома (квартиры) в определенное время;
  • б) запрещение пребывания в определенных пунктах района (города);
  • в) запрещение выезда или ограничение времени выезда по личным делам за пределы района (города);
  • г) явка в милицию для регистрации от одного до четырех раз в месяц.

Перечисленные ограничения применяются в полном объеме или раздельно в зависимости от образа жизни, семейного положения, места работы и других обстоятельств, характеризующих личность поднадзорного.

Разумеется, содержание иных разновидностей надзорной деятельности не предполагают использования обозначенной группы ограничений, но это не лишает ее правоохранительной сущности. Речь идет всего лишь о различии в средствах воздействия на интересующие общественные отношения.

С.М. Зырянов административный надзор определяет как «специальную самостоятельную функцию государственного управления, заключающуюся в систематическом наблюдении специальных субъектов за поддержанием специального объекта в заданном состоянии и характеризующуюся специфическим нормативным регулированием, применением специальных методов деятельности». Сущность административного надзора, по мнению С.М. Зырянова, характеризуется его задачами и целями, способностью данной деятельности, не проникая в содержание функционирования объекта, внешне влиять на его состояние.

Комментируя определение С.М. Зырянова, полагаем важным обратить внимание на то, что им надзор, с точки зрения концепции его реализации, сводится к «наблюдению». В остальном же он остается на позициях признания управленческой природы надзора, по которой нами выше высказана иная позиция.

Возникает закономерный вопрос: допустимо ли сведение надзора только к «наблюдению»? Не приведет ли такой взгляд на содержательное наполнение понятия «надзор» к недопустимой «бедности» и в известной степени существенному выхолащиванию понятия?

На поставленные вопросы, безусловно, напрашиваются утвердительные ответы. Сведение надзора к наблюдению на практике означало бы полную беспомощность и бесполезность акции надзора, поскольку не предполагает использование предусмотренных правом механизмов влияния на отклоняющееся от права поведение. Да и само наблюдение может быть воспринято всего лишь как один из способов выявления отклонений от права, причем оно является пассивным составляющим института надзора.

Выявление нарушений законности предполагает не только наблюдение за поднадзорными, но и осуществление проверочных действий, которые могут носить самый разнообразный характер. Надо отметить, что в рассмотренных нами ранее нормативных актах применительно к понятию «надзор» используется термин «проверка», что не является тождественным термину «наблюдение».

Наконец, наблюдение, как правило, предполагает использование так называемого режима «он лайн», т.е. режима реального времени и непосредственного созерцания объекта. Разумеется, можно вести речь и о таком наблюдении, когда создается система накопления информации в так называемых наблюдательных делах. Но в данном случае имеет место сочетание как непосредственного, так и опосредованного наблюдения. В любом случае концепция наблюдения выражается в констатации фактов реальной действительности, за которой должна последовать адекватная реакция на выявленные факты. Сведение надзора к наблюдению исключает «реактивную» часть содержания надзора.

Е.Е. Петров определяет административный надзор как носящую систематический характер и обеспеченную мерами административного принуждения разновидность межотраслевой государственноправовой деятельности контрольного характера, осуществляемую специальными (организационно-обособленными) субъектами исполнительной власти в отношении не подчиненных им органов исполнительной власти, организаций, учреждений, предприятий, должностных лиц и граждан по поводу соблюдения ими специальных правовых норм и общеобязательных правил в интересах обеспечения законности и правопорядка, соблюдения законных прав и интересов личности, общества и государства[12].

В приведенном определении заслуживает внимания попытка автора ввести в качестве критерия, характерного понятию «надзор», его межотраслевое свойство.

Представляется, что стремление придать надзору межотраслевое свойство на деле означает своеобразную форму передачи мысли об отсутствии в надзорных правоотношениях элемента организационной подчиненности участников отношений.

Более радикальным и адекватным положению дел, на наш взгляд, является прямое признание отсутствия организационной соподчиненности участников надзорных правоотношений.

Признание так называемого межотраслевого свойства надзора имеет ряд недостатков принципиального характера. Во-первых, такой подход игнорирует надзор, осуществляемый в отдельно взятой отрасли. Во-вторых, он является полупризнанием отсутствия отношений организационной соподчиненности субъектов надзорных правоотношений. В-третьих, такая позиция более тяготеет к признанию управленческой, а не правоохранительной природы надзора.

Приведенные определения, как и многие другие, встречающиеся в научных источниках, по нашему мнению, не ориентированы на установление отличий понятий «надзор» и «контроль». Административный надзор представляется формой государственного призрения за законностью и имеет правоохранительную, а не управленческую природу.

Характеристика надзора как разновидности правоохранительной деятельности существенно актуализирует необходимость более тщательной регламентации отношений надзора, в которых одним из участников выступают представители исполнительной власти. При этом приоритетным должно быть признано законодательное регулирование такого рода отношений.

Предметом подзаконной регламентации, в особенности ведомственной, должны выступать в большей степени внутриорганизацион-ные отношения, возникающие в рамках системы органов исполнительной власти. Там же, где органы исполнительной власти вступают в правоотношения с частными лицами (физическими, юридическими, а также индивидуальными предпринимателями), законодательная регламентация должна иметь определяющее значение.

В пользу иллюстрации правомерности высказанного суждения может быть востребована ситуация, связанная с деятельностью Прокуратуры Российской Федерации, которая согласно ст. 1 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202—1 «О прокуратуре РФ» (с последующими изменениями и дополнениями) является «единой федеральной централизованной системой органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор (выделено мной. — С. С.) за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории РФ».

Дело в том, что надзорные отношения, возникающие между прокуратурой и иными субъектами, имеют исключительно законо дательную основу. Регламентации надзорной деятельности системы органов прокуратуры посвящен самостоятельный раздел 3 Федерального закона «О прокуратуре РФ», состоящий из 4 глав, объединяющих 15 статей. В регулировании надзорных отношений с участием органов прокуратуры подзаконные нормативные правовые акты практически не используются. А если и принимаются такие акты, то необходимо ставить вопрос об их правомерности.

Первой «ласточкой», свидетельствующей о необходимости перехода на законодательную основу регулирования надзорных отношений, является принятие Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)».

Высоко оценивая значение указанного закона, который как профильный закон прервал сложившуюся практику подзаконной регламентации надзорных отношений с участием органов исполнительной власти, следует отметить и ряд недостатков такого прецедента в законодательном регулировании названного типа отношений.

Главным из них является то, что данный закон регулирует только отношения органов контроля (надзора) с юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями. Физические лица, не облеченные статусом индивидуальных предпринимателей, а также не представляющие юридические лица, не восприняты как участники отношений, регулируемых данным законом.

Таким образом, вне законодательной защиты в рамках надзорных отношений, осуществляемых с участием органов исполнительной власти, осталось все население Российской Федерации, когда оно выступает в ипостаси физических лиц вне обозначенных в рассматриваемом законе специальных статусов индивидуальных предпринимателей или представителей юридического лица.

