Роль и место штабных подразделений в системе управления органами внутренних дел

.Административно-правовые основы деятельности штабных подразделений в управлении органами внутренних дел

Административно-правовым основам деятельности штабных подразделений в управлении органами внутренних дел посвящено значительное количество научных публикаций в управленческой и административно-правовой литературе, но нет единства мнений по поводу их классификации и содержания.

Общепризнанно, и здесь позиции представителей различных научных школ и направлений едины, что в функциях штабных подразделений проявляются сущность, содержание, цели и задачи управления, а место, занимаемое функциями в системе управления, можно представить схемой: «цели — задачи — функции — структура». Посредством функций достигаются цели управления, ибо именно выполнение функций, различных по содержанию, но взаимосвязанных, составляет сущность управления социальной системой1. Признание роли и значения функций в управлении, а также выделение таких их групп, как общие, специальные, обеспечивающие, отнюдь не означает совпадение позиций по поводу содержания функций.

Так, по мнению А.П. Коренева, общие функции управления присущи всем системам государственного управления в целом и отдельным ее звеньям; специальные функции управления воздействуют на отдельные сферы социальной деятельности; обеспечивающие функции обслуживают процессы реализации общих и специальных функций[1] . Соответственно этой классификации к специальным функциям государственного управления можно отнести:

  • • защиту прав и свобод человека и гражданина, обеспечение личной безопасности граждан и общественной безопасности, охрану общественного порядка и собственности;
  • • обеспечение обороноспособности страны;

  • • охрану государственной границы;
  • • осуществление социально-экономической политики, внешней политики и международных отношений;
  • • обеспечение экологической безопасности, рационального использования и охраны природных богатств в интересах настоящего и будущего поколений;
  • • развитие образования, науки, культуры, здравоохранения, физической культуры и спорта;
  • • создание условий для всестороннего развития личности;
  • • защиту семьи, материнства, отцовства и детства; социальную защиту, включая социальное обеспечение, и др.

К общим функциям управления указанный автор относит: учет, анализ, прогнозирование, планирование, организация, регулирование, контроль, к обеспечивающим — кадровую, материально-техническую, финансовую, делопроизводственную1.

В данной классификации обращает на себя внимание смешение двух не совпадающих явлений: административного воздействия, или регулирования тех или иных сфер жизнедеятельности государства, и собственно управления как способа организации работы аппарата, обеспечивающего упорядочение самой системы государственного органа. На это совершенно справедливо обращает внимание Д.Н. Бахрах, выделяя четыре группы функций, соответствующих четырем основным направлениям административноправового регулирования жизнедеятельности общества:

  • • обеспечение безопасности личности, общества, государства; обеспечение развития экономики;
  • • обеспечение реализации социальной политики государства;
  • • обеспечение связей с другими государствами, с международными организациями[2] .

Наряду с этим Д.Н. Бахрах выделяет собственно управленческие, или общие, функции, т.е. «всеобщие, типичные способы информационного взаимодействия между субъектами и объектами социального управления. Это устойчивые, относительно самостоятельные специализированные виды административной деятельности вообще. Каждая общая функция объективно необходима. Они отличаются друг от друга непосредственной целью, содержанием, процедурой осуществления, используемой информацией». К их числу он относит: прогнозирование, планирование, нормативное регулирование, методическое руководство, работу с кадрами, учет, контроль.

При этом Д.Н. Бахрах справедливо обращает внимание на то, что общие «беспредметные» функции — это всего лишь научная абстракция, а поскольку в реальной жизни определенные субъекты воздействуют на конкретные объекты особым образом, то общие функции в реальной жизни конкретизируются, приобретают специфические черты. Так, существует не контроль вообще, а финансовый и внутриведомственный контроль, инспектирование и т.д. Особенности объектов и субъектов, их взаимоотношений, внешней среды серьезно влияют на административные функции, видоизменяют их, наполняют конкретным содержанием, обусловливают многообразие форм осуществления.

Отмечая специфику каждой общей функции, ее структурную обособленность, необходимо подчеркнуть, что в то же время все они являются частями одного целого. Соответственно этому выделяются три группы общих функций штабных подразделений.

I. Ориентирования системы — прогнозирование; планирование; нормативное регулирование — методическое руководство.

II. Обеспечения системы: кадровое; материально-техническое; финансовое; организационно-структурное; информационное; правоприменительное обеспечение.

III. Оперативного руководства системой — непосредственное регулирование деятельности; учет; контроль; оценка всей работы, отдельных работников, выполнения конкретных заданий и т.д.

Позиция Д.Н. Бахраха наиболее близка к пониманию функций управления, сложившемуся в общей теории управления. В рамках этой науки функции управления рассматриваются как определенные виды управленческой деятельности, предназначенные для упорядочения деятельности самой системы государственного органа. Функции управления вторичны по отношению к тем функциям, для осуществления, реализации которых создается государственный орган как социальная система, поэтому в теории управления принято различать функции систем управления и функции процессов управления или соответственно функции-задачи и функции-операции1.

Отнесение к функциям управления того или иного вида деятельности должно осуществляться на основании определенных критериев, которыми являются: непосредственная направленность данной деятельности на решение задач управления; невозможность осуществления без нее управления; сложность ее содержания, предполагающая возможность выделения ряда частных для кон- [3]

кретной функции подвидов управленческой деятельности; относительная ее самостоятельность1.

Использование указанных критериев позволяет отнести к функциям управления такие виды управленческой деятельности, как прогнозирование, планирование, организация, регулирование, контроль. В рамках единой для управления непосредственной цели (обеспечение упорядоченности, согласованности элементов системы) каждая из названных функций имеет собственное предназначение, содержание и свои методы реализации. Так, прогнозирование, дающее руководителю информацию о будущем состоянии управляемых объектов, предусматривает изучение их состояния в прошлом и настоящем. С помощью планирования обеспечивается последовательное развитие данных объектов. В связи с этим планирование предполагает такие виды управленческой работы, как определение стратегии системы, конкретных целей предстоящей деятельности и средств их достижения.

Функция организации направлена на формирование в системе соответствующих отношений и поддержание их на требуемом уровне. Она осуществляется посредством проектирования организационных структур, создания системы информации, подбора, расстановки, обучения и воспитания кадров, координирования деятельности, материально-технического и финансового обеспечения. Регулирование обеспечивает оперативность управления, эффективность функционирования системы в условиях постоянных внешних и внутренних воздействий на нее. Оно предполагает выработку и организацию исполнения оперативных управленческих решений, их корригирование, обучение личного состава действиям в конкретных ситуациях. Контроль дает возможность оценивать проделанную работу и определять пути повышения ее эффективности. Он включает в себя наблюдение за деятельностью, сопоставление ее результатов с установленными нормативами, принятие мер, направленных на устранение недостатков.

Как и основные, функции управления — объективно необходимые виды деятельности. Они не могут быть избраны произвольно, поскольку исходят из цели управления, из возможностей ее достижения путем осуществления совершенно определенных видов работы. Вместе с тем в отличие от основных функций, состав и содержание которых полностью зависят от объектов воздействия и потому столь же разнообразны, как и объекты реального мира, функции управления по своему составу универсальны. [4]

Функции управления выполняются (хотя и в самом разном объеме) любым его субъектом независимо от особенностей задач, решаемых данной организацией, от ее уровня и направления деятельности. Конечно, на конкретное содержание указанных функций влияет специфика объекта воздействия. Однако такое влияние проявляется лишь в частностях; оно не изменяет состав и основное содержание функций управления, которые при всех условиях остаются в целом неизменными.

Функции управления, как и основные функции социальных систем, нуждаются в организационном обеспечении, т.е. в формировании для их осуществления штатных аппаратов (выделении отдельных должностных лиц). Так, в органах внутренних дел в целях выполнения основных функций созданы подразделения ОБЭП, уголовного розыска, охраны общественного порядка и т.д. Для выполнения же функций управления в каждом органе имеется соответствующий аппарат во главе с руководителем.

Содержание управленческой деятельности связано с местом данного органа в общей системе органов государства. С увеличением объема и усложнением указанной деятельности объективно возникает необходимость в специализации отдельных должностных лиц и подразделений на выполнении одной или нескольких функций управления. В органах внутренних дел аппарат управления включает в себя ряд подразделений: кадровых, штабных, материально-технических, информационных и т.п. Это функциональные подразделения, и их сотрудники в пределах своей компетенции ведут подготовительную, вспомогательную, техническую работу по осуществлению отдельных функций управления. В целом же их реализация достигается совокупными усилиями всего аппарата управления.

Основные группы функции управлення

Управление, как и любая сознательная деятельность, включает в себя элементы познания и преобразования действительности. Преобладание тех или иных названных элементов в функциях управления является основанием для классификации последних. Такой подход позволяет выделить две основные группы функций управления: познавательно-программирующие и организационно-регулирующие.

Познавательно-программирующие функции управления включают в себя прогнозирование и планирование. Их осуществление связано прежде всего с выбором и обоснованием целей данной социальной системы. Выполнение указанных функций закладывает фундамент управленческой деятельности, создает возможность научного подхода к ее организации, позволяет эффективно решать задачи непосредственного воздействия на объекты управления. Будучи самостоятельными, данные функции взаимообусловлены.

Прогнозирование призвано обеспечить научность и рациональность любого вида человеческой деятельности. Характерно, что необходимость в прогнозировании по-настоящему понята одновременно с осознанием роли и содержания управления, формированием соответствующих теоретических положений. Совершенствование прогнозирования является следствием повышения научности управления и условием возрастания его значения в развитии общества. Прогнозирование в XX в. превратилось в реальную деятельность, осуществляемую с помощью точных, математических методов.

