Деятельность штабных подразделений как одна из функций управления органами внутренних дел

При рассмотрении проблемы штабов органов государственного управления в основном оперируют двумя понятиями: штабные функции и штабные службы (аппараты, структурные подразделения, осуществляющие штабные функции). Из двух этих понятий

1

См.: Приказ МВД России «Об упорядочении отдельных направлений управленческой деятельности в системе МВД России» от 6 декабря 1999 г. № 994.

определяющим является функция, так как организационная структура органа управления строится в зависимости от его функций и призвана наилучшим образом обеспечивать их выполнение. Поэтому рассмотрение нашей проблемы следует начать с изучения того, что связано со штабной функцией (функциями).

Понятие штабной функции в юридической литературе

Понятие функции отличается многозначностью. Функция определяется как деятельность, действие, работа, обязанность. Функция органа управления обычно указывают на вид и специфику осуществляемых им управленческих воздействий.

В юридической литературе понятие функций управления трактуется по-разному. Тем не менее многие авторы выделяют общие функции управления, к которым по одним источникам относятся планирование, организация и контроль, а по другим — выработка и принятие управленческих решений, организация, регулирование, учет и контроль1.

Классифицируя функции органов государственного управления по иным критериям, различают основные функция, ради осуществления которых создается орган управления, и обеспечивающие (или обслуживающие, вспомогательные), т.е. способствующие выполнению основных функций.

Функции подразделяют также на функции внешнего и внутреннего управления. При этом, поскольку орган управления создается для оказания воздействия на какие-либо объекты внешней среды, основные функции, как правило, являются внешними, а обеспечивающие — внутренними.

Кроме того, функции управления классифицируются на функции-задачи и функции-операции. Функции-задачи, которые могут быть и основными, и обеспечивающими, определяют самостоятельное существование системы управления и специфичны для нее. Функции-операции являются общими для всех систем управления любого назначения и представляют собой функции процесса управления.

Применительно к приведенным классификациям в современной юридической литературе можно найти лишь очень скупые указания, касающиеся штабной функции.

Так, В.Г. Вишняков штабную функцию считает присущей обеспечивающим структурным подразделениям органов государственного управления. Штабная функция, по его мнению, «обслуживает [1]

главные функции линейного руководства и действует в тех же пределах, что и руководитель (командир). Характер отношений руководителя со штабом определяется тем, что последний берет на себя ту часть работы руководителя, для которой у него самого не хватает времени, сил, а иногда и знаний»1. Таким образом, автор не раскрывает содержания собственно штабной функции, относит ее к обслуживающим и отождествляет с деятельностью руководителя системы управления.

Иначе подходит к вопросу о содержании штабной функции Г.А. Туманов. Он считает, что, кроме комплекса функций («основных и обеспечивающих), «каждый управленческий аппарат в большей или меньшей степени выполняет функцию, которую можно охарактеризовать как штабную»[2] , т.е. выделяет ее в качестве самостоятельной функции, не относящейся ни к основным, ни к обеспечивающим. Далее автор пишет, что «в роли штабных функций нередко выступают функции-операции», однако оставляет открытым вопрос о том, могут ли выступать в роли штабных функций и функции-задачи, или это исключается. Он отмечает также, что штабная функция является прерогативой общего руководства, но, как и В.Г. Вишняков, не разграничивает функции руководителя и штаба.

Более основательно понятие штабной функции дает современный французский ученый в области управления Б. Гурией. Он исходит из того, что наиболее распространенным в органах управления является разграничение функций и соответствующих им служб на оперативные (или линейные, основные), вспомогательные (или обеспечивающие, функциональные) и штабные. Характеризуя каждую из них, он пишет, что деятельность оперативных служб определяется конечными целями управления в данной области, она обращена вовне, «к публике, к клиентам». Вспомогательные службы оказывают другим, прежде всего оперативным, службам содействие материального и нематериального характера в форме обеспечения их необходимыми средствами и услугами.

Штабные службы «не осуществляют, по крайней мере в принципе, повседневного управления (на практике же встречаются различные случаи). Они не имеют право давать какие бы то ни было распоряжения. На них возложена разработка под руководством и в тесном контакте с руководителем задач, которые возникают в связи с принятием важных решений».

Конкретизируя содержание деятельности работников штабных служб, Б. Гурней выделяет: проведение исследований и разработок, необходимых для выработки политики данной организации; консультирование в связи с этим руководителей организации и ее отраслевых служб; прогнозирование развития как самой организации, так и внешних факторов; подготовку проектов программ и планов; наблюдение за выполнением программ и планов; координацию действий служб, и контроль за их результатами; подготовку всех мероприятий по реорганизации структуры, совершенствованию методов работы как внутри, так и вне организации. Таким образом, Б. Гурней довольно четко отграничивает друг от друга три вида функций, а также функции руководителя и штаба.

Еще более раздернуто штабную функцию характеризует известный советский государственный деятель П.М. Керженцев, много работавший в области управления и НОТ. В его книге «Принципы организации», изданной в 1922 г., дается вполне современное описание содержания штабной функции, причем относящейся не к военным штабам и не к штабам промышленных предприятий, а к штабам учреждений непроизводственной сферы, что особенно важно для раскрытия нашей проблемы. Керженцев рассматривал штабную функцию как присущую всякой, даже небольшой, самостоятельной системе управления, а наличие штаба считал свидетельством высокого уровня организационного строительства. Он писал, что штаб необходим даже в небольшой организации, где его работу может выполнять один человек1.

Обобщая называемые Керженцевым разнообразные функции штабной службы учреждения, можно привести следующий их перечень, достаточно ярко характеризующий содержание деятельности штаба. В соответствии с этим перечнем штаб: ведает всеми вопросами организационного характера и намечает пути совершенствования работы учреждения; контролирует, насколько учреждение в целом и в отдельных его частях отвечает своему назначению; учитывает производимую работу, подытоживает успехи или неудачи; намечает новые задания и методы их выполнения; изучает отдельные отрасли работы и деятельность различных служб учреждения; инструктирует другие службы по организационным вопросам и осуществляет контрольные функции; теоретически изучает все вопросы, связанные с работой учреждения.

По мнению Керженцева, при штабе полезно иметь статистический отдел (группу), обслуживающий все службы учреждения, и [3]

«опытную станцию», производящую по его заданиям специальные научные исследования, связанные с деятельностью учреждения.

Приведенные данные дают возможность сделать некоторые выводы относительно понятия и содержания штабной функции. Прежде всего, ее следует признать функцией внутреннего управления. Ее осуществление всегда направлено на обеспечение наиболее эффективного функционирования отраслевых (основных) служб и всей системы в целом, деятельность которой направлена во вне данной системы управления и заключается в непосредственном воздействии на те или иные объекты окружающей среды.