Да, существует целая система законов, которые регламентируют порядок применения мер принуждения в отношении физических лиц, выпавших из объекта регулирования вышеназванного закона. Однако надзор не может быть отождествлен только с принудительным воздействием на субъекта. Есть этап выявления отклонений от нормы права в процессе осуществления надзора, который также нуждается в законодательном регулировании.

Другим недостатком Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» является то, что в нем содержится перечень сфер, в которых реализуется контрольно-надзорная деятельность, на которые рассматриваемый закон не распространяется.

Недостаток обусловлен тем, что в названном перечне оказались не только сферы, контрольно-надзорная деятельность в которых базируется на специальных законах (например, налоговая, бюджетная, таможенная и иные сферы), но и те, в которых контроль и надзор (по нашей концепции — надзор) основаны на подзаконных нормативных правовых актах (например, Положение об осуществлении государственного строительного надзора в Российской Федерации утверждено не законом, а Постановлением Правительства Российской Федерации от 1 февраля 2006 г. № 54).

Рассматриваемый закон также не распространяется на отношения государственного контроля (надзора), осуществляемого в области обеспечения безопасности движения.

Характеристика понятия «контроль» в известной степени может быть осуществлена так называемым методом исключения. Его смысл заключается в том, что понятием «контроль» должно быть охвачено все то, что не включено в понятие «надзор», хотя и предполагает решение схожих задач.

По мнению известного польского административиста Е. Ста-росьцяка, главной задачей контроля является проверка надлежащего использования всех правовых возможностей, которыми располагают органы государственного управления для выполнения своих организаторских функций, осуществляемая в целях выполнения возложенных на органы государственного управления задач в соответствии с установленным для них направлением деятельности[13].

Приведенное определение связывает понятие «контроль» с государственным управлением и реализацией организаторских функций. Оно не дает однозначных признаков контроля, не раскрывает его содержание. Кроме того, указывается, что контроль направлен на выявление состояния «надлежащего использования (выделено мной. — С. С.) всех правовых возможностей, которыми располагают органы государственного управления».

На наш взгляд, при осуществлении контроля речь должна идти не столько о выявлении состояния надлежащего использования правовых возможностей органов государственного управления, хотя и этот аспект не должен быть исключен, сколько об исполнении предусмотренных правом обязанностей.

Основными целями контрольной деятельности Ю.М. Козлов и Д.М. Овсянко называют обеспечение соблюдения законодательства органами исполнительной власти и их должностными лицами, целесообразного и экономного расходования средств, поддержания стабильности государственного устройства и повышение эффективности государственного регулирования.

Предложенное определение не уточняет сферу, в пределах которой возникают контрольные правоотношения, однако содержит важ-

ный признак понятия «контроль». По мнению уважаемых ученых, предметом контроля является не только законность, но и «целесообразность» деятельности органов государственного управления. Этот признак имеет принципиальное значение для разграничения понятий «надзор» и «контроль».

Система органов надведомственного контроля осуществляет функциональный контроль в отношении не подчиненных им государственных органов и организаций[14].

Данное определение, с одной стороны, подчеркивает управленческую, а не правоохранительную природу контроля, с другой — допускает наличие контрольных правоотношений между субъектами, организационно не подчиненными друг другу. Мы исходим из того, что отсутствие организационных связей между субъектами отношений, целью которых является выявление нарушений законности, свидетельствует о надзорном характере правоотношений, что обосновывалось ранее.

М.С. Студеникина утверждает, что органы контроля интересуются тем, не нарушил ли субъект управления действующее законодательство, а также тем, насколько правильно, целесообразно и эффективно он использовал все предоставленные ему полномочия.

Таким образом, контроль, по мнению уважаемого ученого, предполагает проверку не только законности, но и целесообразности действий, а административный надзор должен быть ограничен только выявлением нарушений законности и использованием правовых механизмов преодоления выявленных отклонений от права.

С.В. Гвоздев считает, что контрольные полномочия в оригинальном или первоначальном их понимании осуществляются очень немногими государственными органами. В качестве примера он приводит правительственные комиссии, для которых характерно выполнение контрольных полномочий именно в том смысле, какой изначально придавался понятию «контроль».

В то же время следует принять во внимание тот факт, что компетенция правительственных комиссий ограничивается контролем за исполнением правительственных решений федеральными органами исполнительной власти.

Вышеизложенное может быть положено в основу вывода о том, что главным критерием разграничения контроля и административного надзора признается предмет интереса контролирующего субъекта. Для контроля таковым предметом являются законность и целе

сообразность деятельности подконтрольных субъектов, а для надзора — только законность деятельности поднадзорных субъектов. При этом контроль предполагает наличие отношений организационного соподчинения между его участниками.

С учетом обозначенной позиции принципиальное значение имеет ответ на следующий вопрос: насколько глубоко государство вправе интересоваться деятельностью граждан и юридических лиц, не имеющих доли государства в уставном капитале?

Представляется, что до определенных пределов государство (в лице уполномоченных органов и их должностных лиц) должно ограничиться исключительно надзором за законностью деятельности частных лиц, поэтому административный контроль здесь должен быть исключен.

В то же время нарушение законности поднадзорным субъектом в предусмотренных законом случаях требует государственного вмешательства. Формами такого вмешательства могут быть:

  • а) применение мер административного принуждения;
  • б) возбуждение юрисдикционного дела (например, дела об административном правонарушении);
  • в) дача обязательных для исполнения распоряжений (предписаний).

Последний вариант действий, на наш взгляд, является основанием возникновения контрольных правоотношений. В этих случаях, хотя субъекты и продолжают оставаться вне пределов организационно соподчиненных отношений, возникает задача обеспечения контроля за исполнением отданных предписаний. Орган надзора, не занимаясь непосредственным устранением выявленных отклонений от закона в деятельности поднадзорных субъектов, должен обладать информацией о том, что адресаты предписаний устранили нарушения законности и приняли меры по их недопущению впредь. Не случайно в этих случаях предусматривается обратная связь между субъектами надзорных правоотношений. Объектом контроля при этом выступает осуществление обратной связи, или, иными словами, исполнение решения принятого субъектом осуществления надзора.

Возникновение обязанности предоставления информации о принятых мерах по устранению выявленных отклонений от закона повторяет идеологию модели организационно соподчиненных отношений, хотя правовой статус участников отношений при этом не претерпевает изменений. Но эти отношения имеют такое же содержание, что и правоотношения, возникающие между организационно соподчиненными субъектами в процессе обеспечения контроля за исполнением принятого в рамках управленческого цикла решения. Поэтому с известной долей условности мы полагаем, что вне внут-риорганизационных отношений контрольные правоотношения воз никают на стадии обеспечения устранения выявленных в процессе надзорной деятельности отклонений от закона.

С учетом вышеназванных критериев разграничения понятий «контроль» и «надзор» можно утверждать, что полномочия ГИБДД по обеспечению соблюдения требований нормативных правовых актов, направленных на обеспечение безопасности дорожного движения, внешними субъектами носят административно-надзорный характер.

Исключение составляет отношения, обусловленные обеспечением исполнения решений надзорных органов по устранению выявленных отклонений от требований нормативных актов.