Эта деятельность заключается в получении информации о будущем состоянии какого-то объекта (в данном случае — социальной системы) путем анализа его состояний в прошлом и в настоящем. Принципиальная возможность разработки прогноза, т.е. научно обоснованного предсказания о направлении и вероятных изменениях изучаемого объекта, базируется на диалектико-материалистических положениях о познаваемости мира1. Чтобы социальный прогноз был верным, требуются знание фактов и законов общественного развития, а также выявление и объективная оценка совокупности действующих здесь причинно-следственных факторов.

Использование прогностических выводов позволяет активно воздействовать на будущее развитие процессов и объектов в желаемом для общества направлении. Такая возможность предоставляется, в частности, при планировании деятельности органов внутренних дел. Например, неблагоприятный прогноз преступности может служить основанием для принятия новых нормативных актов, совершенствования воспитательной работы и правовой пропаганды среди населения, внедрения прогрессивных форм, методов профилактики правонарушений и т.д. Подобные действия направлены на снижение преступности по сравнению с ее прогнозируемым уровнем.

Характер процессов, влияющих на деятельность органов внутренних дел, определяет виды осуществляемого ими прогнозирования. Так, практикуется прогнозирование: развития внешней среды, криминологическое, организационно-управленческое и организационно-техническое.

1. Для прогнозирования развития внешней среды функционирования органов внутренних дел требуется научный анализ политических, социально-экономических, демографических и иных условий их деятельности. Это дает возможность достаточно четко опреде- [5]

лить задачи, которые возникнут перед названными органами в будущем, и заранее подготовиться к их решению.

2. Особое значение для органов внутренних дел имеет криминологическое прогнозирование. Преступность характеризуется качественно-количественным единством состояния, структуры, динамики, взаимосвязью всех своих свойств социальной и уголовноправовой природы. Следовательно, познание тенденций преступности дает возможность прогнозирования ее развития.

Криминологическое прогнозирование имеет комплексный характер, поскольку учитывает количественные показатели и качественные свойства преступности в их связи с различными факторами внешней среды: ростом населения, тенденциями изменения его половозрастной структуры, социально-экономических характеристик конкретной территории и т.п. Оно позволяет органам внутренних дел не только избирать наиболее эффективные варианты тактики и методы борьбы с отдельными видами преступлений, но и определять научно обоснованную стратегию улучшения всей организаторской и служебной деятельности1.

Фактически криминологическое прогнозирование осуществляется силами самих органов внутренних дел. Это объясняется следующими обстоятельствами. Во-первых, указанные органы формируют государственную статистику преступлений и лиц, их совершивших, поскольку обладают самой большой, разносторонней и во многих отношениях уникальной соответствующей информацией. Во-вторых, органы внутренних дел накопили значительный опыт аналитической работы. В-третьих, они уже практикуют криминологическое прогнозирование (впервые такие прогнозы были разработаны на 1971 — 1975 гг.).

3. Важное значение имеет организационно-управленческое и организационно-техническое прогнозирование самой системы органов внутренних дел. Оно позволяет представить их будущее количественное и качественное состояние: возможные предстоящие изменения функций, организационных структур, а также в кадровом, материально-техническом обеспечении и т.п.

Наряду с объектом исследования основанием для выделения видов прогнозов служит и временной период, на который они составляются. Исходя из этого прогнозы подразделяются на оперативные (с периодом упреждения до одного месяца), краткосрочные (до одного года), среднесрочные (от одного года до пяти лет), долгосрочные (от 5 до 15 лет). Каждый вид прогнозирования требует соответствующего информационного обеспечения, использования

1

См.: Селиверстов В.И. Организация прогнозирования преступности и использование данных прогноза в подготовке правленческих решений // Штабная практика. 1997. № 3(23). С. 39-45.

различных количественных методов проведения расчетов и логикоаналитической работы.

Планирование есть общая функция управления, предполагающая определение целей, задач социальных систем на предстоящий период деятельности, средств их достижения и выполнения. Планирование, как уже отмечалось, должно основываться на изучении общественных потребностей, на научных прогнозах, анализе и оценке различных вариантов решений, их непосредственных и долговременных последствий.

Планирование закладывает основы будущей работы с учетом разнообразных факторов, воздействующих на развитие самой системы и на условия ее деятельности. Результатом осуществления данной функции являются установочные управленческие решения типа программ, директив, планов и т.п. Особенности плана состоят: в сложном характере его содержания, представляющего собой совокупность взаимосвязанных отдельных решений, в его специфической форме и четком определении календарных сроков выполнения намеченных мероприятий; в установленной процедуре его выработки и принятия; в использовании для составления плана разнообразных методов.

В плане обязательно отражаются: общие цели и задачи системы; пути и средства их достижения и решения; ресурсы; конкретные мероприятия с указанием очередности их осуществления; мероприятия на случай возникновения непредвиденных обстоятельств; исполнители намеченных мер; сроки осуществления последних; способы контроля за выполнением мероприятий и плана в целом. Совокупность указанных элементов, составляющих содержание плана, позволяет рассматривать его как сложное управленческое решение, принимаемое на основе выбора главного направления развития системы и определения конкретных практических действий, путей, способов и средств выполнения поставленных задач, достижения намеченных целей.

Специфика решаемых органами внутренних дел задач обусловливает тесную связь осуществляемого ими планирования с развитием всей системы общественных отношений, с законодательной политикой, экономическими и социальными процессами. Поэтому планы деятельности органов внутренних дел должны быть взаимосвязаны, скоординированы с планами социально-экономического развития обслуживаемых ими районов.

Для повышения эффективности охраны правопорядка органами внутренних дел разрабатываются стратегические, организационно-тактические и организационно-оперативные планы1.

1

См.: Аврутин Ю.Е. Текущее планирование, контроль и проверка управления в органах внутренних дел. Организация. Методика. Техника. СПб., 1996. С. 19.

  • 1. Стратегическое планирование осуществляется с перспективой на десять и более лет, с учетом основных направлений социального и экономического развития страны и соответствующих республик. К стратегическому уровню планирования относится разработка:
    • • долгосрочных комплексных целевых программ, предусматривающих решение наиболее сложных проблем борьбы с преступностью, охраны общественного порядка, совершенствования функционирования органов внутренних дел различного уровня, а также отдельных регионов;
    • • перспективных (на пять лет) планов производственнохозяйственной деятельности и планов научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ.
  • 2. Организационно-тактическое планирование предполагает разработку текущих (годовых, полугодовых и квартальных) планов. Оно состоит в определении основных задач и направлений деятельности органов внутренних дел на соответствующий период, а также конкретных мероприятий организационного характера. Годовые планы основных организационных мероприятий составляют в МВД России, МВД—ГУВД—УВД субъектов федерации, органах внутренних дел на транспорте и т.д. На полугодие составляются планы работы: коллегий, оперативных совещаний, а также планы командировок. На квартал составляются планы работы: структурных подразделений управлений и отделов МВД России; управлений (отделов) МВД, ГУВД, УВД, УВДТ, городских и поселковых отделений милиции; линейных отделений внутренних дел на транспорте; структурных подразделений городских и районных отделов (управлений) внутренних дел1.
  • 3. Организационно-оперативное планирование включает в себя разработку специальных планов деятельности органов внутренних дел. В отличие от перспективных и текущих планов, на основе которых осуществляется вся организационная и оперативнослужебная деятельность органов внутренних дел в определенном календарном периоде, специальные планы служат решению конкретных задач по мере их возникновения.

Организационно-регулирующие функции управления включает организацию, регулирование, контроль. Их выполнение связано с оказанием непосредственного воздействия на объекты управления для достижения ранее сформулированных целей социальных систем, получения запрограммированных результатов. [6]

Организация — центральная среди указанных функций. Рассматривая ее сущность, следует иметь в виду, что понятие «организация» трактуется неоднозначно.

В одних случаях под данной научной категорией подразумевается определенное социальное образование: государственный или общественный орган, трудовой коллектив; в других — состояние объекта или субъекта управления, их упорядоченность и целостность в функциональном и структурном отношениях. Наконец, организация может быть представлена в качестве одной из важнейших функций управления, т.е. как сознательная деятельность, направленная на упорядочение состояния тех или иных социальных образований.

Между различными аспектами понятия «организация» существует тесная связь. Организация, выступающая как упорядоченное состояние системы, есть результат целенаправленного осуществления организаторской функции управления. Поэтому последнюю правомерно назвать функцией «организации организаций». Ее выполнение предполагает создание конкретных социальных систем, т.е.: формирование их функциональной и организационной структур; обоснование штатной численности; подбор и расстановку кадров; информационное, материально-техническое и финансовое обеспечение данной системы; установление между ее элементами устойчивой взаимосвязи, гарантирующей их надежное взаимодействие. Возникающие здесь задачи решаются различными средствами с учетом специфики создаваемой системы, но с единой целью — определить, закрепить и обеспечить реализацию всего комплекса организационных отношений, необходимых для эффективного ее функционирования.

Содержание организационной деятельности во многом зависит от ее конкретной цели — создания новой системы либо совершенствования существующей. В органах внутренних дел формирование систем чаще всего осуществляется на основе уже сложившихся, но нуждающихся в улучшении. Однако в любом случае в первую очередь необходимо четкое определение либо уточнение предназначения создаваемой системы, т.е. ее целей, задач и функций.

Общая цель системы органов внутренних дел едина для всех ее элементов. Вместе с тем фактические условия деятельности того или иного органа обусловливают обязательность конкретизации его задач и функций с учетом, например, социально-экономических, демографических и иных особенностей обслуживаемой им территории. В результате такой конкретизации определяется функциональная структура системы. При этом уточняются и нормативно закрепляются объективно необходимые функции, выполнение которых органами внутренних дел в изменяющейся обстановке обеспечивает достижение ими соответствующих целей.