Этот важный вывод поможет избежать нередко допускаемой ошибки, состоящей в том, что к штабным функциям относят и такие, содержание которых состоит в оказании управляющих воздействий на объекты, находящиеся вне системы управления. Если, например, функцией штаба органа внутренних дел станет, наряду с другими, также непосредственное выполнение оперативнослужебных мероприятий по борьбе с преступностью, то штаб потеряет свое значение как аппарат, выполняющий самостоятельную важную функцию. Он не сможет осуществлять контрольные функции за всеми линейными службами системы, объективно оценивать состояние дел и результаты работы, так как будет делить ответственность за них с соответствующей линейной службой на паритетных началах. Вместе с тем штаб не будет иметь необходимого времени для выработки и реализации стратегии данной системы управления, анализа информации, подготовки важнейших управленческих решений и т.д.

Видный французский ученый и практик в области управления А. Файоль (1841—1925), много внимания уделявший проблеме штабов, считал, что штабные специалисты призваны заниматься разработкой планов и внесением усовершенствований во все сферы деятельности. Но при этом сотрудники штаба должны быть освобождены от всякой ответственности за ведение дела, т.е. стоять в стороне от линейных служб системы управления. Штаб должен быть органом мышления, изучения, наблюдения. Главная его функция — подготовка к будущему и выявление всех возможных усовершенствований1.

С этим выводом непосредственно связано и следующее. Штаб находится непосредственно при руководителе системы управления и помогает ему. Однако он выполняет не все, а лишь определенные функции руководителя. Штабные функции не тождественны функциям руководителя, так как последние гораздо шире (о чем [4]

еще будет сказано подробнее). Руководитель передает штабу часть своих функций, выделяя их в самостоятельные и осуществляя их организационно-структурное обеспечение. Штаб несет ответственность только перед руководителем, а руководитель отвечает за деятельность системы в целом и всех ее отдельных звеньев, в том числе штабов.

Цели и причины выделения штабной функции

Особого внимания заслуживает вопрос о целях и причинах выделения штабной функции и создания штабных аппаратов в органах государственного управления. Рассмотрение данного вопроса необходимо для уяснения объективного характера возникновения штабов в структуре органов управления я преодоления неправильных взглядов на штабы как случайно возникшие или необязательные аппараты.

В социальных системах управления для осуществления функции руководства всегда создается специальный орган — субъект, управления. К субъектам управления (руководителям) можно отнести тех лиц, которые обладают правом организации работы других, а также правом решения определенных вопросов, независимо от того, относятся ли они к вопросам внешней или внутренней сферы деятельности системы1. Субъекта управления отличает то, что в его лице представлены все стороны компетенции руководимого органа, в его руках сосредоточена вся полнота власти, которой обладает данный орган. Субъект управления вправе давать обязательные указания в пределах своей компетенции подчиненным органам. Он устанавливает связь между элементами системы управления, обеспечивает взаимодействие и согласованность их действий для достижения целей, стоящих перед системой как единым целым.

В деятельности субъекта управления штабная функция присутствует всегда. Однако соответствующая организационная ячейка, т.е. штаб, имеется не всегда, что характерно обычно для небольших систем, где штабную функцию осуществляет сам руководитель. По мере развития и усложнения управления штабная функция все более и более обособляется, и в конечном итоге ее реализация требует создания самостоятельного подразделения — штаба.

Известно, что объекты управления в силу различных причин развиваются быстрее, чем субъект управления. Кроме того, последний более ограничен для развития в количественном отношении. В результате развития системы и процесса управления созда- [5]

ется такая обстановка, когда субъект оказывается не в состоянии эффективно управлять системой.

Из этого положения имеется два выхода:

  • 1) разделить систему на несколько более простых, что возможно в случаях, когда цели, стоящие «перед системой, имеют самостоятельное значение;
  • 2) создать при субъекте управления дополнительные органы (к ним прежде всего относятся штабы), которые оказали бы ему помощь в решении стоящих перед системой задач.

Второй путь решения проблемы более экономичен, поскольку в этом случае нет необходимости увеличивать количество объектов управления, которое приводит к увеличению объема информации, удлинению пути ее движения, усложнению связи между отдельными элементами системы, снижению оперативности управления.

Функция оказания помощи единоначальнику известна давно. Исторические источники указывают на разного рода советников, помощников, а в иных случаях и на целые аппараты, основным содержанием деятельности которых является оказание помощи субъекту управления в принятии решения по тому или иному вопросу его компетенции. Чем разветвленное система управления и шире содержание деятельности субъекта управления, тем крупнее органы, оказывающие помощь единоначальнику. С достижением необходимой сложности системы и процесса управления возникает штаб.

В литературе вопрос о причинах возникновения штабной функции и создания соответствующих аппаратов освещается недостаточно. Обычно говорится не столько о причинах возникновения штабов, сколько о целях их создания, т.е. фактически причины подменяются целями. А так как цель сводится к оказанию помощи субъекту управления, то вся проблема штабов приобретает субъективный оттенок: создание штаба ставится в зависимость только от усмотрения и оценки положения дел руководителем.

Так, А. Файоль правильно полагает, что руководитель даже «наивысших достоинств уже недостаточен для управления; он нуждается в содействии известного числа других умов, составляющих штаб управления». Однако он оставляет открытым вопрос о том, почему руководитель начинает нуждаться в помощи. Указывая далее, что «штаб является группой людей, располагающих властью, осведомленностью и временем, которых может не доставать начальнику», что штаб должен облегчить начальнику «выполнение лежащих на нем обязательств», он вновь указывает лишь цель штабной функции, опять-таки не раскрывая объективных причин ее выделения1.

Польский ученый Е. Старосьцяк также определяет не причину, возникновения штабов, а цель — оказание помощи руководителю путем «продолжения его личности». Он отмечает, что «ячейки, выполняющие штабную работу ...являются вспомогательными по отношению к тем органам, которые принимают решения, являются как бы «продолжением» руководителя»[6] .

Немецкий ученый Р. Вернебург, имея в виду сложные системы управления, пишет: «...у руководителя появляется более или менее значительное число помощников, которые, с одной стороны, должны на своих участках решать задачи, аналогичные тем, которые решает и сам руководитель, а с другой — обязаны также следить за выполнением других работ, к которым главный руководитель, как правило, может проявлять лишь общий интерес».