Разумеется, о контрольной природе названных отношений можно вести речь с известной долей условности, поскольку такие отношения не влекут за собой отношений организационного подчинения. В данном случае, скорее, следует говорить о функциональном подчинении, когда поднадзорный становится функционально обязанным лицом. В качестве такой функции выступает устранение выявленных отклонений и информирование об этом субъекта, установившего такие отклонения.

Предложенная концепция контрольных правоотношений, вытекающих из надзорных правоотношений, в полной мере проецируется и на надзорные правоотношения с участием ГИБДД. Госавтоинспекция посредством контроля обеспечивает исполнение решений, констатирующих факты отклонения от закона поднадзорными субъектами, а также предписывающих виновным в этом принять исчерпывающие меры по восстановлению законности и устранению причин, повлекших отступления от требований нормативных правовых актов.

Попытки разграничить понятия «контроль» и «надзор» через содержание действий, осуществляемых в рамках указанных институтов, а также полномочий субъектов, их осуществляющих, предпринимались неоднократно.

Так, Ф.С. Разаренов указывал, что для административного надзора характерны особые методы его осуществления:

  • а) наблюдение;
  • б) проверка по собственной инициативе;
  • в) проверка по заявления, жалобам и другим сигналам.

Органы административного надзора, по его мнению, обладают следующими полномочиями:

  • • предъявление обязательных требований по выполнению указанных правил;
  • • посещение поднадзорных объектов;
  • • применение соответствующих санкций.

Арсенал методов внешнего специального контроля значительно шире и включает: проверку; обследование; ревизию; проверку по отчетам и документам; проведение экспертизы и др.

К внешнему контролю он относит полномочия по выдаче разрешений, удостоверений, согласий; по даче указаний об устранении выявленных недостатков; по приостановлению работы предприятий, отдельных агрегатов, машин; по привлечению виновных к дисциплинарной или уголовной ответственности[15].

В связи с изложенной позицией ученого следует отметить следующее. Для предметного определения содержания понятий «надзор» и «контроль» необходимо установить перечень мероприятий, охватываемых их содержанием. При этом, как нам представляется, вполне допустимо, что одни и те же меры могут в одинаковой степени относиться и к содержанию понятия «надзор», и к содержанию понятия «контроль». Например, наблюдение может быть использовано и в надзорной, и в контрольной деятельности.

Но как же тогда разграничивать содержание рассматриваемых понятий?

Думается, что отличительным критерием рассматриваемых понятий, помимо их природы и ряда других критериев, о которых говорилось выше, является характер полномочий по устранению выявленных отклонений от закона и требований подзаконных нормативных правовых актов.

Если субъект, который в рамках предоставленных правом полномочий выявил отклонения от нормативных требований, обладает правом самостоятельно устранить правонарушение и его последствия, то можно говорить о контрольном типе правоотношений. При этом допускается, что задача по преодолению противоправной ситуации может быть поставлена подконтрольному субъекту. Наличие альтернативных полномочий на устранение нарушений самим либо на возложение такой обязанности на подконтрольный субъект не трансформирует надзорные отношения в отношения контрольные. Право воспользоваться одной из альтернатив либо обоими видами полномочий принадлежит субъекту контроля. Принципиальное значение в этом случае имеет то, что субъект, осуществляющий контроль, полномочен самостоятельно устранить негативные обстоятельства, не обращаясь к услугам подконтрольных субъектов.

Особенность статуса субъектов, осуществляющих надзор, выражается в том, что их полномочия, как правило, ограничиваются правом обязать поднадзорные субъекты собственными действиями поднадзорных устранить выявленные отклонения от норм права.

Надо еще раз отметить, и это, на наш взгляд, очень принципиально, что надзор не предполагает решения вопросов о целесообразности принятых решений поднадзорными субъектами, а также сферы их деятельности на основе права на усмотрение, т.е. область дискреционных отношений.

Есть еще одно принципиальное замечание, касающееся содержания контрольной или надзорной деятельности. Дело в том, что многие авторы в содержание указанных видов деятельности включают применение мер административного принуждения, в том числе мер дисциплинарного наказания.

Несомненно, в контрольно-надзорной деятельности представлены элементы принуждения. В ином случае их осуществление было бы невозможным. Однако опора на принуждение в реализации контрольно-надзорных полномочий (в этом проявляется властная природа органов контрольно-надзорной деятельности) и осуществление принуждения — это две разные правовые ситуации. Особенно такая разница имеет место в реализации мер дисциплинарной или административной ответственности по результатам контрольнонадзорной деятельности.

Так вот, в содержание контрольно-надзорной деятельности не должна включаться деятельность по реализации административной или дисциплинарной ответственности. Это составляет содержание соответствующей юрисдикции — административной или дисциплинарной.

Таким образом, в содержание контрольно-надзорной деятельности не может быть включена деятельность в рамках того или иного вида юрисдикции.

К содержанию контрольно-надзорной деятельности не следует относить выдачу лицензий, квот, осуществление регистраций. Каждый из названных видов деятельности выполняет задачи и функции, возложенные на тот или иной названный институт административного права.

Так, регистрация призвана обеспечить легализацию субъектов или объектов административных правоотношений. Лицензирование позволяет удостоверять отсутствие противопоказаний или наличие оснований, а также условий для осуществления того или иного вида деятельности. Выдача квот обеспечивает нормирование потребления квотируемого объекта.

У контрольно-надзорной деятельности иные функции, выявление отклонений от нормативных требований, установление целесообразности действий подконтрольных субъектов и принимаемых ими решений, принятие мер к преодолению выявленных отклонений. Институты контроля и надзора в равной мере обслуживают все остальные институты, в том числе вышеназванные (регистрации, ли цензирования, квотирования и др.). И смысл такого обслуживания будет выражаться в оценке состояния соблюдения оснований и условий реализации названных институтов субъектами, воспользовавшимися соответствующими правами, а также обеспечившими их использование.

Практически все названные полномочия и методы предусмотрены нормативными правовыми актами, регламентирующими деятельность ГИБДД. Однако отнесение выдачи разрешений, удостоверений, приостановление работы к контролю представляется необоснованным.

Н.Г. Салищева считает, что орган, осуществляющий административный надзор (та или иная государственная инспекция), не проверяет всю работу подконтрольного объекта, а сосредоточивает свое внимание лишь на выполнении сравнительно небольшого количества норм и правил. Органы административного надзора имеют право давать обязательные для исполнения предписания, производить проверки и обследования, выдавать разрешения, разрабатывать специальные нормы и правила. Административный надзор, как и внешний контроль, часто исключает возможность непосредственного оперативного вмешательства в сам управленческий процесс. Органы административного надзора имеют специальные полномочия в области применения мер административного воздействия[16]. Похожее мнение высказывается в работах ряда ученых.

Анализируя приведенную позицию Н.Г. Салищевой, следует отметить, что в ней содержатся как элементы, имеющие непосредственное отношение к понятию «административный надзор», так и те, которые не могут быть восприняты в качестве признаков надзора.

