История становления и развития штабных подразделений органов внутренних дел в России
Как уже отмечалось в предыдущей параграфе, для выполнения функций управления почти в каждом штабном подразделении имеется соответствующий аппарат во главе с руководителем. По мере усложнения процессов управления, увеличения объемов циркулирующей информации, необходимой для подготовки управленческих решений, аппарат управления организационно обособляется от так называемых оперативных или линейных подразделений. Такие организационно обособленные структуры существуют практически во всех достаточно крупных организациях, получая различное название — организационные подразделения, организационно-методические подразделения, административные подразделения и т.д. Независимо от своего названия все они в той или иной мере выполняют штабную функцию, основное назначение которой — интеллектуальное и организационное обеспечение реализации процессов управления.
Становление и развитие штабной функции и штабной организации в органах внутренних дел России прошло длительный и сложный путь. Многое из того, чем сегодня располагают все штабы, еще 20 лет тому назад было лишь смелой мечтой. В этой связи представляется целесообразным проследить генезис становления и развития штабов — ведущей службы органов внутренних дел, специально созданной для реализации процессов управления1.
Штабная функция — объективно необходимая категория сферы управления. Ее осуществление всегда направлено на обеспечение наиболее эффективного функционирования основных служб и всей системы в целом. Крупный русский ученый П.М. Керженцев дает такое определение штаба: «Всякий штаб, в чистом виде, — есть, так сказать, мозг организации, т.е. тот центр, который детально изучает происходящую работу и обдумывает все методы, по каким
1
См.: Аврутин Ю.Е. Штабная культура и пути ее повышения в органах внутренних дел: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1981. С. 5.
работа должна совершаться в будущем»1. Содержание штабной функции в сфере государственного управления П.М. Керженцев видел в выработке стратегии, в решении вопросов организационного характера, анализе результатов работы, учете и контроле, инструктировании отдельных служб и координации их деятельности[1] .
Не случайно вскоре после образования в 1917 г. нового государственного аппарата — Народного Комиссариата внутренних дел — в его системе стали появляться первые штабные формирования. Они прошли длительный и сложный путь становления и развития. Условно его можно разделить на четыре этапа.
Первый этап охватывает 1918—1961 гг. и начинается с октября 1918 г., когда приказом № 1 по Главному управлению Рабоче-Крестьянской милиции Народного Комиссариата внутренних дел — в его составе наряду с Центральным управлением уголовного розыска, общим отделом и некоторыми другими подразделениями были созданы Инструкторский и Информационный отделы. Позднее они реорганизованы в Инструкторско-инспекторский отдел, который затем вошел в состав сформированной в конце 1919 г. Инспекции Главного управления милиции. К январю 1920 г. при губернских управлениях организованы подотделы инспекции.
Информационный отдел осуществлял сбор и обобщение данных о численности и качественном составе милиции, о преступлениях, готовил обзоры «деятельности и состояния милиции на местах». Инструкторский отдел занимался нормотворческой деятельностью, выработкой инструкций, положений, проведением ревизий и инструктированием милиции на территории республики. Инструкторы отдела выезжали в губернии для проведения ревизий, организации и инструктирования милиции на местах.