Единодушное мнение о том, что целью создания штабов является оказание помощи субъекту управления в организации системы и процесса управления, безусловно, правильно. Но это не снимает вопроса о причинах возникновения штабной функции и создания штабов, который должен быть рассмотрен самостоятельно. В общем виде ответ на данный вопрос может быть сформулирован следующим образом: повсеместное и постоянное усложнение систем и процессов управления в социальной сфере и необходимость организации управления в соответствии с объективными требованиями общественного развития, т.е. на научной основе. Это положение подтверждается на примере развития штабов в воинских системах, где вождение войск с развитием техники и ростом армий постепенно усложнялось, переходя последовательно от «командования» к «управлению» и наконец превращается в «организацию борьбы».

Авторы работы «Основы управления войсками» отмечают, что решающее влияние на постоянное развитие функций и методов управления оказывали: состояние средств вооруженной борьбы, морально-политические качества и степень подготовки личного состава войск, характер и способы ведения боевых действий войсками (своими и противника), организационная структура войск как объектов управления.

Основываясь на таком понимании причин возникновения штабов в воинских системах, авторы названной работы приводят широкий круг функций штабов:

  • • поддержание постоянной боевой готовности войск и пунктов управления к выполнению предстоящих задач;
  • • установление надежной связи между органами управления и войсками;
  • • выявление недостатков в деятельности войск и определение эффективных мероприятий по их устранению;
  • • осуществление значительной части работы по планированию боя с последующим обеспечением доведения задач до исполнителей (офицеры штаба подготавливают данные и расчеты, необходимые командиру для принятия решения; участвуют в выработке решения и организации взаимодействия; планируют и осуществляют основные мероприятия по всестороннему обеспечению боевых действий; организуют связь с подчиненными, взаимодействующими войсками, соседями и вышестоящим штабом; уточняют все вопросы, связанные с оснащением, размещением и перемещением пунктов управления в ходе боевых действий);
  • • организация контроля за работой подчиненных штабов и за подготовкой войск к выполнению предстоящей задачи;
  • • сбор, обработка и хранение необходимой информации;
  • • представление вышестоящему штабу необходимой информации согласно специальному табелю, а также обеспечение информацией заинтересованных органов;
  • • ведение учета личного состава, вооружения, боевой техники и транспорта;
  • • согласование работы всех органов управления, направление их усилий на выполнение решений командира.

Приведенные данные о военных штабах содержат в себе прямые указания на причины их возникновения и развития. Многие из них действуют и в других сферах государственного управления, особенно в области управления органами внутренних дел.

Детализируя общую причину возникновения и развития штабной функции в органах управления, в ней с известной долей условности можно выделить три объективные причины, раскрывающие содержание общей причины'.

1) действие объективного закона общественного разделения труда в управлении, содержащее в себе деление управленческой деятельности на отдельные виды, а также установление связи между ними; действие этого закона следует считать главной причиной, определяющей внутреннее развитие социальных систем и появление в них органов общего управления;

  • 2) увеличение объема информации и потребности в ее переработке для принятия управленческих решений;
  • 3) необходимость постоянного совершенствования форм, способов, методов, сил и средств осуществления управления, что связано с развитием объектов управления.

Закон общественного разделения труда является одним из объективных законов социального развития. Его действие распространяется и на управление, что приводит к специализаций органов управления. Уровень специализации зависит от уровня развития общества и обусловлен развитием производительных сил, а также степенью развития данной системы управления. Действие закона общественного разделения труда с развитием общества углубляется, поэтому достигнутый однажды уровень специализации со временем уже не отвечает объективным требованиям.

Углубление специализации системы ведет к тому, что деятельность ее элементов ограничивается решением все более узких задач. В этих условиях каждый элемент системы не в состоянии самостоятельно реализовывать свои функции, поскольку они, как правило, тесно связаны с другими, переплетаются с ними и для решения стоящих задач одни элементы системы должны использовать возможности других. Кроме того, в системе с развитой специализацией возможно появление противоречий между интересами системы в целом и интересами ее отдельных элементов, а также между самими элементами. Данное обстоятельство приводит к возникновению так называемых ведомственных барьеров, создающих определенные трудности в осуществлении процесса управления. Вследствие этого объективно возникает и развивается функция по согласованию деятельности элементов системы, выполняемая субъектом управления и штабом.

Согласование деятельности отдельных частей системы достигается организацией их взаимодействия, которую осуществляет субъект управления: «Взаимодействие... приобретает силу объективной необходимости, закономерности... Однако эта закономерность не проявляется сама собой. Она действует только через субъективную деятельность командиров и штабов»1.

Усложнение (процессов социального управления привело в настоящее время к тому, что субъект управления не в состоянии единолично осуществлять процесс управления разветвленной системой, и в частности организовывать взаимодействие и взаимосвязь ее отдельных органов (элементов). Активную помощь ему в решении этих вопросов оказывает штаб, становящийся межотраслевым органом управления, непосредственным объектом деятельности [7]

которого является работа других органов управления. Данное положение в полной мере относится и к органам внутренних дел. Вопросы организации взаимодействия отраслевых служб органа внутренних дел того или иного уровня занимают важное место в их повседневной деятельности.

Проиллюстрируем сказанное на примере районного органа внутренних дел в обычной обстановке его работы. Допустим, в районе, обслуживаемом отделом внутренних дел, усложнилась оперативная обстановка: увеличилось количество правонарушений, совершаемых в общественных местах. Это локальное усложнение обстановки отражается на деятельности нескольких подразделений органа и субъекта управления. Для исправления сложившегося положения необходимо организовать совместные действия ряда отраслевых служб, которые непосредственно ведут борьбу с данными правонарушениями. Для этого в первую очередь нужно собрать информацию о местах и времени совершения правонарушений, о лицах, их совершивших, о причинах и условиях, способствующих совершению правонарушений, о ранее принимавшихся мерах и их результатах, о наличии сил и средств, об эффективности их использования и др. Собранную информацию надо проанализировать и сделать выводы о мерах, которые следует предпринять. После этого необходимо организовать взаимодействие между отраслевыми службами, между органом внутренних дел и другими органами управления, между службами и общественными организациями и т.д. Множество вопросов, которые следует решать оперативно, возникает и в процессе взаимодействия.

В этих условиях руководителю отдела внутренних дел не под силу одному успешно оправиться с решением всех вопросов, он не в состоянии эффективно организовать взаимодействие и управлять подразделением без помощи штабного аппарата. Если субъект управления не имеет такого аппарата, он вынужден часть управленческих функций возложить на отраслевые службы, предназначенные для решения других задач. Возложение же на эти службы общеуправленческих функций (сбор и обработка всей требующейся информации, ее анализ и др.) отрицательно влияет на их деятельность и не обеспечивает оптимального решения управленческих задач, поскольку работники отраслевых служб не имеют специальной подготовки для выполнения управленческих) функций.