Процесс создания системы предполагает далее формирование ее организационной структуры1. В данном случае главным является определение состава структурных подразделений органа внутренних дел в зависимости от выполняемых ими конкретных функций. Формирование организационной структуры требует соблюдения следующего правила: каждый элемент системы должен специализироваться на осуществлении одной функции либо группы однородных или тесно взаимосвязанных функций (подфункций)[7] . Наряду со строгой специализацией подразделений органов внутренних дел здесь следует также обеспечить согласованность их деятельности для решения общих задач. Таким образом, организация системы предполагает определение и формирование ее звеньев, разделение труда между ними и создание условий для их согласованных действий.

Формирование организационной структуры требует выяснения потребностей системы в штатной численности работников и установления номенклатуры должностей руководителей, специалистов, технического персонала. Важное значение имеет и установление между сотрудниками организационных связей, закрепляющих субординационные (по «вертикали») и координационные (по «горизонтали») отношения в системе управления. При этом определяются состав и полномочия руководителей органа и его отдельных звеньев с обязательным учетом нормы управляемости, т.е. числа работников, которыми их непосредственный начальник может руководить достаточно эффективно. Следовательно, формирование организационных связей приводит к созданию разных уровней управления в органе внутренних дел и соответствующей системы информации.

Для разработки организационной структуры необходим и перечень функциональных обязанностей руководителей, их заместителей, всех сотрудников органа внутренних дел. Здесь фиксируются виды их работы, права и ответственность (компетенция), организационные отношения руководства и подчинения, служебные взаимосвязи сотрудников и т.п.

Процесс создания системы предполагает обязательное нормативное закрепление организационных отношений. Для этого, например, разрабатываются положения об органах и подразделениях

внутренних дел определенного уровня, где фиксируются их цели, задачи, функции, компетенция, организационно-штатная структура, номенклатура должностей, права и ответственность должностных лиц.

Как отмечалось, наряду с определением функциональной и организационной структур создание системы предусматривает работу по подбору и расстановке кадров, формированию коллектива, материально-техническому обеспечению сотрудников (помещением, оборудованием, средствами транспорта, связи, специальной техникой и т.п.).

Сложность функции организации, многообразие составляющих ее видов деятельности обусловливают необходимость создания в некоторых социальных системах специализированных служб и аппаратов (оргштатных, кадровых, материально-технических, финансовых, информационных), а также учебных заведений. Однако это не освобождает руководителей от обязанности осуществления данной функции, роль которой на каждом более высоком уровне управления приобретает все большую значимость.

Регулирование представляет собой управленческую деятельность, в процессе которой производится своего рода «подстройка» уже организованной системы к изменяющимся внешним и внутренним условиям ее функционирования. Изменения условий вызывают отклонения системы от заданных параметров. Устранение таких отклонений, обеспечение нормального функционирования системы является главной задачей регулирования.

В настоящее время в научной и учебной литературе возобновилась несколько затихшая в конце 1970-х гг. дискуссия о соотношении управления и регулирования1, появились статьи, в которых делаются попытки обосновать неправомерность употребления термина «государственное управление» применительно к внешненаправленной (властной) деятельности органов исполнительной власти[8] .

В этой связи применительно к исследуемой нами проблеме возникает по крайней мере два основополагающих вопроса: во-первых, о соотношении государственного управления и государственного регулирования; во-вторых, о сущности и соотношении методов управления и регулирования, месте регулирования в управленческом цикле. Не вступая в пространную дискуссию, поскольку она выходит за рамки темы настоящего исследования, отметим следующие основные моменты.

1. По нашему мнению, противопоставление управления и регулирования неправомерно, поскольку в основе их существования как социальных и правовых явлений лежит диалектическое соотношение части и целого. Государственное управление или практическая реализация исполнительной власти есть регулирующая деятельность1, и это относится к управлению как целостному явлению. Однако не следует забывать и о функциональной стороне государственного управления. Общая теория управления, как и теория государственного управления, особо выделяют категорию функций управления. В их числе, как уже отмечалось, обозначаются следующие: прогнозирование и планирование; организация; руководство; координация; контроль; регулирование.

Функциональная структура процесса управления выступает как совокупное осуществление функций управления — основных направлений или основных видов управленческой деятельности, составных частей процесса управления. Следовательно, не управление является частью регулирования, а наоборот: регулирование есть часть управления, т.е. его функция. Значение ее несомненно, так как суть регулирования состоит в упорядочении, налаживании, в направлении движения и развития, в подчинении определенному порядку, в установлении правильного взаимодействия, в создании условий нормальной работы.

2. Учитывая регулирующий характер государственного управления, государственное регулирование может пониматься в широком и узком смысле слова.

В широком смысле оно выражается в установлении государством общих правил поведения (деятельности) участников общественных отношений и их корректировке в зависимости от изменяющихся условий. В этом значение государственное регулирование весьма тесно сопряжено с другой правовой категорией — правовым регулированием как способом воздействия государства на те или иные общественные отношения, способом, приемом, средством воздействия, с помощью которых устанавливаются и реализуются правомочия объектов, права и правоотношения[9] .

В узком смысле государственное регулирование — одна из функций государственного управления. Ее актуализация связана с тем, что именно функция регулирования обеспечивает сохранение

динамической устойчивости социальных систем-организаций в процессе их функционирования, в ней наиболее полно проявляется социальный характер управления, так как именно в процессе регулирования происходит воздействие на участников управленческих отношений. В подобном смысловом (но не функциональном!) понимании регулирование тождественно содержанию управления, ибо является наиболее ярким выражением того комплекса воздействующих действий, которые совершаются в процессе государственного управления.

3. Идея о «вытеснении» управления регулированием в определенной мере базируется на антропоморфности этих понятий, т.е. их свойстве восприниматься и истолковываться исходя из привычных представлений человека о себе, о своих антропологических и психических свойствах. В силу этого, а также учитывая административно-командную систему управления, характерную для нашего недавнего прошлого, термин «управление» воспринимается как жесткое администрирование, основанное исключительно на административных, командных методах воздействия, а «регулирование» — как демократический антипод управлению.

Реально дело обстоит иначе, поскольку в основе управления как целого и регулирования как его функционального элемента фактически лежат одни и те же методы. На эту особенность методов справедливо обратил внимание еще в начале 1970-х гг. А.П. Ипа-кян, отмечавший, что «нет методов управления вообще, а есть конкретные методы осуществления той или иной функции»1 и обосновавшим «правомерность разделения всех методов регулирования на: а) методы прямого воздействия, для которых характерен механизм, основывающийся на принципе «команда-исполнение» (административные методы); б) методы косвенного воздействия, для которых характерен механизм объективной ориентации и стимулирования (в частности, экономические методы)»[10] .

4. Суть регулирования заключается в том, что по смыслу своего содержания оно осуществляется главным образом путем установления наиболее общих правил управления (программ), которыми должны руководствоваться участники управленческих отношений, корректировки этих правил в связи с изменениями ситуации в сфере управления (внесение в них изменений и дополнений), устранения условий, нарушающих нормальный ход управления (контроль и его последствия). Это означает, что регулирование, по образному выражению Ю.М. Козлова, «притягивает» к себе иные управленческие функции, занимает в их системе центральное место, проявля

ясь в процессе практической реализации исполнительной власти как нормативное регулирование, осуществляемое ее полномочными субъектами в определенных для них сферах деятельности^.

  • 5. Регулирование как самостоятельная функция управления должна иметь собственный механизм, методы реализации. Представляется, что механизм государственного управления как процесс функционирования органов государства (государственного аппарата)[11] не может существовать в отрыве от методов государственного управления как способов, приемов достижения цели, реализации органом управления своей компетенции. В этой связи в механизм осуществления регулирования включают:
    • а) нормативное регулирование путем установления общих правил;
    • б) его оперативную корректировку в соответствии с реальными задачами, которые надлежит решать управлению;
    • в) контроль за исполнением правовых норм, регулирующих те или иные отношения;
    • г) государственную защиту прав и интересов участников общественных отношений, урегулированных соответствующими правилами;
    • д) координацию и общее направление их деятельности;
    • е) содействие ее успешному осуществлению;
    • ж) определение приоритетов в структурной политике;
    • з) государственные контракты (договоры);
    • и) регистрацию;
    • к) лицензирование.

Несколько иная классификация предложена Ю.М. Козловым, выделившим следующие наиболее распространенные методы государственно-управленческой деятельности:

  • а) установление правил поведения общеобязательного или частного характера, т.е. определенного режима в сфере реализации исполнительной власти;
  • б) предписание об обязательном совершении определенных действий (например, об устранении выявленных нарушений законности);
  • в) утверждение конкретных (адресных) заданий;
  • г) назначение или освобождение от должности;
  • д) запрещение определенных действий;

  • е) удовлетворение законных притязаний участников управленческих отношений;
  • ж) разрешение определенных действий (например, выдача лицензий, включая их приостановление или аннулирование;
  • з) регистрация определенных действий;
  • и) установление стандартов, квот;
  • к) ограничение определенных действий;
  • л) проведение контроля и надзора;
  • м) осуществление внесудебной юрисдикции;
  • н) разрешение споров между участниками управленческих отношений;
  • о) применение мер административного принуждения;
  • п) материальное и моральное стимулирование;
  • р) применение материальных санкций;
  • с) оформление государственных заказов;
  • т) распоряжение объектами государственной собственности;
  • у) приостановление или отмена правовых актов подведомственных исполнительных органов и должностных лиц;
  • ф) образование, реорганизация и ликвидация подведомственных объектов.

Не возражая в принципе против выделения названных методов, полагаем, что научная классификация не должна быть столь многословной и детализированной, включать в себя тождественные или весьма близкие по содержанию понятия (например, удовлетворение законных притязаний участников управленческих отношений и разрешение споров между ними, поскольку разрешение спора предполагает удовлетворение притязаний сторон). В этой связи предпочтительней представляется компактная и в правовом отношении более четкая классификация, предложенная Д.Н. Бахрахом, который выделил девять регулятивных (нормативное регулирование, структуризация, легализация, правонаделение, распределение, учет, контроль, убеждение, поощрение) и три юрисдикционных (разрешение споров, принуждение, вооруженное подавление) метода деятельности государственной администрации1.