С образованием Инспекции Глав милиции основные штабные функции были еще более четко определены. Положением об Инспекции на нее возложены исключительно ответственные задачи, для выполнения которых она была наделена широкими полномочиями: осуществление фактического контроля за выполнением органами милиции, их сотрудниками и всеми служащими своих прямых обязанностей, изучение особенностей организации общей (уездно-городской) и специальной (промышленной, железнодорожной, водной) милиции; производство ревизии органов милиции
«в отношении административного, военного и технического состояния», «содействие органам милиции в их организации (выработке планов и проектов улучшения состояния милиции, разработке инструкций и т.д.)»1, укрепление правосознания, дисциплины в рядах сотрудников и служащих милиции. Несмотря на трудное материальное положение, постоянную нехватку квалифицированных кадров, Инспекция регулярно осуществляла выезды на места. Только в 1922 г. были обследованы управления милиции 43 губерний и автономных областей, 80 уездов, составлено 258 актов об инспектировании, 43 доклада о состоянии деятельности милиции и 43 проекта приказов[2] . В целях достижения реальных результатов Инспекция следила за устранением выявленных недостатков, заводила по каждому факту нарушения отдельное дело и прекращала его только после устранения нарушений
Подотделы Инспекции (их было три — организационноинспекторский, организационно-статистический, организационностроевой) получали доклады, отчеты и акты ревизий, составляли по ним сводные ведомости о состоянии милиции в республике, «группируя и классифицируя материал по родам (видам) милиции и по губерниям», вели учет циркуляров, издаваемых Главмилицией, анализировали доклады губернских управлений, отмечая в них «несогласованность с мероприятиями, инструкциями и существующими положениями или же с установленным порядком», составляли по ним обобщенные информации, ведали сведениями и статистикой о преступности, ее численности, состоянии волнений, вооруженных грабежей и т.д., составляли по ним «картографиче-
ские таблицы и схемы, наглядно иллюстрирующие»1 работу милиции, готовили проекты приказов и предписаний, наблюдали за их исполнением, занимались группировкой материалов для «текущих и специальных» работ инспекторов и инспекций. Центральный инспекторский отдел составлял и издавал указания начальника Главного управления милиции, циркуляры о порядке проведения ревизий, принимал и рассматривал жалобы на действия милиции, вел переговоры со всеми учреждениями республики по вопросам, входящим в его компетенцию. Обширные и ответственные полномочия возлагались на губернские органы инспекции. Они были обязаны осуществлять фактическое наблюдение за выполнением всеми уездными органами милиции их обязанностей; принимать жалобы на действия сотрудников милиции и представлять их со своими заключениями заведующему губернским управлением милиции, собирать сведения об административном состоянии губернии, вести статистику особых случаев и происшествий и характеризовать их. Инспекция сыграла положительную роль в укреплении аппарата милиции, совершенствовании форм организации, методов ее деятельности. В 1921 г. в связи с осложнением обстановки в республике практиковались вызовы в Наркомат заведующих губотде-лами для докладов о принимаемых ими мерах по улучшению положения дел. На места направлялись ответственные работники для «устройства областных и районных совещаний с местными сотрудниками в целях живого обмена опытом работы, правильного проведения единой линии ведомства»[3] . В конце 1921 г. был издан специальный циркуляр, которым установлены единые правила составления месячных отчетов
В разработанной Административно-организационным отделом Инструкции по информационной работе подчеркивалось, что «на основе анализа конкретных данных базируется предвидение, самостоятельность и инициатива». В Инструкции дан подробный перечень вопросов, которые должны были освещать информаторы: деятельность местных органов по выполнению приказов, директив, выявление проблем, требовавших их решения в Наркомате, систе
матическое изучение практики применения законодательства, новых форм и методов труда, обобщение передового опыта, руководство аналитической работой, выполнение организационноинструкторской функции, обеспечение информацией оперативных аппаратов и т.д.1 Начиная с 1920—1921 гг. в милиции стало осуществляться планирование как вид управленческой деятельности. Первоначально планы работы составлялись на квартал. Серьезное внимание на плановое ведение работы по охране общественного порядка и борьбе с преступностью было обращено в 1924—1925 гг. В апреле 1926 г. приказом по НКВД утверждена единая схема составления квартальных планов. Кроме квартальных планов составлялись и перспективные — на год, в отдельных случаях — на пять лет[4] . В начале 1931 г. была учреждена Главная инспекция ОГПУ по милиции и уголовному розыску. Это подразделение реализовало такие элементы штабной функции, как инспектирование деятельности милиции и уголовного розыска; оперативное управление их деятельностью; разработка структуры, штатов и положений, регламентирующих организацию центральных и местных органов; нормотворческая работа; изучение динамики, структуры и выявление основных тенденций изменения преступности; обобщение и распространение передового опыта охраны общественного порядка и борьбы с преступностью. Структурные подразделения, обеспечивавшие в системе НКВД штабную функцию, а также Общий отдел Главного управления милиции готовили к печати сборники циркуляров, приказов и указаний центрального аппарата и его местных органов, периодические издания: «Вестник НКВД», «Административный вестник НКВД РСФСР», «Бюллетень НКВД», «Рабоче-Крестьянская милиция» и др.