При наличии штабных аппаратов у отраслевых служб появляется возможность более целеустремленно решать собственные задачи, поскольку эти аппараты освобождают их от некоторых функций, которые отраслевые органы должны были осуществлять до появления штабов. Так, отраслевые службы обычно нуждаются в информации о развитии внешней среды функционирования, о со стоянии дел в подразделениях, с которыми им приходится взаимодействовать, и т.п. Собрать в полном объеме такую информацию и проанализировать ее отраслевые службы не могут без ущерба для своей собственной деятельности и без выделения соответствующих сил и средств, не говоря уже о том, что при этом неизбежен параллелизм в работе по сбору и анализу информации.

До появления штабов в органах внутренних дел вся необходимая для эффективной деятельности информация если и собиралась, то нерегулярно и не систематично, что отрицательно сказывалось прежде всего на взаимодействии служб. Создание штабов помогает устранить этот недостаток. Кроме того, штабы освобождают руководителей от некоторых функций, которые требуют специальных, причем обширных, познаний в различных областях знания и навыков управленческой работы. Руководители получают возможность сосредоточить усилия на решении оперативных задач с использованием необходимых данных, полученных от специалистов — штабных работников. Эти работники глубоко специализируются на выполнении своих профессиональных функций, что, несомненно, создает предпосылки для качественного решения управленческих задач.

Научно-техническая революция объективно порождает лавинообразное увеличение объема информации. Количество информации возрастает не только абсолютно, но и относительно, поскольку объем так называемой оптимальной информации, необходимой и достаточной для принятия управленческих решений, постоянно увеличивается. Усложнение и ускорение протекания социальных процессов предъявляет новые требования не только к полноте информации, но и к скорости, а также к точности ее обработки.

В современных условиях для правильной организации работы следует учитывать огромное количество факторов и политических, и экономических, и научно-технических, и социологических, иметь хорошее представление о всех социальных явлениях, которые определяют уровень и характер преступности. Таким образом, речь идет о необходимости использования в управлении качественно новой информации, ранее не использовавшейся в органах внутренних дел. Причем это нужно не только для решения задач внешнего управления, но и для совершенствования внутренней организации системы управления, повышения эффективности ее деятельности.

Итак, первой причиной создания штабов явилась необходимость решения задачи информационного обеспечения управления по-новому, т.е. с их помощью. Дело в том, что управление в настоящее время требует сбора и использования как существующей, но ранее не использовавшейся информации, так и абсолютно новой информации, ранее не существовавшей, получаемой в результате специально проводимых научных исследований.

Организация управления на научных основах предполагает решение двух взаимосвязанных узловых проблем:

  • 1) познания объективных требований социального развития и формулирования на этой основа целей и принципов управления;
  • 2) организации работы по проведению в жизнь научных принципов управления и достижению поставленных целей.

Первая проблема решается в основном учеными путем проведения соответствующих исследований. Однако ученые, занимающиеся проблемами управления, самостоятельно не могут справиться со второй проблемой, т.е. с задачей внедрения выработанных ими правил в процесс управления, так как они не наделены полномочиями давать обязательные указания практическим работникам. Вместе с тем в современный период усложнения социальной жизни органы управления без участия ученых также не могут организовать эффективное руководство системами и процессами. Решение обеих проблем возможно только в содружестве органов управления и научных сил.

Вторая причина создания штабных аппаратов и заключается в том, что никакой из имеющихся в системе управления органов, кроме штаба, не может выполнять без ущерба для основной работы возникающую функцию организации и координации научных исследований и внедрения в практику их результатов в масштабе всей системы управления.

Третья причина возникновения и развития штабной функции тесно связана с предыдущей и заключается в необходимости постоянного совершенствования форм, способов, методов, сил и средств, используемых в управлении. Она объективно обусловлена научно-техническим прогрессом, достижения которого должны планомерно использоваться в целях совершенствования управленческой деятельности и повышения ее эффективности.

Содержание штабной функции

Содержание штабной функции, включающее в себя ее объем, компетенцию штаба, направленность и виды подфункций, различно для разных отраслей и уровней управления. Оно зависит также от развития системы управления и ее количественных характеристик. Поэтому полностью унифицировать содержание штабной функции для различных систем управления нельзя. Вместе с тем недопустимо и произвольное определение содержания штабной функции, ведущее в конечном счете к утрате штабом самостоятельной роли и специфического значения.

В литературных источниках содержание штабной функции определяется по-разному. Из множества мнений можно выделить пять подходов к определению содержания штабной функции:

  • 1) штабная функция отождествляется с функциями руководителя;
  • 2) в содержание штабной функции включаются все или многие обеспечивающие функции управления;
  • 3) штабная функция сводится к оказанию руководителю лишь технической помощи при подготовке и реализации управленческого решения;
  • 4) штабная функция ограничивается разработкой стратегии системы управления, поиском путей совершенствования системы и процесса управления;
  • 5) в штабную функцию наряду с разработкой стратегии системы и путей ее совершенствования включаются также функции оперативного управления.

Анализируя эти подходы, можно выработать наиболее приемлемое для управленческой деятельности в органах внутренних дел определение содержания штабной функции.

Первый подход, который отождествляет функции штаба и руководителя, характерен для начального периода развития штабов, когда содержание их деятельности определялось по формуле: «Штаб выполняет те же обязанности, что и руководитель». В выражениях типа «штаб является «продолжением» личности руководителя» также отождествляются функции руководителя и штаба, если, конечно, нет конкретных указаний на то, в чем именно штаб «продолжает» руководителя.

Разграничить функции штаба и руководителя нетрудно. Руководитель выполняет функцию принятия общих решений, которой никто, кроме него, не наделен, и функцию распорядительства в отношении всех подчиненных ему органов и лиц. Эти функции руководитель может распределить между заместителями и другими руководителями, делегируя им соответствующие права. Но штабу функции принятия решений и распорядительства в принципе никогда не должны передаваться. Отступления от этого правила возможны лишь в критических ситуациях, требующих ускоренного принятия и реализации наиболее квалифицированных решений.

Дело в том, что, поскольку персонал штаба обычно бывает наделен лишь совещательными правами, другие работники организации могут позволить себе пренебречь услугами штаба, а это снижает эффективность общей работы. Чтобы гарантировать реализацию своих предложений, руководитель в некоторых случаях предоставляет штабу право принятия решений применительно к сложившимся обстоятельствам. Отрицательным последствием такого расширения штабной функции является нарушение принципов прямого подчинения и прямой подотчетности, поскольку нижестоящие управленческие работники подчиняются приказам и распоряжениям и руководителя, и работника штаба. В результате могут быть подорваны авторитет и служебное положений руководителя системы. На этой почве в организации возникают сложные и запутанные взаимоотношения, вследствие чего, как пишут американские ученые, можно с уверенностью утверждать, что нет таких организаций, которые находили бы желательным и разумным постоянно использовать данную структуру отношении1.