Но и предложенная классификация, по нашему мнению, страдает определенными изъянами, главный из которых — смешение универсальных, всеобщих методов, которыми являются убеждение и принуждение, и частных методов реализации администрацией своих полномочий. Кроме того, нормативное регулирование в данном контексте следует рассматривать скорее не как один из регулятивных методов, а как правовую форму их реализации, которая, как известно, может проходить и в неправовой (организационной)

1

См.: Бахрах А.Н. Указ. соч. С. 356.

форме. Определенные возражения вызывает включение в эту классификацию учета и контроля, которые составляют содержание управленческой деятельности и в этой связи едва ли могут рассматриваться как способы осуществления самих себя1.

С учетом этих замечаний в качестве регулятивных методов целесообразно рассматривать только структуризацию, легализацию, правонаделение и распределение. Их содержание Д.Н. Бахрах, с точкой зрения которого мы согласны, раскрывает следующим образом:

  • структуризация — осуществляется путем создания организаций, их реорганизации, ликвидации, распределения и перераспределения полномочий, подчинения, изменения подчинения;
  • легализация — осуществляется путем признания статуса (беженец, временный переселенец, лицо без гражданства, безработный), регистрации (предпринимателей, транспортных средств, иностранцев, сделок), нострификации (признания соответствия, например, зарубежных документов об образовании российским);
  • правонаделение — прием (на службу, в учебное заведение), призыв на воинскую службу, наделение правами, выдача разрешений (в том числе лицензирование);
  • распределение — бюджетное финансирование, кредитование, фондирование продукции, распределение жилых и нежилых помещений, земельных участков и т.д.

Регулирование — в функциональном значении этого понятия, т.е. как функция управления, — реализуется с помощью тех же методов, что и государственное регулирование, однако содержание этих методов имеет определенную специфику. Дело в том, что необходимость данной функции вызывается постоянством происходящих даже в самой организованной системе изменений, которые приводят к нарушениям, сбоям в ее функционировании. Следует отметить, что отсутствие изменений (а если рассматривать их природу более глубоко — противоречий) в развитии системы есть явление совершенно нереальное и даже регрессивное. Именно существование противоречий и их устранение выступают важнейшей объективной предпосылкой развития общества, всех социальных образований, в том числе и системы органов внутренних дел.

Регулирование как функция управления является, по существу, организаторской деятельностью его субъекта. Она заключается в организации оперативного управления, т.е. в налаживании повседневной работы подразделений и сотрудников, в обеспечении [12]

взаимодействия структурных звеньев, а также в обучении и воспитании кадров. Регулирование конкретизирует управление, способствуя успешному решению оперативно-служебных задач. Поэтому объем работы по выполнению данной функции возрастает по мере приближения к исполнительскому уровню системы.

Повседневно осуществляемое руководителем оперативное управление предусматривает принятие новых управленческих решений и внесение изменений в ранее принятые, а также распределение заданий между подчиненными, расстановку личного состава по конкретным видам работы, обучение сотрудников приемам и методам выполнения заданий, оказание им помощи, организацию согласованной работы структурных звеньев аппарата с учетом их компетенции и возможностей. Велика роль руководителя в деле повседневного воспитания подчиненных, в формировании наиболее благоприятного морально-психологического климата в коллективе. Большое значение здесь имеют его личные деловые и моральные качества. Забота о подчиненных, их отдыхе, быте, повышении квалификации есть и гражданский долг руководителя, и составная часть его служебной регулирующей деятельности.

Следует отметить, что умение вовремя обнаружить изменения во внешней среде функционирования системы, выявить и устранить недостатки в ее деятельности, способность быстро внести целесообразные коррективы в ранее принятые решения являются показателями высокого профессионализма руководителей. Именно такие качества способствуют повышению авторитета лиц, возглавляющих органы внутренних дел, успешному выполнению ими своих служебных обязанностей.

Контроль как функция управления связан с необходимостью постоянной проверки результатов любой деятельности, с тем чтобы, своевременно устраняя недостатки, повышать ее эффективность. Будучи одним из эффективных средств улучшения всей организаторской работы, контроль является и методом воспитания кадров, способом обеспечения реального выполнения управленческих решений. Он предусматривает наблюдение и проверку соответствия процесса функционирования системы принятым законам, планам, правилам, установленным стандартам, изданным приказам и т.п. С помощью контроля выявляются результаты управленческих воздействий, допущенные отклонения от принципов организации и регулирования. Контроль представляет собой и своеобразную форму обратной связи, позволяющую определять, насколько точно соблюдаются заданные системе параметры.

Вопросам организации и осуществления контроля в государственном управлении вообще и управлении органами внутренних дел в частности посвящены десятки работ — от солидных монографий и учебников до статей в научных и специальных ведомственных журналах. Трудно назвать количество приказов, изданных и в центре, и на местах, в которых идет речь о контроле, о необходимости его совершенствования и усиления. Без слов о необходимости контроля не обходится ни одно служебное совещание в системе МВД — от поселкового отделения милиции до самого Министерства внутренних дел РФ. И тем не менее нет необходимости доказывать, что эффективность контроля в органах внутренних дел остается крайне низкой. Причин тому немало, но одна из них, главная, по нашему мнению, заключена в том, что мы много внимания уделяем вопросам организации и технике контроля, его усилению, ужесточению, жесткой регламентации оперативно-служебной деятельности (так ее легче контролировать!), не всегда задумываясь о смысле и содержании этого понятия.

Слово «контроль», как и слово «власть», рождает прежде всего отрицательные эмоции, ведь для многих из нас это ассоциируется с необходимостью подчиняться чему-то или кому-то. А это всегда ограничения, принуждение, отсутствие самостоятельности. В принципе это так и есть. Один из аспектов контроля, безусловно, заключается в обеспечении подчинения чему-то. Однако сводить контроль только к каким-то ограничениям, исключающим совершение действий, которые могут нанести вред делу, конкретному подразделению, — значит не понимать ни сущности контроля, ни стоящих перед ним задач.

Как бы мы ни были свободолюбивы, очевидно, что без контроля начинается хаос, и объединить службы, подразделения, отдельных сотрудников для решения общесистемных задач невозможно. Важно и то, что уже сами по себе цели, планы, структура, функции определяют направления деятельности органа внутренних дел, распределяя его усилия тем или иным образом и направляя выполнение предусмотренных задач.

Контроль, таким образом, является неотъемлемым элементом самой сущности любой социальной системы, а при его отсутствии управление этой системой становится мнимым. С таким пониманием сути контроля согласны и отечественные ученые — административно™ и управленцы1, и западные специалисты в области научного менеджмента[13] . Однако в дальнейшем, при раскрытии содержательной сущности контроля, мнения отечественных и западных специалистов значительно расходятся.

В отечественной литературе контроль рассматривают как одну из форм целенаправленного и целеустремленного воздействия субъекта управления на объект1, как «систему наблюдения и проверки соответствия процесса функционирования объекта принятым управленческим решениям; выявления результатов воздействия субъекта на объект»[14] . Такой подход, как представляется, и порождает те отрицательные эмоции, с которыми, как уже отмечалось, связаны у многих из нас слова «контроль» и «власть», ибо абсолютизирует роль субъекта управления, лишает объект известной самостоятельности, игнорирует влияние внешних и внутренних условий на результаты его деятельности.

Более демократичный и предпочтительный, на наш взгляд, подход характерен для научного менеджмента, рассматривающего контроль как процесс, при помощи которого руководство определяет, правильны ли его решения, выполняются ли они в полном объеме и не нуждаются ли решения и организация их исполнения в известной корректировке. Вот мнение известного американского ученого Питера Друкера: «Контроль и определение направления — это синонимы». Исходя из этого, мы можем дать самое короткое определение контроля: это одна из содержательных функций управления, обеспечивающих достижение организацией своих целей.

Простая констатация атрибутивности контроля для любой социальной системы, в том числе и для органов внутренних дел, далеко не полностью дает ответ на вопрос, почему необходим контроль? Можно назвать три главные причины необходимости контроля, вытекающие из сущности государственного управления.

1. Неопределенность. Управленческие решения, планы, создаваемые оргструктуры — это лишь картина того, каким бы хотелось видеть будущее руководству. Множество разнообразных факторов и обстоятельств может активно препятствовать тому, чтобы задуманное свершилось. Для того чтобы подготовиться и отреагировать должным образом на действие подобных факторов и обстоятельств, любой социальной организации, в том числе и органу внутренних дел, нужен действенный механизм оценки воздействия на них постоянно возникающих изменений в условиях функционирования. Далее. Даже самые лучшие планы и решения могут порождать проблемы, которые заранее не могли быть «просчитаны» самыми добросовестными разработчиками. Например, в ходе реализации решения могут возникнуть проблемы с координацией усилий служб,

трения между ними, непонимание сути принятого решения. Короче, все, что привлекательно выглядит на бумаге, в жизни обрастает массой проблем, своевременное выявление которых предотвращает их перерастание в трудности для всей организации.

Еще один фактор неопределенности — это люди, конкретные исполнители. Они не механизмы, и их нельзя запрограммировать на выполнение любой и каждой задачи с абсолютной точностью.