Таким образом, с первых же шагов функционирования Инструкторского и Информационного отделов, а особенно после создания Инспекции Главного управления милиции на всех уровнях действовала штабная структура, осуществлявшая информационноаналитическую и нормотворческую работу, контроль, инспектирование, инструктирование местных органов милиции, сбор и обоб
щение данных о преступности и личном составе милиции, а позднее и планирование, т.е. многие управленческие функции, присущие штабам органов внутренних дел Российской Федерации 1960— 1980 гг. В 1934 г., после образования НКВД СССР, в его составе была создан Главная инспекция НКВД, выполнявшая чисто контрольные функции. Она существовала до 1957 г. В этом наблюдается необоснованное сужение штабной работы, что, как показывает анализ документов, не способствовало улучшению деятельности органов внутренних дел. Второй этап охватывает период с 1961 по 1982 г. Он начинается с октября 1981 г., когда в Главном управлении милиции создан Организационно-методический отдел (ОМО). В 1961 — 1962 гг. аналогичные отделы, отделения, группы функционировали уже в 24 управлениях милиции наиболее крупных регионов1. Но организационно-методические подразделения управлений милиции лишь частично реанимировали отдельные штабные функции. Поначалу они занимались обобщением и распространением передового опыта, текущей служебной подготовкой руководящих кадров, организацией взаимодействия-с научными учреждениями, позднее стали также выполнять функции планирования работы и инспектирования горрайорганов. 17 октября 1966 г. образовано МООП СССР, в котором создано самостоятельное структурное подразделение — Контрольноинспекторский отдел (КИО) с подчинением непосредственно Министру. В компетенцию КИО входили вопросы контроля и инспектирования служб и подразделений центрального аппарата, МВД, ГУВД, УВД, укрепление исполнительской дисциплины и совершенствование системы управления на всех уровнях. В 1968 г. отдел переименован в организационно-инспекторское управление. Задачи ОИУ — организация информационно-аналитической, организационно-методической, статистической, нормативно-уставной работы, контроля и инспектирования, руководство дежурной службой, методическое обеспечение профилактической работы, решение вопросов научной организации труда, внешних сношений с правоохранительными органами зарубежных стран[5] . В 1968— 1969 гг. организационно-инспекторские подразделения были созданы повсеместно. В сентябре 1971 г. ОИУ было переименовано в Штаб МВД ССС
В 1972 г. в состав Штаба входили Главная инспекция и шесть отделов: организационно-аналитический, оперативный (включая дежурную часть), организационно-зональный, организационнонаучный, организационно-штатный и внешних сношений. В оперативное подчинение Штабу были переданы Главный научно-исследовательский центр управления и информации (позднее — Главный информационный центр — ГИЦ) и Организационно-методический центр МВД СССР по передовому опыту. В 1971— 1972 гг. Организационно-инспекторские аппараты во всех МВД, ГУВД, УВД, УВДТ были преобразованы в штабы1. В декабре 1972 г. утверждено первое Положение о Штабе МВД СССР, определившее его роль и место в системе служб и органов внутренних дел[6] :
В Положении подчеркивается, что Штаб организует свою работу в тесном взаимодействии с отраслевыми службами МВД СССР; взаимодействие осуществляется путем взаимного обмена информацией, совместной разработки и осуществления комплексных мероприятий, подготовки управленческих документов, проведения совместных исследований и проверок деятельности подчиненных органов. На основе Положения о Штабе МВД СССР в целях обеспечения единообразия структуры, задач и функций в 1973 г. было разработано Типовое положение о штабе МВД, УВД. К концу 1982 г. штабы функционировали во всех министерствах и управлениях внутренних дел (из них в 37 — на правах управлений), а также в наиболее крупных горрайорганах России. По инициативе Штаба в 1970—1972 гг. в центре и на местах коренным образом реформирована система статистической отчетности о состоянии преступности и результатах надзорнопрофилактической, оперативно-розыскной, следственной и административной деятельности органов внутренних дел. С 1975 г. аналогичная отчетность введена отдельно по 250 городам — республиканским, краевым, областным, крупным промышленным и курортным центрам, городам-новостройкам, взятым Штабом Министерства на особый контроль. Впервые на плановую основу поставлены комплексное инспектирование и контрольные проверки деятельности министерств, управлений и горрайорганов