Так, вряд ли идентифицирующим признаком понятия «надзор» может быть признана степень охвата надзорной деятельностью отношений, возникающих с участием поднадзорных субъектов. Н.Г. Салищева полагает, что надзорной деятельностью в отличие от деятельности контрольной не охватывается «вся работа подконтрольного объекта». Но и контроль может носить не только сплошной, но и выборочный характер.

Внимательный анализ остальных признаков административного надзора, о которых говорит уважаемая Надежда Георгиевна, свидетельствует о том, что эти признаки в целом имеют отношение не только к понятию «надзор», но и к понятию «контроль».

При этом признаки рассматриваемых понятий, имеющие идентификационное значение, о которых было сказано нами выше, Н.Г. Салищевой не называются.

Наконец, следует отметить, что в позиции Н.Г. Салищевой отражается вопрос о других полномочиях контрольно-надзорных органов, в том числе юрисдикционных. Однако наличие иных полномочий, которые могут быть реализованы контрольно-надзорными органами, не могут быть использованы для характеристики понятий «контроль» и «надзор». Иные полномочия характеризуют всего лишь соответствующие грани правового статуса субъекта.

Следует отметить небезоснователъность позиции М.С. Студеникиной, которая считает, что ограниченное вмешательство в сферу деятельности поднадзорных объектов характерно как для контролирующих органов, так и для надзорных[17]. Однако полагаю необходимым отметить незавершенность позиции уважаемой Марины Семеновны.

На наш взгляд, именно механизм вмешательства и его глубина позволяют осуществить разграничение рассматриваемых понятий. Как уже было сказано, если правом устранения выявленных отклонений обладает в том числе и субъект, их выявивший, то мы имеем дело с контролем. Надзор не предполагает принятия на себя ответственности по устранению выявленных нарушений субъектом, их обнаружившим. Кроме того, глубина контроля в отличие от надзора допускает вмешательство в сферу дискреционных полномочий подконтрольных субъектов.

Б.Н. Габричидзе и Б.П. Елисеев отмечают, что субъекты надзора при наличии правовых оснований вправе применять к объектам меры административного принуждения, а также предупреждать, пресекать правонарушения, привлекать к ответственности виновных лиц, обладая для выполнения стоящих перед ними задач и функций соответствующими административно-властными полномочиями.

Позиция о необходимости разграничения юрисдикционно-правовых и контрольно-надзорных отношений была аргументирована выше. Поэтому мы полагаем, что предлагаемая Б.Н. Габричидзе и Б.П. Елисеевым позиция является менее предпочтительной и недостаточно аргументированной.

По мнению А.Л. Прозорова, содержание административного надзора образует использование комплекса административных средств воздействия с целью предупреждения, выявления и пресечения правонарушений, привлечения виновных лиц к ответственности.

Б.М. Лазарев в содержание надзора включил проведение проверок, устранение вскрытых недостатков и их последствий, проведение общих профилактических мероприятий, привлечение к ответственности виновных, участие в разработке правил и норм, выполнение которых инспекция призвана обеспечить[18].

Д.Н. Бахрах дополняет этот перечень организационно-массовой и материально-технической деятельностью, предварительным и текущим контролем.

М.С. Студеникина называет разработку и утверждение норм и правил, выполнение которых призвана контролировать инспекция, методическое руководство и координацию деятельности подконтрольных объектов, организацию и проведение контроля, применение мер государственного принуждения.

Анализ приведенных и ряда других мнений ученых позволяет сделать несколько принципиально важных выводов.

Во-первых, все приведенные мнения объединяет общая методологическая ошибка — уважаемые ученые смешивают два разнопорядковых явления: полномочия контрольно-надзорных органов и содержание административного надзора как конкретного вида деятельности. Реализация государственными инспекциями помимо собственно контроля и надзора целого ряда иных полномочий (нормотворчество, регистрация и учет, лицензирование, административная юрисдикция) не означает, что все эти виды деятельности образуют содержание контроля или административного надзора.

К тому же необходимо отметить, что инспекции, как правило, осуществляют еще и значительный объем хозяйственных функций, заключают договоры, размещают государственный заказ и т.д. Все названные виды деятельности не могут образовывать содержание административного надзора или контроля, а представляют собой смежные виды исполнительно-распорядительной деятельности государственного органа.

Во-вторых, они не ориентированы на выявление принципиальных различий между контрольной и надзорной деятельностью.

В-третьих, понятия «надзор» и «контроль» в указанных позициях «разбавляются» юрисдиционными правоотношениями, что вряд ли допустимо. Юрисдикционные правоотношения, как нам представляется, опираются не на контрольно-надзорное законодательство, а на законодательство о юридической ответственности (уголовной, административной, дисциплинарной, материальной).

Для определения содержания контрольно-надзорной деятельности ГИБДД обратимся к нормативным правовым актам, регламентирующим ее деятельность.

В Положении о ГИБДД, утвержденном Указом Президента РФ от 15 июня 1998 г. №711, осуществлено разграничение функций Госавтоинспекции. В п. 11 указанного Положения на ГИБДД возложена обязанность осуществления государственного контроля и надзора. При этом обозначены направления, по которым такие виды деятельности осуществляются.

Наряду с обязанностями контрольно-надзорного плана выделены и другие обязанности, которые не включены в содержание контрольно-надзорных обязанностей. Среди них:

  • • «принятие квалификационных экзаменов на получение права управления... выдача водительских удостоверений, а также согласование программ подготовки водителей автомототранспортных средств;
  • • регистрация и учет автомототранспортных средств и прицепов к ним...;
  • • организация и проведение... государственного технического осмотра автомототранспортных средств и прицепов к ним;
  • • регулирование дорожного движения...;
  • • участие в... охране общественного порядка и обеспечении общественной безопасности;
  • • организация и проведение... работы по розыску...;
  • • осуществление... производства по делам об административных правонарушениях;
  • • осуществление неотложных действий на месте дорожно-транспортного происшествия...;
  • • проведение... дознания по делам...;
  • • осуществление... государственного учета показателей состояния безопасности дорожного движения;
  • • ведение учета бланков водительских удостоверений...;
  • • изучение условий дорожного движения,... согласование... проектов организации дорожного движения...;
  • • осуществление... сопровождения транспортных средств;
  • • участие в работе градостроительных и технических советов, комиссий по приемке в эксплуатацию дорог...;
  • • разъяснение законодательства...;
  • • разработка предложений по повышению безопасности дорожного движения...;
  • • выявление причин и условий, способствующих совершению дорожно-транспортных происшествий...;
  • • выдача разрешений... на осуществление деятельности по изготовлению бланков... государственных регистрационных знаков..., справок-счетов...;
  • • выдача... разрешений на оборудование автотранспортных средств......

Выделенные обязанности (они же являются функциями) ГИБДД обозначены как самостоятельные и не включены в содержание контрольно-надзорной деятельности.

Необходимо отметить, что в специальной литературе, а несколько выше и нами, предложено обоснование точки зрения, в соответствии с которой административный надзор, лицензирование и административная юрисдикция представляют собой самостоятельные виды деятельности. Мы полностью поддерживаем А.П. Шергина, предостерегающего от отождествления контрольно-надзорной деятельности с деятельностью юрисдикционной.