Таким образом, подход, отождествляющий функции руководителя и штаба в целом, следует признать несостоятельным. Однако это не исключает возможности передачи руководителем своих специфических функций штабу при исключительных условиях на время и с оговоренными ограничениями. Что же касается действий штаба от имени руководителя, то это имеет совсем иной смысл и не является расширением функций штаба за счет передачи ему функций руководителя. Осуществление штабом своих собственных функций (например, сбор информации) бывает невозможным в линейных службах иначе, как от имени руководителя.

Второй подход к определению содержания штабной функции более разработан в теории и шире распространен в практике. Для него характерно разделение всех функций управления на две группы: основные (линейные) и обеспечивающие (обслуживающие). В число последних включаются и штабные функции, причем они или отграничиваются в какой-то мере от обеспечивающих функций, или перечисляются вперемежку с ними. Такой подход обычно применяется к относительно несложным системам управления или является признаком недостаточного уровня организационной работы.

Наиболее ясно рассматриваемый подход выражается в организации полицейских органов США, где деление всей полицейской деятельности на штабную и линейную считается наиболее приемлемым для развития организационных систем. Под линейной деятельностью в данном случае понимается непосредственное первичное выполнение полицейских функций, прямое воздействие на население (патрульная система, расследование преступлений, регулирование уличного движения и контроль за ним, предупреждение преступлений). К функциям штабной деятельности относятся: планирование; инспекция; управление личным составом; составление отчетов и статистика; криминалистическая регистрация; обеспечение снабжением, транспортом и связью; криминалистические [8]

исследования; управление местами заключения; отношения с общественностью.

Главное достоинство такого деления, по мнению американских ученых, в том, что оно дает возможность правильно распределить соотношение двух главных функций в полицейской организации: подготовку к полицейской деятельности и непосредственное ее осуществление. Штабная деятельность направлена на обслуживание линейной и состоит в создания для нее планов работы, обеспечении ее квалифицированным личным составом, необходимой техникой и вспомогательными материалами (например, помощь в идентификации преступников посредством ведения и использования различных учетов). Линейная деятельность заключается в осуществлении выработанных штабом планов и политики. Причем оценка линейной деятельности рассматривается как основной критерий для оценки всей полицейской деятельности.

В американской действительности полного разделения штабной и линейной служб, однако, нет, они переплетаются, что снижает эффективность полицейской деятельности. В поисках лучшего распределения функций и совершенствования организации американской полиции в этой стране начинают отказываться от чрезмерного расширения штабных функций, принимают меры к отделению собственно штабных функций от функций по обслуживанию линий. Так, в отчете президентской комиссии США в 1967 г. были даны примеры хорошей и плохой организации муниципального полицейского агентства. В качестве хорошей приводилась организационная схема, предусматривающая гораздо более четкое выделение штабной функции. В соответствии с этой схемой в структуре полицейского агентства выделено административное бюро, занимающееся: планированием, исследованиями и анализом; личным составом и его обучением; инспектированием; обеспечением информацией общественности; расследованием организованной преступности. В состав бюро входит также юридический советник. Иные функции, ранее также рассматривавшиеся как штабные, отнесены к другому структурному подразделению — бюро служб. К нему отошли отчеты, статистика, связь, снабжение и др.1 По-видимому, нельзя считать, что в данном случае четко определены чисто штабные функции, но тенденция к освобождению штабов от обеспечивающих функций управления здесь налицо.

Возможно включение в состав штабных функций деятельности, не имеющей штабного характера, т.е. штабные работники могут выполнять функции административно-хозяйственные, комендант- [9]

ские. Однако включение их в число функций штаба не делает их штабными.

В науке и практике существуют сходные по названию, но различные то содержанию понятия: штабные функции и функции штаба. К «последним может относиться ряд функций, не являющихся, строго говоря, штабными. Однако для этого всегда должны быть определенные основания, связанные с характером системы управления, к которой относится конкретный штаб. Смешивать же штабные функции с функциями штаба, так же как с функциями субъекта управления, не следует.

В этой связи необходимо остановиться на тенденции, получившей отражение в нашей литературе. Суть ее сводится к безграничному расширению штабных функций и включению в их число всех обеспечивающих (вспомогательных) функций. Подобной точки зрения придерживается В.А. Озолин1, который всех сотрудников органов внутренних дел по характеру выполняемых функций подразделяет на три группы: а) непосредственно выполняющих основные внешние функции; б) совмещающих оперативные и управленческие функции; в) выполняющих чисто управленческие (штабные) функции. К числу лиц, выполняющих штабные функции, он относит сотрудников функциональных структурных звеньев (не замечая того, что уже поэтому они не штабные работники), а также технический и обслуживающий персонал.

Озолин пишет, что штабная структура имеет целью взять на себя большую часть работы по «организации самоуправления и обслуживания». Штабную службу он уподобляет введенной в свое время на американских предприятиях административной службе, хотя административная служба, как она представлена в работе данного автора, объединяет и штабные, и все обеспечивающие (вспомогательные) функции. Озолин рекомендует в дальнейшем развивать «штабную систему» за счет отнесения к ней всех обеспечивающих функций, с чем, разумеется, согласиться нельзя. Такой подход вызывает возражения прежде всего потому, что он обезличивает штабную функцию, растворяет ее в других и в конечном счете дискредитирует эту функцию. По существу, такое предложение представляет собой возврат к пройденному этапу развития штабов в органах государственного управления.

В военной литературе описываются различные варианты организации вспомогательных (обеспечивающих) служб: первый — самостоятельное существование отдельных вспомогательных служб с [10]

непосредственным подчинением их командованию; второй — объединение всех вспомогательных служб под общим руководством начальника тыла, подчиненного непосредственно командованию; третий — подчинение всех вспомогательных служб начальнику штаба, превращающегося таким образом в общего организатора обеспечения операций.

В настоящее время в нашей армии действует первый вариант, а последний считается наименее удачным, что нужно учитывать при определении содержания штабной функции и в органах внутренних дел.

Сущность третьего подхода к определению содержания штабной функции заключается в сведении ее к технической помощи руководителю. Такое представление о штабной функции изложено В.А. Бокаревым применительно к штабам воинских систем. Он пишет: «В принципе командир, как наиболее опытный и знающий офицер, мог бы не только определить замысел операции и указать офицерам штаба общие контуры решения, но и проработать все подробности и детали плана операции. Однако на это не хватает никакого разумно планируемого срока. В таких условиях оказывается необходимым поместить между командиром и подчиненными ему войсками «информационный согласователь» в виде штаба. Теперь командир определяет принципы действия, старшие офицеры штаба детализируют их, а младшие офицеры, писари, чертежники и связисты выполняют технические операции»1.

Здесь налицо явно одностороннее и принижающее роль штабов определение содержания его функции. По мнению Бокарева, командир вообще не нуждается в какой-либо помощи, кроме технической. Однако это не соответствует современным требованиям к управлению и, по сути дела, превращает штаб в необязательный орган, образование которого определено субъективными качествами командира. На таком подходе к определению содержания штабной функции можно было бы вообще не останавливаться, но при всей своей несостоятельности он может принести вред развитию штабов, ориентируя на субъективные причины их возникновения, а не на их объективную необходимость в сложных системах управления.

Иначе определял роль штаба и отношения командира со штабом Маршал Советского Союза С.С. Бирюзов. В своих воспоминаниях о войне он писал: «Командующий должен верить в своего начальника штаба как в самого себя. Без этого работать нельзя. Начальник штаба — это не просто исполнитель. Он — один из самых ближайших помощников командующего и непременно с твор- [11]

ческим складом ума и характера. Со своим аппаратом на основе общего замысла командующего начальник штаба обдумывает все детали дела и готовит мотивированные предложения. С помощью его осуществляется контроль за исполнением приказов и обеспечивается управление войсками»1. Эта литературная запись не претендует на раскрытие штабной функции в полной мере, но роль штаба в ней охарактеризована довольно четко. С.С. Бирюзов правильно подчеркивает ведущую роль командующего во взаимоотношениях со штабом, что типично для военной организации. К этому остается добавить только, что общий замысел командующего возникает также не без помощи штаба и тех данных (например, разведывательных), которые собирает опять-таки штаб.

Таким образом, подход к определению содержания штабной функции с позиций ее сужения до технической разработки решения руководителя не соответствует требованиям научной организации управления и фактически не выявляет этого содержания, хотя, конечно, техническая подготовка решения руководителя в штабную функцию входит.

Четвертый подход к определению содержания штабной функции органов управления носит «академический» характер и практически применим только к очень крупным системам управления. Достоинство этого подхода состоит в том, что он дозволяет представить себе содержание штабной функции в «рафинированном» виде, освобожденном от разнообразных особенностей, обусловленных спецификой задач, практически решаемых органом управления.

Иллюстрацией подобного подхода к определению содержания штабной функции может служить описание содержания деятельности работников штабных служб, данное Б. Гурнеем. Это описание в обобощенном виде, за исключением того пункта, где говорится о контроле за результатами действий служб-исполнителей, представляет собой выработку стратегии действия системы управления на основании гипотез о будущем развитии системы, подготовку проектов планов и программ ее деятельности, а также всех мероприятий по реорганизации структуры и совершенствованию методов работы. Естественно, что в выполнении этих функций штаб играет важную роль. Она состоит в познании и использовании объективных законов развития общества, в разработке всех мероприятий в соответствии с этими законами, в привлечении к штабной работе специалистов, ученых, знатоков, понимающих объективные законы и умеющих их использовать[12] . Штабные функции такого рода направлены в будущее и не касаются решения задач, стоящих перед системой «сегодня».

В связи с этим рассматриваемый подход к определению содержания штабной функции при всей своей заманчивой ясности и завершенности в настоящее время может служить главным образом лишь целям познания абстрактной штабной функции. В действительности же содержание штабной функции, особенно применительно к воинским системам и к такой своеобразной системе, как управление в области внутренних дел, является гораздо более сложным. Это объясняется сугубой оперативностью их деятельности, во многом определяемой изменением обстановки и необходимостью немедленного реагирования на складывающиеся ситуации.

Для управленческой деятельности в органах внутренних дел наиболее приемлемым является пятый подход к определению содержания штабной функции. Суть его состоит в сочетании собственно штабных функций, направленных в будущее, в том виде как они описаны выше, с функциями оперативного характера, направленными на решение повседневных задач.

Штабные функции оперативного характера получают возрастающее значение в связи с увеличением систем управления, углубляющейся специализацией составляющих их органов, усложнением условий деятельности систем, управления и их задач. Соответственно возрастает и роль штаба в организации взаимодействия специализированных служб, что следует считать важнейшей штабной функцией оперативного характера. Здесь имеется в виду как постоянное взаимодействие между службами, которое требует организующего воздействия со стороны штаба, так и временное взаимодействие для решения конкретных задач, в котором организующая функция штаба находит наиболее полное выражение. Организующая роль штаба во взаимодействии выражается обычно в снабжении линейных служб необходимой информацией, разработке рекомендаций, определении главных направлений деятельности и т.д.

Штабу присуща и координационная функциям тесно связанная с функцией организации и взаимодействия и взаимно с ней обусловленная. Выполняя координационную функцию, штаб осуществляет управленческую оперативную функцию, делегированную ему субъектом управления. Поэтому координационная функция штаба ограничена и проявляется главным образом в системах, основной целью которых является управление другими объектами.

К числу оперативных функций штаба относятся также функции контроля и инспектирования, делегируемые штабу субъектом управления, поскольку их пополнение превышает реальные возможности руководителя.

В практике деятельности штабов органов внутренних дел сочетание функций собственно штабных и функций оперативного управления получило полное признание и доказало свою эффективность. Штабы представляют собой важнейший инструмент на чальника по обеспечению комплексного руководства, связанного с осуществлением координирующей, планирующей, контролирующей и информационной деятельности. Руководство, основывающееся на штабной деятельности, по его мнению, характеризуется рядом качественно новых методов и форм работы. Среди них (применительно к решению вопроса сочетания чисто штабных и оперативных функций штаба) Ф. Диккель называет: соблюдение принципа разделения труда в рабочем процессе при оценке штабной работы (как новой формы совместного труда; комплексный подход к решению государственных задач и преодолению, узковедомственного мышления; единство планирования, анализа) и контроля деятельности органов внутренних дел; организацию пополнения управленческих решений. Он пишет: «Штаб обеспечивает тесное сотрудничество и координированные действия, различных служб и служебных органов, включая соседей, а также учреждений на данной территории, компетентных в вопросах охраны порядка и безопасности, и, по возможности, комплексное осуществление контроля и целесообразное использование сил и средств для организации контроля»1.

Сказанное об оперативных функциях штаба не может рассматриваться как вмешательство его в распорядительную деятельность линейных служб или как подмена штабом субъекта управления. Оперативные функции организации взаимодействия и координации выполняются штабом через соответствующих руководителей, а решения по результатам контроля и инспектирования принимаются субъектом управления и реализуются через руководителей линейных служб.

Организационно-структурное обеспечение штабной функции

В юридической литературе правильно подчеркивается исключительная важность решения проблемы структуры управленческого аппарата и отдельных его звеньев в зависимости от их функций. Структура, есть средство реализации функций управления.

Вместе с тем значение структуры органов государственного управления далеко выходит за рамки организационно-технических (вопросов и имеет принципиальное политическое значение. «Для, нас организационная структура — не самоцель, а только средство, при помощи которого обеспечиваются максимальные результаты при выполнении политических и хозяйственных решений. [13]

Научный подход к решению данной проблемы не связывает себя существующей структурой того или иного органа управления, а нацелен на ее совершенствование. Речь идет не о том, чтобы просто улучшить их организационную структуру; здесь ставится более сложная задача — найти наиболее рациональные ее, формы. Автоматическая связь между появлением новых задач и функций и изменением структуры отсутствует. Структура обычно задерживается в своем развитии, не сразу приспосабливается к новым требованиям. В данной связи проблема совершенствования организационной структуры в соответствии с развитием штабной функции органов государственного управления приобретает особо важное значение.

В органах внутренних дел функции штабов в настоящее время имеют организационно-структурное закрепление. Однако проблема этим не исчерпывается, так как структура штабов органов внутренних дел различных уровней по мере их развития должна совершенствоваться и уточняться.

Посредством организационной структуры обеспечивается единство руководства конкретными участками работы, решение задач, стоящих перед отдельными структурными подразделениями и перед органом управления в целом.

Известно три основных типа структур органов управления:

  • • линейный;
  • • функциональный;
  • • линейно-функциональный.

Для линейной стурктуры характерным является построение внутренних органов в «линию» то вертикали. В соответствии с данной структурой эти органы решают отдельные части общей задачи и находятся в отношениях подчиненности снизу доверху одному руководителю, который несет ответственность за все конечные результаты деятельности. Это наиболее простой тип организации, и он может быть эффективен только в простых системах управления.

Функциональный тип структуры базируется на специализации функций управления. При такой структуре исполнитель или нижестоящий орган одновременно связан с несколькими функциональными руководителями. Причем с каждым из них он имеет отношения лишь по ограниченному кругу вопросов. При последовательно проводимом функциональном типе организации роль руководителя-единоначальника принижается, ему отводится лишь координатора, чего явно недостаточно для управления системой. Поэтому функциональный тип структуры был упразднен в наших органах государственного управления в 1934 г.

Наиболее распространенным в настоящее время является ли-нейно-фунициональный тип структуры, в основе которого лежит линейное начало, дополняемое специализацией функций. Он во многом устраняет недостатки структур линейного и функционального типов и позволяет использовать их положительные стороны. В частности, выполнение ряда функций, являющихся общими для руководителей всех линейных служб, берут на себя функциональные подразделения, а руководители линейных служб получают возможность сосредоточить внимание на более широком круге объектов. Для организационной структуры данного типа характерно то, что связь функционального руководства осуществляется с работниками линейных служб только через руководителей этих служб.

В литературе по организации управления сочетание линейных и функциональных начал в линейно-функциональном типе организационной структуры графически изображается обычно так, как это показано на рис. 1.1.

Линейно-функциональный тип организационной структуры

Рис. 1.1. Линейно-функциональный тип организационной структуры

На рис. 1.1, как и на других схемах, приводимых в литературе, место штаба не обозначено. Следует заметить, что в литературе вообще не встречается обстоятельного рассмотрения места штаба в том или ином типе структур, а те немногие сведения, которые имеются по данному вопросу, обычно отличаются друг от друга. Такое положение, по-видимому, является следствием разнообразия подходов к определению содержания штабной функции. Поэтому проблема структурного обеспечения штабной функции является очень важной, требует всестороннего исследования и разрешения.

В американской литературе по управлению наряду с линейной организационной структурой рассматривается и так называемая линейно-штабная (рис. 1.2). Суть ее состоит а том, что в линейную организацию вводятся дополнительные, штабные подразделения. Штабные подразделения при этом разделяются на два вида: генеральный (общий), призванный координировать и контролировать деятельность всей организации, и специальный, выполняющий отдельные виды деятельности (планирование, прогнозирование, сбор, обработку и анализ информации). Специального штаба (на рис. 1.2 обозначен пунктиром) в данной структуре может и не быть, тогда его функции выполняет генеральный штаб. Преимущество линейно-штабной структуры состоит в том, что организация, построенная по такому типу, имеет возможность полностью использовать знания и опыт не только руководителя, но и специалистов. Персонал линейных служб при этом может концентрировать свое внимание целиком на текущей деятельности. Характерным для такой организационной структуры является то, что штаб состоит при руководителе и никаких вопросов непосредственно с руководителями линейных служб не решает1. Таким образом, линейно-штабная структура организации соответствует представлению о штабе как вспомогательном органе, «расширяющем» личность руководителя.

Специальный штаб

Рис. 1.2. Линейно-штабная структура организации:

1, 2, 3 — линейные руководители

Применительно к линейно-функциональному типу структуры некоторые авторы считают необходимым делить функциональные структурные подразделения на две группы: штабные и специализированные (по конкретным функциям). При этом авторы исходят из того, что штабное подразделение обслуживает главные функции линейного руководителя в тех же пределах, что и руководитель ор- [14]

гана, а специализированные подразделения обслуживают не одного линейного руководителя, а многих, но в более конкретной сфере (рис. 1.3).

Штабное подразделение «по этой структуре замкнуто на руководителя органа и не имеет непосредственных связей с руководителями линейных служб. Такая структура может быть названа линейно-функциональной со штабом, функции которого ограничены помощью руководителю по суженному кругу вопросов его компетенции. В сущности, данная структура также является отражением представления о содержании штабной функции как «расширении» личности руководителя.

Достоинство подобной структуры состоит в том, что штабная функция здесь отграничивается от других обслуживающих функций, а это позволяет наиболее полно реализовать ее содержание.

Линейно-функциональный тип организационной структуры

Рис. 1.3. Линейно-функциональный тип организационной структуры

В литературе по управлению описывается еще и такой тип организационной структуры, реализующей штабную функцию, который получил название «наиболее полной функциональной структуры» (рис. 1.4). По этой структуре штабы наделяются не только совещательными, но и распорядительными функциями по отношению к линейным подразделениям. Соответственно устанавливаются прямые связи между линейными наполнителями и штабным персоналом. Штаб в данном случае стоит на одном уровне с линейными службами, занимая центральное положение, и непосредственно связывается с линейными исполнителями всех уровней. Такая структура имеет по преимуществу модельное значение, а практически может использоваться лишь в исключительных случаях.

В органах внутренних дел как комплексных системах управления, организованных по линейно-функциональному типу, призвано необходимым иметь штабные аппараты на всех уровнях: МВД РФ, МВД республик, УВД краевых, областных, городских и районных отделов внутренних дел. Структура этих органов, включающая в себя штаб, должна строиться с учетом его функций, в число которых наряду с чисто штабными входят и функции оперативного характера. Поэтому штабы комплексных систем управления, будучи непосредственно подчинены руководителю системы, должны быть структурно связаны и с линейными службами через их руководителей, не нарушая при этом принципа единого руководства подразделениями линейных служб.

«Наиболее полная функциональная структура»

Рис. 1.4. «Наиболее полная функциональная структура»

В настоящее время распространенные в практике графические изображения структуры органа внутренних дел не отражают действительную роль штаба. На этих схемах (например, рис. 1.5) штаб органа помещается среди линейных служб на одном уровне с ними при непосредственном подчинении всех руководителю органа. Такое изображение структуры органа не дает представления о характере функциональных связей штаба, обеспечивающих выполнение им своей роли в организации взаимодействия линейных служб.

Схема структуры органов внутренних дел

Рис. 1.5. Схема структуры органов внутренних дел

Представляется, что функциональные связи штаба с линейными службами будут видны более наглядно, если придерживаться такого графического изображения структуры органа внутренних дел, как это показано на рис. 1.6. Эта схема (как и предыдущая) является принципиальной и представляет собой лишь фрагмент структуры органа, показывающий место в ней штаба. Штаб по данной схеме стоит ближе же к руководителю системы, чем линейные службы. Штаб и службы находятся в прямом подчинении руководителя органа. Функционально штаб соединен и со всеми линейными службами через их руководителей.

Фрагмент структуры органа, показывающий место в ней штаба

Рис. 1.6. Фрагмент структуры органа, показывающий место в ней штаба: 1, 2, 3, 4 — руководители линейных служб

В органах внутренних дел отдельные линейные службы обычно курируют заместители начальника органа. Чтобы штаб мог в полной мере осуществлять свои функции, его начальник по служебному положению должен быть не ниже, чем заместитель начальника органа. Более низкое служебное положение начальника штаба создает исскуственные трудности в реализации штабных фукций. С учетом этого в практике органов внутренних дел уже довольно часто применяются такие организационные структуры, в соответствии с которыми начальник штаба является одновременно заместителем начальника органа.

В настоящее время фактически сложились и действуют при начальниках линейных служб штабные аппараты, которые выполняют примерно одинаковые функции:

  • • обобщение опыта;
  • • контроль исполнения;
  • • анализ деятельности;
  • • подготовку управленческих решений руководителя линии.

Такая практика не противоречит осуществлению штабной функции того или иного органа в целом и представляется необходимой поскольку штабные аппараты линейных служб органа оказывают существенную помощь руководителям этих служб.

Между штабами различных уровней управления, например между штабом МВД республики и штабом УВД, РУВД данной республики, существует разделение функций. При этом вышестоящий штаб выполняет преимущественно чисто штабные функции (прогнозирование, организацию научных исследований, обеспечение информацией и др.) и в меньшей мере оперативные. Нижестоящий штаб выполняет главным образом оперативные функции повседневной организации взаимодействия отраслевых подразделений. В подобном разделении функций проявляется одно из важных направлений специализации штабов органов внутренних дел различных уровней управления.

Одноименные функции штабов различных управленческих уровней также отличаются друг от друга фактическим содержанием, масштабом и объемом работы по их выполнению. Они реализуются под координирующим методическим влиянием со стороны вышестоящего штаба.

Разнообразие штабных функций обусловило различие организационных структур штабов разных управленческих уровней, что представляется вполне оправданным, хотя такой подход к решению проблемы определения структуры штабов различных уровней не является единственно возможным.

Стремление к унификации штабных функций и структур отражено, например, в Типовом наставлением о штабе МВД—УВД, где предусмотрено, что каждый штаб данного уровня должен иметь в своем составе оперативный отдел с дежурной частью, организационно-аналитический отдел, организационно-штатный отдел (отделение), канцелярию.

В Наставлении указывается, что при необходимости в составе штаба могут создаваться организационно-зональный и норматив но-уставный отделы. В подчинение штабов передаются информационные центры, кабинеты передового опыта работы могут передавать и спецбиблиотеки.

Таким образом, сделан серьезный шаг к унификации структур исходя из безусловно необходимых на данном уровне управления штабных функций. Что же касается штабов горрайорганов внутренних дел, то здесь пока наблюдается большое разнообразие в определении функций и построении организационных структур, вызываемое различиями самих горрайорганов.

Глава

  • [1] См., например: Вишняков В.Г. Структура и штаты органов советского государственного управления. М., 1972. С. 107; Афанасьев В.Г. Научное управление обществом. М., 1973. С. 205—251.
  • [2] Вишняков В.Г. Указ. соч. С. 60. 2 Туманов Г.А. Указ. соч. С. 141. 3 Гурней Б. Введение в науку управления. М., 1969. С. 32.
  • [3] См.: Керженцев П.М. Принципы организации // Избранные произведения. М., 1968. С. 67-72.
  • [4] Точка зрения А. Файоля приводится по: Гвишиани Д.М. Организация и управление. М., 1972. С. 261.
  • [5] См.: Старосьцяк Е. Элементы науки управления. М., 1965. С. 59.
  • [6] См.: Файоль А. Учение об управлении // Научная организация труда и управления. М., 1965. С. 370. 2 Старосьцяк Е. Указ. соч. С. 189. 3 Вернебург Р. Рационализация и техника работы аппарата управления. М., 1969. С. 310-311. 4 Иванов Д.А., Савельев В.П., Шеманский П.В. Основы управления войсками. М., 1971.
  • [7] Иванов Д.А., Савельев В.П., Шеманский П.В. Указ. соч. С. 322.
  • [8] См.: Новое в теории и практике управления производства в США. М., 1971. С. 139-142.
  • [9] Использованы материалы: Крылов Б.С. Полиция США. Основные черты правовой организации и деятельности: Учеб, пособие. М., 1972. С. 20—28.
  • [10] См.: Озолин В.А. Пути совершенствования структуры органов внутренних дел // Совершенствование деятельности органов внутренних дел по укреплению социалистической законности и правопорядка в стране на современном этапе. Вып. 4. М., 1971.
  • [11] Бокарев В.А. Кибернетика и военное дело. М., 1969. С. 52.
  • [12] Бирюзов С. Когда гремела пушка. М., 1962. С. 147. 2 См.: Эмерсон Г. Двенадцать принципов производительности. М., 1972. С. 35.
  • [13] Диккель Ф. Штаб и повышение эффективности работы // Советская милиция. 1972. № 7. С. 29.
  • [14] Организационные структуры управления // Новое в теории и практике управления производством в США. М., 1971. С. 139.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ   След >