внутренних дел, строго регламентирована периодичность и порядок их проведения. Результаты многих инспекторских проверок выносились на обсуждение коллегии Министерства. В центре и на местах совершенствовалась структура штабных аппаратов, усложнялись задачи, дополнялись и видоизменялись отдельные функции, появлялись новые направления практической деятельности, возрастали объем и ответственность выполняемой работы. Но оставалось неизменным основное назначение штабов как органов межотраслевого оперативного управления, призванных координировать деятельность служб и органов внутренних дел в решении общесистемных комплексных правоохранительных задач, обеспечивать непрерывное управление силами и средствами. Третий этап охватывает 1983—1992 гг. Он начинается с упразднения Штаба центрального аппарата и штабов МВД, ГУВД, УВД, УВДТ. Вместо них образованы инспекторские управления (отделы, отделения, группы), фактически исполнявшие лишь функции контроля, инспектирования и планирования работы. Штабы горрайлинорганов ликвидированы. Созданная огромным трудом профессиональная дежурная служба, повсеместно ставшая центром оперативного управления силами и средствами по охране общественного порядка и раскрытию преступлений по горячим следам, была низведена до уровня механического регистратора событий; дежурные части подчинены секретариатам, численность их резко сокращена. Подразделения, занимавшиеся информацией и анализом, разработкой нормативных актов и организационно-методической работой по внедрению передового опыта, Ленинградские высшие штабные курсы расформированы. Опытные управленческие кадры распылены. Бывший начальник штаба МВД СССР генерал Косачев А.Н. пишет по этому поводу: «Вокруг самой идеи штабов, их функций, практической деятельности постоянно сталкивались диаметрально противоположные мнения, взаимоисключающие суждения и разного рода волюнтаристские проявления. Было время, когда само понятие «штаб» подвергалось остракизму и яростно вычеркивалось из лексикона и управленческих документов. От штабных подразделений произвольно отсекались внутренне присущие им функции, а соответствующие структурные образования, ранее включавшиеся в состав штабов, оказывались в самых неподходящих ячейках»1. Только спустя три года сделан шаг к восстановлению ряда важных штабных функций. Но потребовалось еще много времени и усилий, чтобы восполнить нанесенный ущерб. В 1986 г. в структуру вновь образованных организационно-инспекторских управлений, отделов, отделений МВД, ГУВД, УВД, УВДТ возвращены [7]
подразделения информации и анализа, обобщения передового опыта и дежурные части. ВУВД крупных городов и районов образованы оргинспекторские отделения. Во многих других горрайли-норганах введены должности старших инспекторов и инспекторов по анализу, планированию и контролю. На оргинспекторское управление МВД СССР были возложены: комплексный анализ оперативной обстановки в стране, РСФСР и отдельных регионах, обеспечение планирования работы центрального аппарата и командировок, контроль за выполнением планов; проверка фактического исполнения МВД, ГУВД, УВД и органами внутренних дел основополагающих приказов и указаний МВД СССР, зональный контроль, организационное обеспечение мер МВД СССР по укреплению взаимодействия с другими правоохранительными органами СССР и РСФСР, обобщение передового опыта и контроль за его внедрением. Придавая особое значение дальнейшему совершенствованию информационно-аналитической работы и планирования в органах внутренних дел как неотъемлемой части перестройки организаторской деятельности и стиля работы, Организационно-инспекторское управление разработало Порядок ее организации и Перечень представляемых в МВД отчетов и иной информации, а также примерные структуры планов основных организационных мероприятий МВД, ГУВД, УВД, УВДТ и горрайлинорганов внутренних дел1. В новом Положении об ОИУ МВД СССР, утвержденном в 1989 г.[8] , подчеркнуто, что оно является головной в системе МВД службой по организации анализа, планирования и контроля. На первое место среди основных выдвинута задача координации действий служб центрального аппарата. Приказом восстановлена практика переподготовки штабных кадров на базе Академии и Ленинградской высшей школы милиции, стажировок в центральном аппарате и взаимопоездок начальников штабов с целью обмена опытом. В январе 1990 г. из МВД СССР, осуществлявшего до того времени одновременно и функции Российского Министерства внутренних дел, выделено МВД РСФСР. Новое министерство начало свою деятельность с изучения реального положения дел в республике. Только за первый год проинспектировано 38 МВД, УВД, УВДТ. Накоплен и обобщен огромный фактический материал, необходимый для анализа оперативной обстановки, выработки обоснованных и конкретных управленческих решений, объективного