Контрольно-надзорная деятельность не может выполнять функции реализации ответственности. Процесс применения любого наказания выходит за рамки надзорной деятельности и представляет собой самостоятельную форму административной деятельности. И здесь имеет место «не совпадение двух форм деятельности, а их осуществление одним субъектом» Г Данный вывод подтверждается содержанием вышеприведенной структуры функций ГИБДД, в которой контрольно-надзорная деятельность представлена всего лишь одним из элементов, обеспечивающих функционирование рассматриваемой системы. Помимо него в этой системе обозначены еще 19 самостоятельных элементов.

Для определения содержания надзорно-контрольной деятельности ГИБДД необходимо проанализировать ее полномочия и выбрать те, которые способствуют установлению имеющихся отклонений в поведении подконтрольных (поднадзорных) субъектов:

  • а) запрашивать и получать в установленном порядке от организаций независимо от формы собственности и должностных лиц сведения о соблюдении ими нормативных правовых актов в области обеспечения безопасности дорожного движения, а также объяснения по фактам их нарушения;
  • б) давать должностным лицам обязательные для исполнения предписания об устранении нарушений нормативных правовых актов в области обеспечения безопасности дорожного движения, а в случае непринятия по таким предписаниям необходимых мер привлекать
  • 1 См., напр.: Шергин А.П. Административная юрисдикция. — М., 1979. С. 32—33; Еропкин М.И. Управление в области охраны общественного порядка. — М., 1965. С. 92—93; Зырянов С.М. Указ. соч. С. 31.

виновных лиц к ответственности, предусмотренной законодательством Российской Федерации. Предписания даются главными государственными инспекторами безопасности дорожного движения в соответствии с их компетенцией в письменной форме с указанием сроков представления информации о принимаемых мерах;

  • в) участвовать в разработке проектов законодательных и иных нормативных правовых актов в области обеспечения безопасности дорожного движения, вносить в установленном порядке предложения по их совершенствованию;
  • д) временно ограничивать или запрещать дорожное движение, изменять его организацию на отдельных участках дорог при проведении массовых мероприятий и в иных случаях в целях создания необходимых условий для безопасного движения транспортных средств и пешеходов либо если пользование транспортными средствами угрожает безопасности дорожного движения, а также на железнодорожных переездах, не отвечающих правилам их содержания в безопасном для дорожного движения состоянии, ограничивать или запрещать проведение на дорогах ремонтно-строительных и других работ, осуществляемых с нарушением требований нормативных правовых актов в области обеспечения безопасности дорожного движения;
  • е) запрещать при несоблюдении требований нормативных правовых актов в области обеспечения безопасности дорожного движения перевозку крупногабаритных, тяжеловесных или опасных грузов, а также движение общественного транспорта по установленным маршрутам;
  • ж) запрещать эксплуатацию автомототранспортных средств и прицепов к ним, тракторов и других самоходных машин при наличии неисправностей и условий, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации;
  • з) не допускать к участию в дорожном движении путем отказа в регистрации и выдачи соответствующих документов на автомототранспортные средства и прицепы к ним;
  • и) останавливать транспортные средства и проверять документы на право пользования и управления ими, а также документы на транспортное средство и перевозимый груз, изымать эти документы в случаях, предусмотренных федеральным законом;
  • к) отстранять от управления транспортными средствами лиц, в отношении которых имеются достаточные основания полагать, что они находятся в состоянии опьянения, а равно лиц, не имеющих документов на право управления или пользования транспортными средствами;
  • л) направлять в пределах своей компетенции на медицинское освидетельствование на состояние опьянения управляющих транспортными средствами лиц, которые подозреваются в совершении административного правонарушения в области дорожного движения и в отношении которых имеются достаточные основания полагать, что они находятся в состоянии опьянения, а также направлять или доставлять на медицинское освидетельствование на состояние опьянения лиц, которые подозреваются в совершении преступления против безопасности дорожного движения и эксплуатации транспорта, для объективного рассмотрения дела в порядке, установленном законодательством Российской Федерации;
  • м) использовать в установленном порядке специальные технические и транспортные средства для выявления и фиксации нарушений правил дорожного движения, контроля за техническим состоянием транспортных средств и дорог, принудительной остановки транспортных средств, дешифровки показаний тахографов;
  • н) осуществлять в установленном законодательством Российской Федерации порядке административное задержание и личный досмотр граждан, совершивших административное правонарушение, осмотр транспортных средств и грузов с участием водителей или граждан, сопровождающих грузы, производить досмотр транспортных средств при подозрении, что они используются в противоправных целях;
  • о) вызывать в Госавтоинспекцию граждан и должностных лиц по находящимся в производстве делам и материалам, получать от них необходимые объяснения, справки, документы (их копии);
  • т) осуществлять в установленном порядке возлагаемые на Министерство внутренних дел Российской Федерации функции государственного заказчика по разработке и изготовлению технических средств контроля за соблюдением правил дорожного движения, аварийно-спасательного оборудования, применяемого на месте дорожно-транспортного происшествия в целях снижения тяжести его последствий, а также иных технических средств, автоматизированных систем и приборов, способствующих повышению безопасности дорожного движения.

Полномочия ГИБДД закреплены также в иных нормативных актах, которыми регламентируются различные направления ее деятельности. Уточнение содержания контрольно-надзорной деятельности ГИБДД должно быть осуществлено на основе их анализа.

При этом методологически значимым следует признать вывод о том, что деятельностью контрольно-надзорного характера должно быть признано все то, что направлено на установление факта соответствия действий участников дорожного движения, субъектов, ответственных за обеспечение безопасного состояния транспортных средств и дорог, требованиям соответствующих норм.

В ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) содержание контроля (надзора) определено через термин «проверка». В рамках проверки посредством осуществления необходимых процессуальных и процедурных мероприятий устанавливается, соответствует или нет требованиям норм действия лиц, состояние объектов и предметов.

То же самое происходит и в случае надзора и контроля, осуществляемого ГИБДД с учетом задач, возложенных на нее. Смысл контрольно-надзорной деятельности, осуществляемой ГИБДД, сводится к проверке соответствия интересующих обстоятельств нормативным требованиям. Таким образом, проверка является общим понятием, охватывающим своим содержанием весь комплекс контрольно-надзорных действий. «Проверка» в данном смысле несет такую же функциональную нагрузку, что и «производство» применительно к делам об административных правонарушениях либо к дисциплинарным отношениям.

Контрольно-надзорная деятельность ГИБДД многогранна и осуществляется по нескольким направлениям, что обусловливает необходимость ее классификации.

Возможна классификация контроля и надзора Госавтоинспекции по различным основаниям: по субъекту, их осуществляющему (инспектор ДПС, командир взвода, роты, государственный инспектор безопасности дорожного движения и т.д.), по уровню осуществления (отдел ГИБДД РОВД, управление ГИБДД МВД, ГУВД, УВД субъекта Российской Федерации и т.д.), по объекту (поведение: гражданина, юридического лица; водителя, пешехода, автотранспортного предприятия, дорожно-коммунальной организации и т.д.).

Главная цель классификации — обеспечить полный охват видов контрольно-надзорной деятельности. Впоследствии предложенная классификация должна быть использована для оценки качества нормативной регламентации в том или ином направлении контрольно-надзорной деятельности Госавтоинспекции.

Наиболее полной представляется классификация по направлениям деятельности ГИБДД. Данный критерий позволяет осуществить «инвентаризацию» всех направлений внешней контрольно-надзорной деятельности Госавтоинспекции. Как уже отмечалось ранее, можно выделить три основных направления осуществления Службой государственного контроля и надзора:

  • • дорожные условия — дорожный надзор;
  • • техническое состояние транспортных средств — технический надзор;
  • • надзор за поведением участников дорожного движения.

Анализ нормативных правовых актов МВД России позволяет уточнить данную классификацию. Так, в соответствии с Наставлением по службе ДИиОД, утвержденным приказом МВД России от 6 июня 1999 г. № 410, Госавтоинспекция осуществляет государственный контроль и надзор за соблюдением юридическими лицами, иными организациями и гражданами законодательства Российской Федерации, правил, стандартов и технических норм в области безопасности дорожного движения, которыми устанавливаются требования:

  • • к проектированию, строительству, реконструкции дорог, дорожных сооружений, железнодорожных переездов, линий городского электрического транспорта;
  • • к ремонту и эксплуатационному состоянию автомобильных дорог, дорожных сооружений, железнодорожных переездов;
  • • к установке и эксплуатации технических средств организации дорожного движения.

Каждое из направлений надзорной деятельности предполагает выделение более «узких» объектов надзора.

Так, надзор за состоянием дорог предполагает следующие виды объектов надзора:

  • • дороги общего пользования, а также дорожные сооружения на них;
  • • ведомственные и частные автомобильные дороги, а также дорожные сооружения на них при наличии перспективы осуществления движения маршрутных транспортных средств;
  • • улицы и дорожные сооружения на них;
  • • действующие маршруты движения автобусов (троллейбусов);
  • • линии городского электрического транспорта;
  • • железнодорожные переезды;
  • • ледовые переправы;
  • • наружная реклама;
  • • объекты дорожного сервиса в пределах придорожных полос автомобильных дорог;
  • • проектная документация;
  • • схемы организации движения.

В соответствии с Наставлением по техническому надзору, утвержденному приказом МВД России от 7 декабря 2000 г. № 1240, Госавтоинспекция осуществляет государственный контроль и надзор за следующими объектами:

  • • конструкцией транспортных средств при их производстве и сертификации;
  • • конструкцией транспортных средств при выдаче организациям — изготовителям транспортных средств бланков паспортов транспортных средств и паспортов шасси транспортных средств;
  • • конструкцией и техническим состоянием транспортных средств, находящихся в эксплуатации;
  • • внесением изменений в конструкцию транспортных средств, зарегистрированных в ГИБДД;
  • • соблюдением требований нормативных правовых актов юридическими лицами — собственниками транспортных средств;
  • • соблюдением требований нормативных правовых актов при осуществлении разрешительных действий.

Здесь также возможно дальнейшее дробление. В частности, надзор за конструкцией и техническим состоянием транспортных средств, находящихся в эксплуатации, осуществляется при осуществлении регистрационных действий[19]; проведении государственного технического осмотра; надзоре за дорожным движением.

Кроме того, данный вид надзора включает проверку соответствия требованиям нормативных правовых актов:

  • • размещения рекламы на наружных поверхностях транспортных средств;
  • • нанесения цветографических схем, опознавательных знаков и надписей на наружные поверхности транспортного средства;
  • • оборудования транспортных средств специальными световыми и звуковыми сигналами;
  • • оборудования транспортных средств радиоэлектронными средствами (высокочастотными устройствами);
  • • комплектования предметами дополнительного оборудования, без которых эксплуатация транспортных средств запрещена.

В соответствии с приказом МВД России от 20 апреля 1999 г. № 297 дорожно-патрульная служба ГИБДД осуществляет государственный контроль и надзор за соблюдением правил дорожного движения, а также нормативных правовых актов в области обеспечения безопасности дорожного движения участниками дорожного движения, в том числе наличием у водителей документов, предусмотренных Правилами дорожного движения, а также состоянием и обустройством улично-дорожной сети и средств регулирования, соблю-

дением установленных условии производства ремонтно-строительных работ на автомобильных дорогах, улицах и площадях:

  • а) за содержанием в исправном и безопасном для движения состоянии улиц, дорог и дорожных сооружений, их освещенностью,
  • б) за соблюдением условий обеспечения безопасности дорожного движения при проведении на улицах и дорогах ремонтно-строительных и других работ.

Помимо названных нормативных правовых актов, непосредственно регламентирующих контрольно-надзорную деятельность ГИБДД, существуют и другие источники, возлагающие на Госавтоинспекцию обязанности по осуществлению государственного контроля и надзора.

Так, Постановлением Правительства РФ от 31 июля 1998 г. № 880 «О порядке проведения государственного технического осмотра транспортных средств, зарегистрированных в Государственной инспекции безопасности дорожного движения»[20] на Госавтоинспекцию возложена обязанность по осуществлению контроля за качеством работ по проверке технического состояния транспортных средств при государственном техническом осмотре, проводимом юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями.

Федеральным законом от 25 апреля 2002 г. № 40-ФЗ «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств» на милицию возложена обязанность контролировать исполнение владельцами транспортных средств установленной данным законом обязанности по страхованию.

Контроль осуществляется милицией при регистрации, организации государственного технического осмотра транспортных средств и реализации иных своих полномочий в области контроля за соблюдением правил дорожного движения, а также нормативных правовых актов в области обеспечения безопасности дорожного движения.

Водитель транспортного средства обязан иметь при себе страховой полис обязательного страхования и передавать его для проверки сотрудникам милиции, уполномоченным на то в соответствии с законодательством Российской Федерации. К таким сотрудникам милиции относятся сотрудники ГИБДД.

Необходимо заметить, что в соответствии с принятым нами подходом к соотношению контроля и надзора проверочные действия, осуществляемые Госавтоинспекцией во исполнение названного Федерального закона, являются административно-надзорными, а наблюдение за качеством работ по проверке технического состояния транспортных средств при государственном техническом осмотре, проводимом юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, в соответствии с вышеназванным Постановлением Правительства РФ от 31 июля 1998 г. № 880 может иметь и контрольный характер в тех случаях, когда проверяется исполнение требования устранить нарушения порядка проведения технического осмотра (предписания).

В научной и учебной литературе общепринятым является выделение предварительного, текущего и последующего контроля[21]. Принятое нами разграничение контроля и надзора в сфере обеспечения безопасности дорожного движения не допускает предварительного контроля, поскольку контролируется лишь исполнение отданных главным государственным инспектором предписаний. В то же время невозможен и последующий административный надзор. Поэтому применительно к административному надзору, очевидно, следует говорить о предварительных и текущих проверках. Таким образом, по критерию времени контрольно-надзорная деятельность ГИБДД может быть разделена на предварительные надзорные проверки; текущие надзорные проверки; последующий контроль.