  • 2. Предупреждение возникновения кризисных ситуаций. Специфика работы органов внутренних дел такова, что им чаще всего приходится действовать в неординарных условиях, в условиях острого дефицита времени при недостаточности информации об обстановке. Как бы опытен ни был руководитель, какими бы добросовестными ни были разработчики проектов его решений и непосредственные исполнители, при возникновении кризисных ситуаций возможны ошибки и сбои. Еще три тысячи лет тому назад в мудрой китайской книге «И Цзинь» («Книга перемен») было записано: «Когда умный человек видит, почему он добился успеха, он делает так снова. Когда же он видит свои ошибки, он не повторяет их». Контроль как функция управления и является тем механизмом, который должен помочь организации выявить, зафиксировать ошибки в своем функционировании и избежать их повторения.
  • 3. Поддержание успеха. Не менее важна и вторая часть древней китайской мудрости. Она акцентирует внимание на положительной стороне контроля, состоящей во всемерной поддержке всего того, что является успешным в деятельности организации. При отсутствии положительного результата у большинства людей «опускаются руки». Вот почему для руководителя так важно вовремя заметить и зафиксировать пусть небольшой, но успех в деятельности подразделения или конкретного сотрудника. Сопоставляя реальные результаты, выявленные с помощью контроля, с запланированными, руководитель получает возможность ответить на вопрос, насколько орган внутренних дел в целом, та или иная служба, отдельный сотрудник продвинулись к намеченным целям, где и почему достигнут успех.

Являясь фундаментальнейшим элементом процесса управления, контроль должен пронизывать все его стадии, быть всеобъемлющим. Это означает следующее: во-первых, контроль не может и не должен быть прерогативой какого-то одного лица или подразделения — каждый руководитель независимо от своего ранга должен осуществлять контроль как неотъемлемую часть своих должностных обязанностей, даже если это ему никто специально не поручал; во-вторых, ни одна функция управления не может и не должна осуществляться бесконтрольно, т.е. все — от выдвижения целей и обоснования задач до оценки качества и эффективности их выполнения — должно находиться под постоянным контролем.

По месту в управленческом цикле обычно выделяют контроль предварительный (превентивный), текущий (оперативный) и последующий (заключительный). Эти три вида контроля схожи по форме осуществления, так как имеют одну и ту же цель: способствовать тому, чтобы фактически получаемые результаты были как можно ближе к требуемым. Различаются они только временем осуществления.

Предварительный контроль должен охватывать стадию подготовки решений и связан с реализацией (не создание, а именно реализация) определенных правил, процедур и линий поведения, направленных на повышение действенности самих решений.

Текущий контроль осуществляется непосредственно в ходе работ, предусмотренных решением. Как правило, он не должен проводиться буквально одновременно с теми или иными запланированными мероприятиями. Он базируется на измерении фактических результатов, получаемых в ходе реализации запланированного. В этой связи предметом текущего контроля является регулярная проверка работы подчиненных, обсуждение возникающих проблем и предложений по их решению с тем, чтобы не допустить перерастание этих проблем в трудности для всей организации. Таким образом, содержательно текущий контроль должен носить оценочноаналитический характер, ибо фиксация достигнутого, промежуточных результатов для него есть не самоцель, а средство предотвращения кризисных ситуаций, своевременного выявления и устранения недостатков, упущений и просчетов.

Заключительный контроль осуществляется после выполнения запланированных мероприятий и связан в основном с проверкой и оценкой степени фактического выполнения решений. В силу этого он не столь эффективен, как предварительный и текущий, но все же дает очень важную информацию на тот случай, если похожие мероприятия будут проводиться в дальнейшем. Кроме того, заключительный контроль помогает выявить и зафиксировать проблемы, которые возникли при реализации решений, и предусмотреть на будущее возможные пути нейтрализации таких проблем.

Можно выделить две стороны процесса контроля. Одна из них связана с формой осуществления контроля, другая — с его содержательной стороной. Формы контроля могут быть объединены в три большие группы:

  • 1) непосредственное ознакомление с деятельностью исполнителей — наблюдение начальником за работой исполнителей (проверка несения службы, выезд на место происшествия, присутствие на оперативном совещании или разборе и т.д.); комплексные проверки; контрольные проверки; целевые проверки;
  • 2) изучение документов и материалов — статистических данных о результатах работы; письменных отчетов подчиненных личных планов работы находящихся в производстве уголовных дел и материалов; материалов средств массовой информации;
  • 3) заслушивание исполнителей о их работе — при утверждении индивидуального плана; при утверждении планов по делам и материалам; при приеме-сдаче дежурств; на оперативном совещании; на инструктажах личного состава; на заседаниях коллегии.

Реализация этих форм может осуществляться самыми различными методами: с помощью гласных и негласных проверок, путем хронометража рабочего времени исполнителей, индивидуальных и коллективных заслушиваний, встреч с населением и т.д., и т.п.

В процессе управления контроль преследует две основные цели, для достижения которых он и осуществляется: во-первых, дает возможность направлять всякую деятельность на выполнение предварительно установленных заданий посредством проверки фактического состояния дел, степени реальности осуществления принятых решений; во-вторых, помогает совершенствовать деятельность путем своевременного обнаружения и устранения возникших отклонений и их причин.

Контроль обладает особой целенаправленностью, которая находит отражение в решаемых с его помощью управленческих задачах, которые включают: неуклонное соблюдение положений законов и нормативных актов, регламентирующих деятельность государственных органов и иных объектов управления; своевременное и качественное выполнение управленческих решений; повышение исполнительской дисциплины, ответственности за порученное дело; быстрое устранение вскрытых в процессе контроля недостатков; оказание соответствующей помощи подчиненным аппаратам и сотрудникам; повышение деловитости и оперативности; сокращение «бумаготворчества», преодоление «кабинетного» стиля работы, тяги к многочисленным заседаниям и совещаниям. К числу задач контроля относятся также выявление передового опыта с внедрением его в практику, содействие правильному подбору и расстановке кадров, своевременное предупреждение ошибок в их работе.

Особенности содержания контрольной деятельности позволяют специализировать на ней определенные подразделения и конкретных сотрудников. Контроль всегда обусловливается какой-то уже совершенной работой, а потому имеет производный, вторичный характер. Представляя собой сбор и переработку информации о функционировании системы или отдельных ее элементов, контроль, однако, не ограничивается фиксацией достигнутых результатов. Он обязательно дополняется управленческим воздействием, направленным на устранение выявленных недостатков. Контроль осуществляется всеми субъектами управления, но его объем, фор мы и методы дифференцируются с учетом уровня соответствующего аппарата.

Так, в низовых подразделениях контроль руководителей за работой непосредственных исполнителей неразрывно связан с конкретным воздействием, распорядительством. С повышением уровня управления руководители располагают возможностью сосредоточить свое внимание на осуществлении непосредственных контрольных действий. На еще более высоких уровнях управления возникают объективная необходимость и реальная возможность создания специализированных подразделений, которые занимаются исключительно выполнением функций контроля (штабные аппараты МВД, УВД). В то же время каждая проверка должна приносить практическую пользу, служить интересам дела.

Контроль требует учета результатов деятельности исполнителей. Учет заключается в получении, обработке, анализе и систематизации сведений о результатах функционирования системы и выполнении сотрудниками порученных им заданий. Составляя основу контроля, учет осуществляется в его процессе и завершает проверочную деятельность. Однако учет дает субъекту контроля лишь количественные показатели. Сам же контроль предполагает анализ и оценку не только количественной, но и качественной информации, констатацию фактов реализации или невыполнения конкретных решений, выяснение причин выявленных нарушений.

Управленческий цикл

Содержание управления нередко раскрывается в научной литературе как совокупность отдельных этапов (стадий) управленческого цикла. Среди юристов первую и в целом вполне удачную попытку определить содержание управленческого цикла в конце 1960-х гг. предпринял Г.Х. Шахназаров, который отнес к стадиям управления следующие: сбор информации; ее оценку; постановку проблем; подготовку проекта решения; принятие решения; организацию; текущий контроль; регулирование; проверку исполнения; оценку результатов1.

Нетрудно заметить, что название ряда этапов совпадает с обозначением отдельных функций управления (организация, регулирование, контроль). Здесь только терминологическое сходство. Понятие «управленческий цикл» возникло из стремления четко определить технологию управленческой деятельности, состав и последовательность рабочих операций, выполняемых в ее процессе. В целом же управленческий цикл представляет собой пространственно- [15]

временную форму проявления функций управления. Осуществление каждой из них предполагает практически все этапы цикла, так как любой вид управленческой деятельности включает в себя и целеполагание, и принятие, и организацию исполнения соответствующих решений. Таким образом, функция управления есть объективно необходимая, относительно самостоятельная часть управленческой деятельности (элемент управления), характеризующаяся специфическим содержанием, особой пространственно-временной формой выражения. Управленческий цикл, по мнению Г.А. Туманова, представляет собой «повторяющуюся совокупность последовательно осуществляемых операций, по мере и в ходе реализации которых субъект управления достигает желаемых результатов-целей»1.

Следует сказать, что набор этих операций и степень их детализации по отдельным элементам заметно отличается у различных авторов. Научные дискуссия по этому вопросу фактически прекратилась в конце 1980-х гг., однако для понимания сущности информационно-аналитической работы мы вынуждены вернуться к этой проблеме.

Строго говоря, в работах, посвященных теоретическим аспектам социального управления, в том числе управлению в сфере охраны правопорядка, информационно-аналитическая работа не выделяется и специально не рассматривается. В.Г. Афанасьев, один из наиболее авторитетных в 1960—1970-х гг. авторов, выделял в управленческом цикле пять стадий: выработку и принятие управленческого решения, организацию, регулирование, коррегирова-ние, учет и контроль[16] . В опубликованной позже статье Г.Х. Шахназарова в управленческом цикле были выделены такие стадии, как сбор информации и ее оценка. В это же время появилась статья И.П. Шадрина, который отстаивал точку зрения о том, что процессы сбора, обработки, передачи информации пронизывают все функции управления, а поэтому не могут рассматриваться как его стадии или функции.