информирования органов государственной власти и управления о состоянии правопорядка. Были приняты меры к упорядочению служебной переписки и командировок. Без визы штабного аппарата не разрешалось направление в подчиненные органы нормативных и методических документов, указаний. Выезды в МВД, УВД, УВДТ стали осуществляться в основном группами и в составе бригад во главе с ответственными работниками МВД. Главной их целью стало оказание практической помощи в организации работы и обучение сотрудников непосредственно на месте. Большое внимание было уделено определению концепции Министерства и научно обоснованного подхода к разработке оргштат-ных структур. В декабре 1990 г. была утверждена структура аппаратов министерств и управлений внутренних дел РСФСР1, в июне 1990 г. — окргоррайлинорганов[9] . На базе организационноинспекторских аппаратов были созданы: в МВД РСФСР — Служба организации управления и правового обеспечения (СОУПО), в МВД, УВД, УВДТ — службы, отделы, отделения организации управления. В состав СОУПО входили отделы: информационноаналитический, оперативный (включая дежурную часть МВД), правового обеспечения и международных связей; инспекция, пресс-служба; в оперативном подчинении находился информационный центр. После упразднения МВД СССР и МВД РСФСР, образования на их базе Министерства внутренних дел Российской Федерации приказом МВД России от 10 февраля 1992 г. №30 был создан Штаб МВД России. В нем образовано три управления: Информационно-аналитическое, Организационно-плановое и Оперативное (включая дежурную часть МВД), а также Главная инспекция. Штабу министерства вновь, как было до 1983 г., предоставлены права «...координации оперативно-служебной деятельности подразделений центрального аппарата ... при выполнении комплексных межрегиональных задач по борьбе с преступностью и охране общественного порядка; контроля и проверки фактического выполнения подразделениями центрального аппарата ... действующего законодательства и ведомственных нормативных актов ...а также состояния исполнительской дисциплины» Четвертый этап берет свое начало в 1993 г. с издания приказа МВД России № 420 о совершенствовании работы горрайлинорга-нов внутренних дел. В ряду первоочередных мер было предусмотрено создание штабов во всех управлениях, отделах внутренних дел
городов, районов, районов в городах, а также в линейных отделах внутренних дел на транспорте. На Штабы возложены: организационное обеспечение управленческих решений начальников горрайлинорганов по комплексным проблемам борьбы с преступностью, обеспечение общественного порядка и общественной безопасности, проведение информационно-аналитической и учетно-регистрационной работы, планирование, контроль, организация работы дежурной части, связь со средствами массовой информации. Приказ значительно расширил права и самостоятельность начальников горрайлинорганов в решении оперативно-служебных задач и кадровых вопросов. Министрам и начальникам управлений внутренних дел предложено не допускать неоправданного вмешательства в их деятельность, принять меры к сокращению служебной переписки с горрайлинорганами, запретить службам и подразделениям направлять на места управленческие документы, а также сотрудников с конкретными функциями без разрешения руководителей МВД, ГУВД, УВД, УВДТ и предварительного согласования со штабными аппаратами. За начальниками городских и районных органов внутренних дел впервые нормативно закреплено право старших оперативных начальников для всех дислоцированных на обслуживаемой территории подразделений, учреждений и организаций органов внутренних дел Российской Федерации, за исключением подразделений, учреждений и организаций, непосредственно подчиненных МВД России. Определены обязанности старших оперативных начальников. 30 октября 1995 г. приказом МВД России № 401 объявлена утвержденная Правительством Российской Федерации структура центрального аппарата Министерства. В ней предусмотрено создание Главного штаба МВД России. В состав Главного штаба вошли Главная инспекция и семь управлений (на правах самостоятельных управлений Министерства): Информационно-аналитическое, Организационно-плановое, Дежурной службы (в нем дежурная часть МВД России), по Чрезвычайным ситуациям, Организационно-мобилизационное (в том числе орг-штатный отдел), Связи и автоматизации, Правовое. В подчинение Главного штаба передана Академия управления, ВНИИ, Главный информационный центр, Главный центр специальной и оперативной связи МВД России, ближний запасной пункт управления, отдел охраны МВД России. 