Нормативные правовые акты, регламентирующие деятельность Госавтоинспекции, предусматривают указанные виды проверок. Проиллюстрируем это примерами.

Наставлением по техническому надзору ГИБДД предусматривается проведение предварительных проверок при выдаче бланков паспортов транспортных средств организациям — изготовителям транспортных средств. На данном этапе проверяется наличие у названных организаций одобрений типа транспортного средства или заключений о соответствии выпускаемых шасси транспортных средств требованиям нормативных правовых актов. Выдача указанных одобрений типа или заключений (представляющих собой формы сертификатов) осуществляется органами по сертификации.

К предварительным проверкам можно отнести также проверки технического состояния транспортных средств при совершении регистрационных действий; проверки соблюдения требований к конструкции, техническому состоянию и оборудованию транспортных средств, предназначенных для перевозки опасных, тяжеловесных и

крупногабаритных грузов, при допуске транспортных средств к перевозке опасных грузов; проверки дорожных условий при открытии автобусных (троллейбусных) маршрутов и т.д.

К текущим проверкам относятся:

  • • проверки транспортных средств при выпуске их на линию (не реже 1—2 раз в год в зависимости от количества транспортных средств, эксплуатируемых юридическим лицом);
  • • плановые проверки юридических лиц (не реже 1 раза в 2 года);
  • • внеплановые проверки.

Динамика результатов работы подразделений ГИБДД ГУВД по Московской области приведена на рисунке.

  • ? проверки транспортных средств при выпуске на линию;
  • ?плановые и внеплановые проверки автопредприятий;
  • ? контрольные проверки;
  • ? выданные предписания.

Результаты работы подразделений ГИБДД Московской области по техническому надзору

Основания назначения внеплановых проверок установлены нормативно. К ним относятся:

  • • совершение дорожно-транспортного происшествия, повлекшего гибель 5 и более человек и (или) ранение 10 и более человек, с участием транспортных средств юридических лиц или по вине их водителей, находившихся в состоянии алкогольного или наркотического опьянения;
  • • при превышении транспортными средствами юридического лица средних по району, городу, округу и району в городе относительных показателей аварийности.

Последующий контроль проводится по истечении сроков устранения недостатков, выявленных ГИБДД в ходе плановых и внеплановых проверок.

По нашему мнению, административный надзор, осуществляемый Госавтоинспекцией в сфере обеспечения безопасности дорожного движения, может быть классифицирован и по такому основанию, как полученный при этом результат.

Таковым результатом контрольно-надзорной деятельности может явиться установление факта соответствия деятельности и состояния проверяемых объектов требованиям соответствующих нормативных актов.

Но в процессе контрольно-надзорной деятельности могут быть установлены отклонения от нормативных требований. В частности, могут быть выявлены признаки административных правонарушений. В этих случаях материалы контрольно-надзорной деятельности должны быть востребованы как повод для возбуждения дела об административном правонарушении. С момента возбуждения такого дела начинается уже другое производство — по делам об административных правонарушениях.

Возбуждение дела об административном правонарушении не является основанием для прекращения контрольно-надзорной деятельности. Во-первых, нарушений может быть выявлено несколько. Во-вторых, не каждое отступление от нормативных требований КоАП РФ признает административным проступком. В-третьих, в связи с фактами, выявленными в ходе контрольно-надзорной деятельности, отклонений от норм права либо угроз таких отклонений предусмотрены формы реагирования. Субъекты надзора в этих случаях обязаны проконтролировать исполнение требований, сформулированных в актах реагирования.

Основными задачами контрольно-надзорных проверок являются предупреждение, выявление и пресечение правонарушений.

Так, при надзоре за движением Госавтоинспекцией Московской области в 2005 г. пресечено 934 646 фактов превышения установленной скорости движения транспортных средств, 42 566 случаев управления транспортным средством водителями в состоянии опьянения, 47 882 нарушения, связанные с выездом на сторону проезжей части, предназначенную для встречного движения, 224 363 административных правонарушения, допущенных пешеходами, 9023 — должностными и 457 — юридическими лицами.

Могут быть предложены и другие критерии классификации видов контроля и надзора. Но необходимость в этом возникает, если ставится или решается конкретная практическая или научная задача. В данной работе мы ограничимся рассмотренными вариантами.

Таким образом, проведенное в параграфе исследование позволяет сделать следующие выводы.

Первый. Сфера контрольно-надзорной деятельности ГИБДД представлена двумя элементами:

  • а) сферой безопасности дорожного движения;
  • б) сферой ее обеспечения.

Второй. Контроль имеет управленческую природу. Контролю свойственно наличие организационных связей между субъектами контрольных правоотношений. Контроль предполагает установление не только соблюдением законности, но и целесообразностью принятых решений. Наконец, субъект контроля может не только обязать подконтрольное лицо к устранению выявленных нарушений, но сам принять необходимые решения, направленные на достижение требуемого эффекта.

Третий. Надзор обладает правоохранительной природой. Он осуществляется в отношении организационно не соподчиненных субъектов, ограничивается проверкой только законности действий и решений. Соответственно целесообразность не является объектом надзора. Субъект надзора обеспечивает устранение нарушений, но сам непосредственно не устраняет нарушения.

Четвертый. Обозначенные различия контроля и надзора могут быть положены в основу предложения о необходимости регулирования надзорной деятельности преимущественно на законодательном уровне, поскольку такая деятельность предполагает вторжение в сферу прав организационно не подчиненных субъектам контроля лиц (физических, юридических, индивидуальных предпринимателей и др.).

Пятый. Предложена классификация видов контрольно-надзорной деятельности ГИБДД по различным основаниям, которая может быть использована для совершенствования нормативных основ контрольно-надзорной деятельности ГИБДД, а также повышения эффективности такой деятельности.