Возражая ему, Г.А. Туманов отмечал, что, действительно, информация свойственна всему процессу управления, технология же управленческого труда есть, по сути дела, технология оперирования информацией. Более того, уже выдвижение управленческих гипотез связано с определенной степенью информированности, отсутствие

которой способно привести к нереальным и сугубо умозрительным предположениям о возможных путях и средствах повышения эффективности управления. Достаточная предварительная информированность позволяет увереннее проектировать будущие преобразования и выдвигать гипотезы, учитывающие наиболее характерные особенности управляемой системы и отвечающие минимально необходимым профессиональным требованиям. Все это очевидно. Тем не менее в управленческом цикле весьма отчетливо и по времени, и по содержанию выделяется период (элемент, стадия), когда в первую очередь и в основном решается задача именно сбора, обработки, анализа и синтеза целевой информации, которая позволила бы подготовить и принять конкретное управленческое решение1. Уточняя свою мысль, Г.А. Туманов подчеркивает далее: «Возможно, конечно, что информационно-аналитическая работа была проведена не с целью подготовки определенного решения в какой-либо конкретный момент, а ради уяснения общих тенденций и явлений практики. Однако и в этом случае предполагается, что результаты анализа могут быть использованы при выработке управленческих решений в будущем»[17] .

При очевидном несовпадении позиций И.П. Шадрина и Г.А. Туманова по вопросу о стадиях управленческого цикла авторы едины в понимании роли и значения информации в управлении, которое не может осуществляться без информации, ее сбора, систематизации, оценки. Каждый управленческий цикл начинается с выдвижения управленческих гипотез — предположений о том, какие изменения необходимо провести в системе управления для того, чтобы она функционировала качественно и эффективно. Управленческий цикл завершается подготовкой управленческого решения — нормативного акта субъекта управления, в котором закрепляются, фиксируются, детализируется цель и содержание намеченных преобразований.

В этой связи стадии управленческого цикла можно разграничить лишь условно, поскольку управленческий процесс происходит непрерывно, на каждой его стадии накапливается и анализируется новая информация, которая и ложится в основу управленческих гипотез, управленческих решений, контроля за ходом их исполнения. Таким образом, наиболее важной содержательной характеристикой процесса управления, управленческого цикла является работа с информацией — ее сбор, накопление, систематизация, оценка и перераспределение, при этом исходная, осведомительная информация превращается в информацию командную. Этот процесс

и представляет собой информационную работу, осуществляемую всеми субъектами управления, которая включает:

  • • слежение за ходом функционирования и развития объекта управления, регистрация значения заданных параметров и отклонении от их запрограммированных значений;
  • • сбор первичной информации, характеризующей состояние объекта управления, и подготовка ее к переработке;
  • • переработку информации в соответствии с заданной программой управления;
  • • распределение информации между звеньями и персоналом органа управления в зависимости от выполняемых ими функций;
  • • обеспечение органа управления переработанной информацией, необходимой для принятия решений, формирования управленческих команд;
  • • обеспечение прямых и обратных связен между субъектом (органом) и объектом управления;
  • • хранение и поиск информации длительного пользования, выдача ее по первому требованию потребителей;
  • • осуществление передачи информации от субъекта к объекту управления и обратно, а также между различными звеньями субъекта и объекта управления;
  • • обеспечение информационного взаимодействия данной системы в целом (в единстве субъекта и объекта управления) с другими системами (по горизонтали) и вышестоящими органами (субъектами) управления (по вертикали).

В ходе информационной работы решаются два класса задач: информационно-технические и информационно-аналитические. Каждая из этих задач имеет свою технологию, свои методы. Остановимся на рассмотрении информационно-технических аспектов процесса управления.

Информационно-технические аспекты процесса управления

Наиболее эффективным средством решения перечисленных задач с точки зрения технико-технологической характеристики процессов управления является автоматизированная информационная система, которая позволяет получать информацию, в значительной своей части недоступную непосредственному наблюдению и измерению. Дело в том, что эта система не просто собирает и фиксирует информацию, а перерабатывает ее. По заданной программе она производит расчеты, оценки различных ситуаций, в которых оказывается управляемая система, сопоставляет и интерпретирует дан ные, интерполирует и экстраполирует их. При минимуме первичной исходной информации автоматизированная система обеспечивает максимум вторичной производной (расчетно-аналитической и синтетической) информации, необходимой для принятия решения, свершения управляющего воздействия.

Автоматизированная информационная система позволяет в заданном ритме контролировать состояние управляемых характеристик объекта, измерять и регистрировать информацию в заданные интервалы времени и с заданной точностью на определенных носителях, фиксированную информацию воспринимать преобразующими устройствами и человеком, принимающим решение, без вспомогательных процедур. При этом необходимо, чтобы информация подвергалась регулярному технологическому и алгоритмическому преобразованию, воспроизводилась с заданной регулярностью в соответствии с алгоритмом управления, чтобы на всех этапах преобразования информации сохранилось ее смысловое содержание, а само преобразование осуществлялось в заданное время. Очень важно правильно оценить и отобрать именно ту информацию, которая обеспечивает своевременное принятие эффективных решений.

Существуют определенные особенности автоматизации информации.

  • 1. Имеет место однократная разовая запись всех первичных данных. В то же время создается возможность многократного их использования при соответствующем преобразовании различными субъектами управления. В этих целях исходные данные фиксируются в картотеке универсального значения, а вторичные данные, нужные для специфических расчетов,— в картотеке каждого из субъектов управления.
  • 2. Устраняется многоканальность передачи сведений, дублирование отчетности перед различными субъектами управления вышестоящих уровней. Единый канал обеспечивает одноразовость передачи сведений, а при необходимости размножение показателей осуществляется механизированным путем.
  • 3. Обеспечивается непрерывность обработки данных. Всякий расчет, зафиксированный на определенном носителе, без дополнительной ручной переписки и перекодирования служит исходным для последующих расчетов.
  • 4. Создается единый фонд информации, единая «память». Фонд этот призван обеспечить централизованное хранение всей информации, необходимой в управлении, разумеется сконцентрированной в определенные массивы, возможность получения информации всяким, испытывающим в ней потребность, оперативное по полнение массивов новыми данными, быстрый доступ и успешный поиск нужных данных.

Чтобы создать четко функционирующий информационный фонд, необходимо: унифицировать, систематизировать и классифицировать информацию; упорядочить и унифицировать терминологический (понятийный) аппарат; унифицировать методы преобразования информации и ее носители; организовать единую систему математического обеспечения процесса обработки информации; располагать надежными накопительными устройствами достаточной емкости, обеспечивающими быстрый и произвольный допуск к хранению данных, а также устройствами дистанционного обращения к накопителям.

5. Организация хранения и воспроизведения данных. Здесь надлежит прежде всего определить лиц, которые будут пользоваться информацией, и их потребности в информации. Затем выбрать, какие данные подлежат хранению и воспроизведению, каким способом их следует классифицировать и индексировать. После этого определить виды средств для хранения информации, порядок ее поиска и распространения и, наконец, обеспечить обновление хранящихся в массиве данных.

Интеграция информации — еще одна задача информационной системы.

Суть интеграции состоит в комплексном использовании информации, в извлечении из однократно вводимых исходных данных максимума ценной информации для решения возможно большего круга задач, как параллельных, так и последовательных. Все многообразие задач, которые можно решать с помощью данной информации, не исчерпывается задачами, для решения которых она была получена. Мало того, зачастую ценность раз введенной в систему информации со временем не теряется и может даже возрастать. Эта информация может быть использована для решения задач, которые в данное время еще не поставлены, для изучения динамики процессов, для анализа более мощными методами и средствами с целью более глубокого и полного выявления ее содержания и ценности и т.д.

Интеграция информации необходима также и для того, чтобы обеспечить объединение, интеграцию всех уровней субъекта управления как по вертикали (между субординирующими уровнями), так и по горизонтали (между уровнями, связанными отношениями координации).

В этом плане цель интеграции — выведение на руководство информации в таких объемах, ассортименте и формах, которая позволяет ему следить за состоянием дел в каждом звене системы, в системе в целом и окружающей ее среде и принимать решения, позволяющие обеспечить эффективное функционирование и развитие системы.

Различают определенные уровни интеграции. Низший (первичный) уровень — сжатие информации посредством экономизации форм ее выражения за счет применения рациональных языков, кодов, шифров. Второй (средний) уровень — интеграция информации в рамках каждого отдельного органа управления путем взаимной информированности его подразделений о принятых внутренних решениях, сообщениях извне, отсечения потоков ненужной информации, разумного сочетания централизации и децентрализации в обработке информации и т.д. Третий (высший) уровень, уровень — систематизация, интеграция информации, используемой в различных контурах управления (экономическом, социальном и т.д.) и на уровне государственного управления в целом.

В современных больших информационных системах информация интегрируется в огромные банки сведений по тем или иным сферам общественной жизни, отраслям производства, науки и культуры, сведений, которыми пользуются большие массы потребителей для решения многочисленных, самых разнообразных задач.

Одной из самых важных и сложных задач информационной системы является преодоление информационных барьеров, отсечение или снижение до минимума шума. Интересно отметить, что принципиальной разницы между информацией и шумом нет. То, что для одного информируемого является информацией, для другого является шумом, т.е. ненужными, бесполезными данными. У. Росс Эшби пишет: «... Шум, по существу, неотличим от любой другой формы разнообразия. Установить различие между сообщением и шумом можно только в том случае, когда имеется некоторый получатель, решающий, какая информация имеет для него значение»1.

Вопрос о том, какое воздействие оказывается на систему — информационное или «шумовое», решается конкретно: какова система, какие функции она выполняет, какие воздействия ассимилирует, а какие нейтрализует или отвергает. В социальном мире информация (сообщения) и шум сосуществуют вместе как результат отражения, взаимодействия явлений и процессов. Но информацией является только та часть результата взаимодействия, отражения, которая воспринимается, используется системой. Поэтому получить информацию, нужную для управления, можно лишь преодолевая информационные барьеры, шум.

Географические барьеры связаны с пространственным разобщением источника и приемника информации. Этого рода барьеры преодолеваются за счет совершенствования средств транспорта и связи. Тем не менее преодолеть их полностью невозможно, по- [18]

скольку законы природы не допускают распространение сигналов со скоростью, превышающей скорость света.

Исторические барьеры вызваны тем, что по мере удаления событий во времени все труднее получить достоверную информацию о них. Такой барьер преодолевается за счет совершенствования методов исследования исторического прошлого, применения все более совершенных научных и технических средств.

Квалифицированные барьеры связаны с подготовкой приемника информации. Подготовка (общая и профессиональная) включает в себя и общий уровень образования и культуры, и умение четко разбираться в содержании информации, и знание информационной техники, кодов, языков и т.д. Преодолевается такой барьер за счет повышения образования и квалификации людей, работающих с информацией, упрощения, унификации документов, информационных языков, средств «общения» человека с информационной техникой, особенно с ЭВМ.

Ведомственные барьеры создаются известной обособленностью различных территориальных единиц, ведомств, специфической для данного ведомства системой информации, отсутствием хорошо отлаженного обмена информацией с другими ведомствами. Преодолевается ведомственный барьер путем улучшения системы планирования, увязывающего функционирование различных ведомств, развития межведомственной связи, создания объединенных «банков» информации и т.д.

Как правило, создание или усиление ведомственного барьера отрицательно сказывается на функционировании и развитии самой данной системы, поскольку барьеры эти служат препятствием не только для оттока, но и для притока информации. Логика этого положения довольно проста: нельзя только получать, не давая ничего взамен внешним источникам информации. Если, к примеру, научно-исследовательский институт не будет информировать о результатах исследований другие, смежные или близкие по профилю институты, то он не может рассчитывать на получение информации от этих последних.

Режимные барьеры создаются с целью предотвращения утечки секретной информации. Они необходимы, поскольку какая-то часть информации содержит государственную, военную или служебную тайну1. Однако и такого рода барьеры необходимо преодолевать. Поскольку не всякая тайна остается тайной навсегда, важно своевременно рассекречивать информацию, переставшую быть секретной. Это особенно важно осуществлять в области науки и [19]

техники, где секреты или устаревают, или вообще теряют свою ценность.

Языковые барьеры вызваны различием языков источника и приемника информации. В настоящее время на Земле насчитывается 2700—2800 языков, из них только на каждом из 200 языков общаются множество людей численностью более миллиона человек. Официальными языками международного общения, принятыми в Организации Объединенных Наций, являются английский, русский, французский, испанский, китайский.

Самое испытанное средство преодоления языкового барьера — изучение чужих языков и перевод. Хотя изучение чужих языков широко распространено, главным средством преодоления языкового барьера является перевод. Ежегодно число переводов в мире возрастает на 15—20%. В ускорении перевода может сыграть значительную роль его автоматизация, принципиальная возможность которой, по крайней мере для языков в области науки и техники, доказана. Вместе с тем для практического осуществления машинного перевода нужны большая подготовительная работа, время, средства. Поэтому не случайно все большие надежды возлагаются на международные вспомогательные языки типа эсперанто. Проблемами искусственных международных языков занимается специальная отрасль языкознания — интерлингвистика.

Весьма близки к языковым терминологические барьеры, которые связаны с различным пониманием тех или иных терминов. Этого рода барьеры возникают тогда, когда производители информации не заботятся о том, чтобы она была понятна потребителям. В результате этого рода информация остается бесполезной. Терминологические барьеры довольно распространены в науке, особенно в «узких», специальных ее областях, а также в областях новых, где не сложился еще адекватный понятийный аппарат, а соответственно и терминология. Новые направления, особенно на первых порах, заимствуют терминологию из традиционных (квантовая механика, к примеру, из классической механики), а потому истинный смысл терминов остается непонятным, а выраженная в них информация не приносит достаточной пользы.

Возникновению многозначности терминов способствует и известный произвол в употреблении терминов, ничем не оправданное обозначение того или иного понятия различными терминами, синонимами или вкладывание в один и тот же термин различного понятийного содержания. По этой причине часто возникают длительные, но бесплодные дискуссии по самым различным вопросам. Разночтение терминов особенно недопустимо в управлении — одном из самых важных и сложных видов практической деятельности человека, общества.

Управление — это прежде всего информационное взаимодействие между субъектом и объектом управления. И его успех во многом зависит от того, насколько общ, понятен, доступен и объекту, и субъекту язык этого общения. Разночтение управленческих команд, директивной, управляющей информации, равно как и информации обратной, осведомляющей, субъектом и объектом управления приводит к нарушению управленческого процесса, к серьезным издержкам и просчетам.

Совершенно недопустима многозначность терминов в условиях все расширяющегося использования в работе с информацией электронно-вычислительной техники. Автоматизированные системы управления способны успешно функционировать только при точной и строгой однозначности кодируемых, программируемых и вводимых в запоминающее устройство ЭВМ терминов, обозначений. Уточнение понятий, унификация и стандартизация терминов, обозначений, кодов, сигналов и т.д. — эффективное средство преодоления терминологических барьеров.

Экономические барьеры вызваны тем, что производитель информации не располагает средствами для обеспечения потребителей информацией или, наоборот, потребитель информации не располагает возможностями для приобретения информации. Удешевление информации, рациональное, экономичное использование технических средств и средств связи помогают устранению этого типа барьеров.

Весьма распространенны и разнообразны психологические барьеры, связанные с особенностями передачи, понимания и интерпретации информации людьми, которые с ней работают.

Для принимающего информацию это искаженные представления о событиях, которые отражены в информации, ошибочное понимание сигналов, нежелание или неумение выслушивать собеседника, неприятие новых идей в силу утвердившихся стереотипов, косность мышления, предвзятость, самомнение, некритическое представление о том, что он правильно понимает суть сообщения, неспособность оценить причины, побудившие передачу информации, или синтезировать факты, прежде чем вынести заключение, поспешность в выводах, заключение о явлении в целом на основе лишь первых, неполных сообщений о нем, избыточность информации, превышающая возможности восприятия ее принимающим, злоупотребление жаргонными выражениями и т.д.

Для передающего информацию это неспособность представить себе суть ситуации, неумение или нежелание учитывать возможности и круг представлений принимающего, сообщение о фактах, вводящих в заблуждение, маскировка или искажение целей сообщения, передача заведомо избыточной информации, превышающей возможности ее восприятия и осмысления, передача неорганизованных, хаотичных данных и т.д.

Как для передающего, так и для пнинимающего это могут быть различия в общеобразовательном, профессиональном и культурном уровне, в словарном запасе, позициях и представлениях, отсутствие обратной связи между источником и приемником, догматичность или категоричность суждений, смешение символов (слов) с реальными событиями, различия в служебном положении и т.д.

Психологические барьеры связаны с субъективным отношением людей к информации. Преодолеваются они главным образом посредством совершенствования подготовки людей, имеющих дело с информацией, воспитания в них чувства нового, ответственности, реализма.

Кроме информационных барьеров на полноту и достоверность информации оказывают влияние различные источники и причины помех и искажений. Таковы, например, неполнота наблюдения, недостаточная репрезентативность выборки, что ведет к ошибкам в результатах. Не исключены помехи в физических каналах связи (посторонние шумы, сбои и т.д.), ошибки в кодировании, декодировании и передаче информации.

«Чистота» информации в большой степени зависит от структуры управления. Чем больше ступеней в лестнице управления, тем больше возможностей для искажения информации, что зачастую вызывается необходимостью согласования, увязок и т.д. различного рода документов. При этом нередко информация не только искажается, но и вообще становится никчемной, потерявшей свое значение по причине затяжки ее обработки. Все это настоятельно требует сокращения до разумного минимума ступеней управления, устранения ненужных промежуточных звеньев.

Подводя итоги сказанному, следует отметить, что информационный обмен между источником и потребителем информации весьма сложен и противоречив. Информация может быть не воспринята получателем в силу непроходимости каналов связи, по которым она передается. В этом случае имеет место физический шум (помехи). Информация может быть принята, но не понята получателем. Содержание информации в этом случае для получателя остается нераскрытым, в силу наличия так называемого семантического шума. И наконец, информация может быть принята и попята получателем, по признана бесполезной для решения им управленческих проблем, хотя объективно она может быть и ценной. В этом случае имеет место так называемый прагматический шум.

Информационная система призвана обеспечить минимум физического, семантического и прагматического шума.

Минимизировать физический шум — это значит обеспечить прежде всего эффективную работу технических средств, используемых в работе с информацией. Особенно важное значение здесь имеет обеспечение нужной пропускной способности каналов связи, безаварийной работы средств приема, обработки, хранения и передачи информации. Минимизация физического шума — это прежде всего технико-технологическая проблема.

Для минимизации семантического шума необходимо, чтобы система показателей, комплекс классификаций и номенклатур, система документов, коды, шифры, терминология, иначе говоря, язык, принятый в данной системе, был идентичным и не допускал различных толкований. Это достигается путем разработки системы показателей, дающих адекватную характеристику всем факторам управления, обеспечения сопоставимости взаимоувязанных показателей, унификации документов, терминологии и т.д. Особое значение здесь приобретает создание условий, обеспечивающих доступность информации для восприятия человеком, систематическое обогащение знаний, умений и навыков людей, работающих с информацией. Преодоление семантического шума — это не только и не столько технико-технологическая, сколько человеческая проблема.

Четкое распределение функций, прав и обязанностей органов и работников управления, четкое представление каждым из них, сколько, какой информации и в какое время ему потребно для успешного выполнения возложенных функций, каким требованиям и критериям должна отвечать требующаяся для этого информация, — таковы средства преодоления прагматического шума. И это проблема прежде всего человеческая, организационная.