2 марта 1996 г. приказом МВД России № 110 утверждено Положение о Главном штабе Министерства внутренних дел Российской Федерации. В Положении записано: «Главный штаб — орган общесистемного управления, призванный организационно обеспечивать выработку и реализацию стратегических и других управленческих решений в системе Министерства, координировать деятельность подразделений центрального аппарата, МВД, ГУВД, УВД, УВДТ, внутренних войск на главных направлениях борьбы с преступностью, охраны общественного порядка и общественной безопасности...». Положением определены задачи и функции Главного штаба: Приказом МВД России от 8 апреля 1996 г. №180 предусмотрены меры совершенствования организации работы МВД, ГУВД, УВД, УВДТ, в том числе реформирование их организационноштатного построения и преобразование служб организации управления в штабы. Должность начальника штаба совмещена с должностью заместителя министра, начальника управления внутренних дел (первого заместителя). Структура штабов этого звена, их основные задачи и функции идентичны структуре, задачам и функциям Главного штаба МВД России. Приказом МВД России от 30 декабря 1996 г. № 695 в состав штабов УВД городов без районного деления, районов, районов в городах и иного муниципального образования переданы подразделе ния: технические, вторые специальные и гражданской обороны. Должность начальников штабов этих органов также совмещена с должностью заместителя начальника управления. Аналогичным образом совмещена должность начальника штаба с должностью заместителя начальника линейного управления внутренних дел. Последний период становления и развития штабов характеризуется не только их укреплением. Качественные изменения произошли в содержании работы. Реально возросла координирующая роль штабов в решении общесистемных межотраслевых комплексных правоохранительных задач. Наряду с традиционными в прошлом функциями анализа и планирования, контроля и координации штабы стали непосредственно заниматься оперативной подготовкой руководящих кадров, планированием и организацией мероприятий по обеспечению служебно-боевой и мобилизационной готовности органов и подразделений внутренних дел к действиям при чрезвычайных обстоятельствах и в военное время, нормативно-правовой и организационно-штатной работой, автоматизацией управления и совершенствованием специальной и оперативной связи. Большая работа проведена по упорядочению нормативноправового регулирования управленческой деятельности в органах внутренних дел. Приказом МВД России от 20 сентября 1994 г. № 260 введено в действие Наставление по организации работы горрайлинорганов внутренних дел. Приказом МВД России от 14 ноября 1995 г. № 433 создана фактически новая система планирования. Приказом МВД России от 12 февраля 1997 г. № 86 утверждено Временное наставление по службе штабов органов внутренних дел. Установлено, что заместители министров, начальников ГУВД, УВД, УВДТ, горрайлинорганов — начальники штабов при осуществлении функций межотраслевого управления, возложенных на штабы, являются прямыми начальниками всего личного состава и имеют право при проведении в жизнь решений начальников соответствующих органов внутренних дел отдавать от их имени распоряжения и указания подчиненным с последующим докладом министру, начальнику ГУВД, УВД, УВДТ, горрайлиноргана внутренних дел. Наставление охватывает все направления штабной работы. Приказом МВД России от 3 октября 1997 г. № 642 утверждены новые Правила подготовки нормативных правовых актов, Перечень их образцов, Инструкция о порядке ведения их систематизированного учета и Типовое положение о подразделениях правового обеспечения и международного сотрудничества штабов МВД, ГУВД, УВД, УВДТ1. ?См.: Айрумян Г. А., Лобанов А. А. Пути становления и развития штабной службы в органах внутренних дел Российской Федерации (обзорная справка) // Штабная практика. 1998. № 2(26) С. 96. С 1998 г. несколько гипертрофированная роль Главного штаба МВД России и штабов МВД, ГУВД, УВД стала меняться. В частности, он переименован в Главное организационно-инспекторское управление, несколько сокращен объем выполняемых штабами функций, непосредственно не связанных с организацией процессов управления, пересмотрена и практика планирования1. Долгий и многотрудный путь становления и развития штабов в органах внутренних дел Российской Федерации убеждает в следующем:
