Введение

Аварийность на автомобильном транспорте — актуальная для большинства стран мира проблема. Российская Федерация — одна из таких стран.

Ущерб от дорожно-транспортных происшествий угрожает национальной безопасности России, так как наряду с огромными материальными потерями ежедневно на улицах и дорогах погибают и получают различные травмы около 800 человек. Негативные последствия от аварийности в несколько раз превышают ущерб от железнодорожных катастроф, пожаров и других видов несчастных случаев. Специалисты оценивают его в 2.2—2.6% валового внутреннего продукта страны. Особую остроту эта отличающаяся сложностью и многоплановостью проблема приобрела в последнее десятилетие, что обусловлено главным образом возрастающей диспропорцией между приростом численности автопарка и развитием дорожной инфраструктуры, а также недостаточно эффективным функционированием системы обеспечения безопасности дорожного движения.

Приходится констатировать, что существующий уровень безопасности дорожного движения представляет серьезную государственную проблему, решение которой имеет огромное социальное и политическое значение. Решение проблемы обеспечения безопасности дорожного движения относится к приоритетным задачам развития страны, что подчеркнул в своем Послании Федеральному Собранию Российской Федерации Президент Российской Федерации В.В. Путин.

Причины высокой аварийности и смертности на дорогах страны различны — это отставание дорожного строительства от темпов автомобилизации страны, низкое качество дорог, недостаточное их оснащение техническими средствами организации движения, конструктивные недостатки транспортных средств, низкий уровень подготовки водительских кадров и т.д. Эти причины складывались и усугублялись годами, в условиях господства административных методов управления деятельностью по обеспечению безопасности дорожного движения, фактического отсутствия ответственности и реальной заинтересованности министерств, ведомств, организаций, предприятий, органов местного самоуправления в снижении числа дорожно-транспортных происшествий, их безразличия к данной проблеме.

Проблема предотвращения дорожно-транспортных происшествий является комплексной, требующей для своего решения совместных усилий органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, негосударственных организаций. Первым шагом на пути ее решения должно быть принятие правовых норм, регламентирующих не только непосредственно дорожное движение, но и смежные, обеспечивающие области общественных отношений (производство совре менных транспортных средств, строительство и содержание дорог и улиц, подготовка участников дорожного движения и т.д.). В этом направлении многое уже сделано. Приняты федеральные законы, продолжается процесс обновления законодательства об административных правонарушениях в области дорожного движения, совершенствуется техническое регулирование в этой сфере, разработана и утверждена государственная программа обеспечения безопасности дорожного движения.

Однако нормативно-правовое регулирование — лишь основа, которая в условиях тотального правового нигилизма не может оказать ожидаемого воздействия на поведение адресатов правовых норм. Необходимо властное вмешательство государства в лице уполномоченных органов исполнительной власти в общественные процессы с целью обеспечения соблюдения и исполнения установленных правил всеми, от кого зависит безопасность дорожного движения. Наиболее действенное и эффективное средство, позволяющее добиться указанной цели, — государственный контроль и надзор.

Недостаточная эффективность контрольно-надзорной деятельности может свести на нет предпринимаемые законодателем в последние годы попытки повлиять на показатели безопасности дорожного движения путем ужесточения административной ответственности за правонарушения в области дорожного движения. Не случайно Министерство внутренних дел Российской Федерации необходимость усиления государственного контроля и надзора рассматривает как важное составляющее в деле обеспечения безопасности дорожного движения.

Федеральный закон «О безопасности дорожного движения» закрепил в числе прочих принцип соблюдения интересов граждан, общества и государства при обеспечении безопасности дорожного движения. Это обусловливает необходимость отказа от малоэффективных методов контрольно-надзорной деятельности, требует использования методов не только оптимальных, но и соответствующих современным представлениям о правовом демократическом государстве.

Контроль и надзор в рассматриваемой сфере затрагивает деятельность множества субъектов, не только непосредственно участвующих в дорожном движении, но и обеспечивающих его (производство, ремонт и обслуживание транспортных средств, строительство, ремонт и содержание дорог и т.д.). При этом основным субъектом государственного контроля и надзора в области обеспечения безопасности дорожного движения является ГИБДД МВД России — организационно обособленная структура российской милиции, наделенная помимо общих полномочий милиции специальными контрольно-надзорными полномочиями в области обеспечения безопасности дорожного движения.