Наряду с целями и задачами, которые ставит перед собой субъект управления, создавая информационные системы, к области целесообразной деятельности относятся и операции, совершаемые человеком с помощью технических и других средств при переработке исходной, осведомительной информации в конечную, командную. Эти операции по своей сущности выступают как сам труд в информационном процессе, как информационная работа.

Характер и последовательность операций в работе с информацией определяются характером, степенью сложности задач, которые решает система. Нередко в качестве критерия в оценке сложности задач, стоящих перед системой, употребляется величина размерности, определяемая числом параметров (переменных) и сложностью связей, необходимых для решения задач. Этот критерий, особенно в применении к социальным системам, несовершенен, однако более точные критерии пока еще не отысканы. С точки зрения этого критерия задачи управления по сложности различаются на три вида: малоразмерные, среднеразмерные и болышеразмерные.

Задачи малой и средней размерности решаются алгоритмически, т.е. с помощью последовательной или последовательно-параллельной цепи элементарных математических и логических операций, совершаемых по правилам или системам правил математики и логики. Применение относительно несложных в логико-математическом и информационном отношении средств для материальной реализации алгоритмов делает их весьма экономичным и эффективным средством решения относительно несложных задач. Однако с усложнением задач по управлению, с ростом объемов и разнообразия информации алгоритмы оказываются недостаточным средством ее переработки. Особенно отчетливо их слабость проявляется в обработке социальной информации, которую зачастую невозможно расчленить на простейшие логические и математические операции и формализовать. Здесь гораздо более эффективной оказывается эвристика — метод переработки информации, осуществляемый путем параллельно-последовательной ассоциативной цепи информационных операций по правилам творческого, неформализованного мышления.

Особенно эффективным является формирование в процессе переработки информации эвристических моделей объектов управления. Эти модели обладают способностью изменить свою структуру путем целесообразного преобразования символов и позиций соответственно изменениям, протекающим в объекте. Эти изменения совершаются по информационным законам (правилам), которые изоморфны объективным закономерностям функционирования и развития природы и общества. Высокая структурная подвижность кодовой информации позволяет отражать, фиксировать в эвристических моделях самые разнообразные черты, свойства объектов управления, разнообразные изменения, которые они претерпевают под воздействием различного рода возмущающих факторов.

Эвристическая модель гомоморфна реальным процессам, и в этом смысле она «привязана» к этим последним. Однако эта «привязка» не носит жесткого однозначного характера. Дело в том, что пространственно-временные рамки применения законов протекания информационных процессов в моделях инвариантны пространственно-временным рамкам естественных процессов и определяются внутренними характеристиками информационных систем. В результате создается возможность компоновать из символов и позиций эвристические модели, в которых преобразования осуществляются в масштабах и формах, опережающих ход естественных, моделируемых событий, выражающих этот ход в различных вариантах, вводящих в модель дополнительные факторы и т.д. Все это позволяет создавать в модели оптимальный или близкий к оптимальному вариант решения, а затем воплотить этот вариант практически.

В практике эвристические методы переработки информации нередко преобразуются в алгоритмические, что связано, однако, с заметной потерей информации, поскольку специфически человеческие формы и способы выражения и работы с информацией не поддаются алгоритмизации, математической формально-логической обработке. Поэтому в работе с информацией, используемой в управлении, применяются комбинации алгоритмических и эвристических операций. Отсюда такой метод целевой переработки кодовой информации, как эвроритм, представляющий собой совокупность математических и логических операций, осуществляемых на основе алгоритмических и эвристических правил.

Соотношение алгоритмических и эвристических компонентов в эвроритме различно в зависимости от характера и степени сложности решаемых в управлении задач — от почти алгоритма до почти эвристики. Чем сложнее задачи, решаемые субъектом управления, тем эвристичнее алгоритмы, тем большей эвристической глубиной они характеризуются. При решении задач малой и среднесложной размерности используются эвроритмы с большой алгоритмической глубиной. Они позволяют решать задачи математически точно и логически строго. Эвроритмы с большой эвристической глубиной служат средством решения более сложных задач. Для обеспечения же строгости и точности решения в эвроритм включаются алгоритмические компоненты. Причем возможности включения расширяются по мере того, как информация, используемая в управлении, приобретает формализованное (математическое и логическое) выражение.

Переработка информации обязательно заключает в себе операции по кодированию и декодированию, когда информация, зафиксированная в буквенно-цифровых знаках, преобразуется в последовательность соответствующих им чисел и обратно. Кодирование позволяет минимизировать объем информации, осуществлять перезапись информации с носителя на носитель, подготовить информацию для ввода в ЭВМ, осуществлять ее ввод и переработку, хранение и поиск, обнаруживать и исправлять ошибки в процессе переработки информации.

Различают технологическое преобразование информации с использованием ее синтаксических свойств и эвроритмическое преобразование, при котором используются семантические и прагматические свойства информации. В первом случае информация перерабатывается в целях ее регистрации, перезаписи с носителя на носитель, передачи по каналам связи и т.д. Во втором случае информация обрабатывается, с тем чтобы сделать ее пригодной для принятия решения. И в первом и во втором случае смысловое содержание информации не меняется при использовании самых различных форм ее преобразования.

Множество операций по работе с информацией можно классифицировать по различным основаниям. С точки зрения содержания

информационная работа представляет собой совокупность строго регламентированных операций, производимых над информацией и ее носителями. Способ исполнения устанавливает порядок, в котором совершается процесс обработки информации. В соответствии с этим классификация операций производится в двух аспектах: в качестве одного основания деления принимается содержание информационной работы, а другого — способ ее исполнения.

  • [1] См., например: Коренев А.П. Административное право России. Ч. 1. М., 1996. С. 152; Теория управления в сфере правоохранительной деятельности / Под ред. В.Д. Малкова. М., 1990. С. 125. 2 См.: Коренев А.П. Указ. соч. С. 152.
  • [2] Коренев А.П. Указ. соч. С. 154—155. 2 См.: Бахрах Д.Н. Административное право России. М., 2000. С. 166. 3 Там же. С. 166.
  • [3] См.: Туманов Г.А. Организация управления в сфере охраны общественного порядка. М.: Юридическая литература, 1972. С. 132.
  • [4] См.: Теория управления в сфере правоохранительной деятельности / Под ред. В.Д. Малкова. С. 126.
  • [5] См.: Керимов Д.А. Методология права. М., 2000.
  • [6] См.: Приказ МВД России «Об упорядочении отдельных направлений управленческой деятельности в системе МВД России» от 8 декабря 1999 г. № 994.
  • [7] См.: Мескон Н.Х., Альберт М., Хедоури Ф. Основы менеджмента. М., 1992. С. 331. 2 См.: Сухарев В.Ф. Проблемы совершенствования организационных структур органов внутренних дел. М., 1985. С.16; Александрова С.Н. Формирование организационных структур управления МВД. УВД: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1994. 3 См.: Административное право: Учебник / Под ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова. М.: Юрист, 1999. С. 681.
  • [8] См.: Ипакян А.П. Методы управленческой деятельности в органах внутренних дел. Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1973. С. 4. 2 См.: Рыжов В.С. К вопросу о соотношении управления, исполнительной власти и государственного управления // Труды Московской государственной юридической академии: Сб. статей. М.: Юрист, 1999. С. 3—14.
  • [9] См.: Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: Курс лекций. М., 1998. 2 См.: Сорокин В.Д. Метод правового регулирования. Теоретические проблемы. М.: Юридическая литература. 1976. С. 141; Алексеев С.С. Теория права. М.: БЕК, 1995. С. 57; Малько А.В. Правовое государство и его принципы. / Теория государства и права: Курс лекций. Саратов. 1995. С. 74; Теория права и государства: Учебник / Под ред. проф. В.В. Лазарева. М.: Новый Юрист, 1997. С. 98.
  • [10] Ипакян А.П. Указ. соч. С. 3. 2 Там же. С. 5.
  • [11] См.: Административное право / Под ред. Ю.М. Козлова и Л.Л. Попова. С. 519. 2 См.: Григонис Э.П. Механизм государства: вопросы теории и практики: Монография. СПб.: СПбУ МВД России, 1999. С. 17. 3 См.: Административное право / Под ред. Ю.М. Козлова и Л.Л. Попова. С. 291. 4 См.: Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. М.: Зерцало, 1996. С. 389.
  • [12] См.: Ипакян А.П. Указ. соч. С. 2.
  • [13] См., например: Основы управления в органах внутренних дел: Учеб, пособие / Под ред. А.П. Коренева. М., 1988. С. 131. 2 См.: Мескон М., Альберт М., Хедоури Ф. Основы менеджмента. М., 1992. С. 390.
  • [14] Организация и осуществление контроля в органах внутренних дел. М., 1976. С. 15-16. 2 Основы управления в органах внутренних дел. С. 131. 3 Peter F. Drucker. Management: Tasks, Responsibilities, Practices. New York: Harper & Row, 1973. P. 124.
  • [15] Шахназаров Г.Х. Стадии управления и демократический контроль // Советское государство и право. 1969. № 2. С. 25.
  • [16] Туманов Г.А. Указ. соч. С. 128. 2 См.: Афанасьев В.Г. О содержании (основных функциях) управления социалистическим обществом // Научное управление обществом. Вып. 1. М., 1967. С. 9. 3 См.: Шахназаров Г.Х. Указ. соч. С. 25. 4 См.: Шадрин И.П. Подготовка и принятие управленческого решения — функция научного управления социалистическим обществом // Научное управление обществом. Вып. 3. М., 1969. С. 199—200.
  • [17] См.: Туманов Г.А. Указ. соч. С. 132. 2 Там же.
  • [18] Эшби Росс У. Введение в кибернетику. М., 1959. С. 267.
  • [19] См.: Указ Президента Российской Федерации «Об утверждении перечня сведений, отнесенных к государственной тайне» от 30 ноября 1995 г. № 1203.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ   След >