  • [1] См., напр.: Петров Е.Е. Правовое регулирование надзорной деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. — СПб., 2002. С. 61. 2 СЗ РФ. 1998. № 25. Ст. 2897; 2002. № 27. Ст. 2679; 2005. № 19. Ст. 1781.
  • [2] СЗ РФ. 2004. № 32. Ст. 3345; 2006; № 15. Ст.1612; № 41. Ст. 4256; № 52 (ч. 3). Ст. 5587.
  • [3] С другой стороны, данная федеральная служба осуществляет проверку соблюдения лицензиатами условий осуществления лицензируемой деятельности, а эти условия направлены прежде всего на обеспечение безопасности дорожного движения, поскольку эта деятельность (на сегодняшний день только один вид — перевозка пассажиров) включена в перечень лицензируемых видов деятельности именно в связи с наличием угрозы безопасности дорожного движения. 2 СЗ РФ. 2006. № 52 (ч. 1). Ст. 5498. 3 См., напр.: Постановление Правительства Московской области от 15 января 2007 г. № 16/51 «Об утверждении Положения о Главном управлении по надзору за техническим состоянием самоходных машин и других видов техники Московской области (Гостехнадзор Московской области), его структуры и штатной численности».
  • [4] СЗ РФ. 1995. № 50, ст. 4873; 1999, № 10. Ст. 1158; 2002. № 18. Ст. 1721; 2003. № 2, Ст. 167; 2004. № 35, Ст. 3607.
  • [5] Утверждено приказом МВД России от 20 апреля 1999 г. № 297 // БНА РФ. 1999. № 24; № 30; 2001. № 41; 2004. № 16; 2005. № 18; 2006. № 7.
  • [6] САПП РФ. 1993. № 47. Ст. 4531; СЗ РФ, 1998. № 45. Ст. 5521; 2000. № 18, Ст. 1985; 2001, № 11. Ст. 1029; 2002. № 9. Ст. 931; № 27. Ст. 2693; 2003, № 20, ст. 1899; № 40. Ст. 3891; 2005. № 52 (ч. 3). Ст. 5733; 2006. № 11. Ст. 1179. 2 СЗ РФ. 1998. № 32. Ст. 3916; 2001. № 11. Ст. 1029; 2002. № 6. Ст. 586; 2003. № 20. Ст. 1899; 2006. № 2. Ст. 225.
  • [7] Б НА РФ, 2001. № 7. 2004. № 16. 2 Здесь и далее выделено нами.
  • [8] См.: БНА, 1999, № 39.
  • [9] См., напр.: Денисов Р.И. Правовые и организационные проблемы административного надзора в области внутренних дел: Дис.... д-ра юрид. наук. — М., 1983; Прозоров А.Л. Административный надзор в советском государственном управлении: Дис.... канд. юрид. наук. — М., 1986; Туник Ю.Н. Административноправовые отношения в сфере контрольно-надзорной деятельности по обеспечению безопасности дорожного движения: Автореф. Дис.... канд. юрид. наук. — М., 1993; Дмитриев А. Т. Правовые и организационные проблемы административного надзора органов внутренних дел: Дис.... канд. юрид. наук. — М., 1998; Луконин Ю.П. Правовые основы контрольно-надзорной деятельности органов внутренних дел в сфере дорожного движения: Автореф. дис.... канд. юрид. наук. — Омск, 1999; Никонов А. В. Организационно-правовые основы административнонадзорной деятельности милиции в сфере охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности: Автореф. Дис.... канд. юрид. наук. — М., 1998; Зырянов С.М. Административный надзор в сфере обеспечения безопасности дорожного движения: Дис.... канд. юрид. наук. — М., 2001; Петров Е.Е. Указ, соч.; Беляев В.П. Контроль и надзор как формы юридической деятельности: Вопросы теории и практики: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. — Саратов, 2006; Пузырев С.В. Административный надзор и контроль как формы исполнительной деятельности органов внутренних дел Российской Федерации: Дис.... канд. юрид. наук. — М., 2006. и др. 2 Налоговое право Российской Федерации / Парыгина В.А., Тадеев А.А. — Рос-тов-н/Д, 2002. С. 245.
  • [10] Мецаев Б.К. Юридическая природа контрольной деятельности: Теоретикоправовой аспект: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. — М., 2004. С. 12. 2 Прозоров А.Л. Административный надзор в советском государственном управлении: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. — М., 1986. С. 11.
  • [11] Свод законов СССР. 1966. Т. 10. Ст. 273. 2 Зырянов С.М. Административно-надзорная деятельность федеральных органов исполнительной власти: Монография. — М., 2004. С. 19.
  • [12] Петров Е.Е. Указ. соч. С. 68.
  • [13] Старосьцяк Е. Элементы науки управления. — М., 1965. С. 198. 2 Административное право: Учебник / Под ред. Л.Л. Попова. — М., 2002. С. 442.
  • [14] См.: Советское административное право. Методы и формы государственного управления. — М.: Юридическая литература, 1977. С. 194. 2 Студеникина М.С. Государственный контроль ... С. 18, 19. 3 Гвоздев С. В. Правовые формы контрольно-надзорной деятельности налоговых органов: Дис. ... канд. юрид. наук. — М., 2004. С. 24.
  • [15] Разаренов Ф.С. О сущности и значении административного надзора в советском государственном управлении // Вопросы административного права на современном этапе. — М., 1963. С. 75—78.
  • [16] См.: Государственный и общественный контроль в СССР. — М., 1970. С. 180. 2 См., напр.: Кармолицкий А.А. Правовое регулирование полномочий государственных инспекций: Дис.... канд. юрид. наук. — М., 1976. С. 45; Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации: Учебник. — М., 1996. С. 619.
  • [17] Студеникина М.С. Государственный контроль в сфере управления. — М, 1974. С. 17-19. 2 Габричидзе Б.Н., Елисеев Б.П. Российское административное право: Учебник для вузов. - М., 1998. С. 337. 3 Прозоров А.Л. Административный надзор в советском государственном управлении: Автореф. дис.... канд. юрид. наук. — М., 1986. С. 11.
  • [18] Лазарев Б.М. Управление советской торговлей. — М., 1967. С. 157—158. 2 Бахрах Д.Н. Административное право России. Учебник для вузов. — М., 2000. С. 397-399. 3 Студеникина М.С. Государственные инспекции в СССР. — М., 1987. С. 26.
  • [19] См.: Правила регистрации автомототранспортных средств и прицепов к ним в Государственной инспекции безопасности дорожного движения и Инструкцию о порядке производства работ по регистрации транспортных средств в подразделениях Государственной инспекции безопасности дорожного движения, утвержденные приказом МВД России от 27 января 2003 г. № 59 // БНА РФ. 2003. № 18; 2004. № 5; 2005. № 7; № 17. 2 См.: Правила проведения государственного технического осмотра транспортных средств Государственной инспекцией безопасности дорожного движения, утвержденные Приказом МВД России от 15 марта 1999 г. № 190 // БНА РФ. 1999. № 18-19; 2001. № 24; 2004. № 16. 3 См.: Правила дорожного движения Российской Федерации; Наставление по работе ДПС Государственной инспекции безопасности дорожного движения, утвержденное приказом МВД России от 20 апреля 1999 г. № 297 // БНА РФ. 1999. № 24; № 30; 2001. № 41; 2004. № 16; 2005. № 18; 2006. № 7.
  • [20] См.: СЗ РФ. 1998. № 32. Ст. 3916; 2001. № 11. Ст. 1029; 2002. № 6. Ст. 586; 2003. № 20. Ст. 1899; 2006. № 2. Ст. 225. 2 См.: СЗ РФ, 2002, № 18, ст. 1720; 2003. № 26. Ст. 2566; 2005. № 1 (ч. 1). Ст. 25; № 30 (ч. 1). Ст. 3114. 3 При въезде транспортных средств на территорию Российской Федерации контроль за исполнением их владельцами установленной настоящим Федеральным законом обязанности по страхованию своей гражданской ответственности осуществляется таможенными органами Российской Федерации.
  • [21] Алехин А.П., Кармолицкий А. А. Административное право России. Основные понятия и институты: Учебник. — М., 2004. С. 329.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ   След >