К сожалению, существующее положение дел в сфере нормативноправового регулирования контрольно-надзорной деятельности ГИБДД по обеспечению безопасности дорожного движения оставляет желать лучшего. Законодатель этим практически не занимается. Наставления, утвержденные приказами МВД России, противоречивы и непоследовательны. Они предоставляют субъектам государственного контроля и надзора права, не обеспеченные корреспондирующими им обязанностями подконтрольных субъектов. И это вполне объяснимо, поскольку указанные обязанности не могут быть предусмотрены подзаконными актами министерств. Но практически отсутствующая процессуальная регламентация контрольно-надзорной деятельности «выталкивает» ГИБДД из правового поля.

Актуальность проблемы безопасности дорожного движения обусловила появление множества научных работ, посвященных ее исследованию. Ряд авторов провели комплексный анализ системы государственного управления в сфере обеспечения безопасности дорожного движения, другие сконцентрировали свое внимание на деятельности органов внутренних дел (милиции), в частности ГИБДД, как органов государственного управления в рассматриваемой сфере, на надзорной деятельности милиции в целом. Значительный вклад в теорию обеспечения безопасности дорожного движения внесли И.И. Веремеенко, В.В. Головко, С.А. Гусейнов, А.Т. Дмитриев, И.Ш. Килясханов, А.С. Ловинюков, Ю.П. Луконин, В.И. Майоров, А.Л. Прозоров, Б.В. Российский, Ю.Н. Туник, С.Н. Чмырев, А.П. Шергин, Х.А. Юсупов, А.Ю. Якимов и др.

Непосредственно к проблемам государственного контроля и надзора в своих работах обращались В.П. Беляев, Р.И. Денисов, С.М. Зырянов, С.Н. Назаров, Е.Е. Петров, М.С. Студеникина, Ф.С. Разаренов и др. К проблемам определения и оптимизации административно-правового статуса органов исполнительной власти в свое время обращались ИЛ. Бачило, Б.М. Лазарев и др.

В то же время проблемы административно-правового статуса Госавтоинспекции как органа государственного контроля и надзора в качестве объекта монографического исследования не выступали. Поэтому остаются во многом не раскрытыми вопросы соотношения государственного контроля и административного надзора, критерии выбора одного из названных способов или их сочетания в деятельности ГИБДД. Отсутствует научное обоснование процессуальной регламентации контрольно-надзорной деятельности ГИБДД. Незаслуженно обделены вниманием административно-правовой науки контрольнонадзорные правоотношения как особый вид административноправовых отношений, участниками которых является ГИБДД и ее подразделения.

Богатейшая научная основа, заложенная трудами советских и российских ученых, была максимально использована автором при подготовке данной работы, целью которой является выявление тенденций и проблем осуществления государственного контроля и административного надзора за обеспечением безопасности дорожного движения и выработка на этой основе предложений по оптимизации административно-правового статуса ГИБДД как субъекта контрольно-надзорных правоотношений.

В предлагаемой вниманию читателя работе исследуются: содержание государственного контроля и надзора в области обеспечения безопасности дорожного движения; компетенция ГИБДД как субъекта государственного контроля и надзора; нормы административного права, регулирующие названные правовые отношения, технические правила, нормативы и стандарты, устанавливающие требования к осуществлению деятельности в области дорожного движения; акты органов исполнительной и судебной власти, акты органов местного самоуправления; административно-правовая доктрина и практика контрольно-надзорной деятельности ГИБДД.

Автор выражает надежду, что выводы, предложения и рекомендации, сформулированные в представленной работе, не только обогатят теоретические основы административного надзора, но и будут использованы в деятельности субъектов обеспечения безопасности дорожного движения, а также в учебном процессе образовательных учреждений высшего специального образования России.

----------------------------------Глава 1

Контрольно-надзорные правоотношения