Вторая часть. Административно-правовая организация управления экономикой, социально-культурной и административно-политической сферами

Административно-правовая организация управления экономикой, социально-культурной и административнополитической сферами

Основы административно-правовой организации управления экономикой, социально-культурной и административнополитической сферами

Раздел VI. Административное право и управление в сфере материального производства

Раздел VII. Административное право и управление социальнокультурной сферой

Раздел VIII. Административное право и управление в административно-политической сфере

Раздел V

Основы административно-правовой организации управления экономикой, социально-культурной и административнополитической сферами

Основы административной организации управления в современных условиях

18.1. Организация управления: понятие, проблемы, цели и принципы

Организация управления представляет собой совокупность действий и операций по выявлению и осмыслению проблем, целей, задач, функций, методов и форм управления для обеспечения эффективности системы управления. Это сложный, комплексный процесс, использующий достижения ряда наук: теории организации управления, государственного управления, административного права, экономических, социально-психологических и др., а также учитывающий факторы и условия влияния внешней среды. В науке и практике организации управления очень важно правильно понимать следующие основополагающие термины.

Проблема — это мера различия между действительным состоянием организации управления и желаемым или нормативно требуемым. Она может измеряться количественно и качественно в виде желаемого результата, что объединяет ее с целью и задачами. Однако по иерархии (соподчиненности) результатов проблема стоит первой, второй — цель, третьей — задачи.

Актуальность проблемы — это практическая возможность, допустимая степень вероятности разрешения наиболее приоритетной (значимой) проблемы при наличии имеющихся ресурсов (кадровых, финансовых, экономических, материально-технических, временных, информационных и др.).

Не менее важным, после выявления и осмысления актуальности проблемы управления, считается процесс формулирования цели. В общей теории социального управления общепринятым является положение о том, что любой процесс управления на чинает с формулирования целей, т.е. определения результата, такого состояния объекта управления, к достижению которого субъект управления стремится. В процессе организации управления эти цели имеют различный приоритет в зависимости от своевременности и результативности системы управления и меняющихся факторов влияния и условий внешней среды, т.е. цель всегда корректируется адекватно изменяющимся условиям функционирования системы управления.

Цели государственного управления в своей основе объективны, обусловлены требованиями законов экономического и социального развития, а также особенностями влияния внешней среды, в то же время они всегда осознаны и формулируются людьми. Следовательно, субъективный фактор в процессе формулирования цели имеет большое значение.

Гибкость и оперативность управления заключается в умении правильно определить не только долгосрочные, но и ближайшие цели, а также очередность решения задач для достижения сформулированных целей.

Из множества выдвигаемых целей надо уметь выбрать ближайшие, установить порядок их реализации с помощью решения поставленных задач в конкретных условиях внешней среды.

Этим обусловлена классификация целей:

• • по содержанию (например, экономические, социальные, политические, идеологические, научно-технические);
• • по уровням управления (общегосударственные, отраслевые, межотраслевые, территориальные и локальные).

Упорядочение целей есть средство выбора наиболее рациональной, реально достижимой цели в каждый определенный момент. Данным методом должны пользоваться как «ориентиром» при установлении последовательности достижения целей, корректировке нормативов, распределении ресурсов и т.п. Именно в этом заключается суть целевого подхода в государственном управлении: обеспечение органического единства сформулированных целей и проведения организаторской работы по их достижению на всех уровнях и во всех звеньях системы управления.

Организаторскую деятельность иногда называют распорядительством властных субъектов по отношению к организационноподчиненным субъектам управления, чтобы достичь упорядоченности и слаженности функционирования системы управления для успешного выполнения внешних функции и решения оперативно-служебных задач. Эта деятельность заключается в организации оперативного управления, т.е. в налаживании повседневной работы подразделений и сотрудников, взаимодействия структурных звеньев в конкретных ситуациях, обучения и воспитания кадров. Поэтому в современных условиях объем организаторской работы по выполнению функций управления возрастает, особенно на уровне органов исполнительной власти, а соответственно важное значение приобретают организационные принципы в управлении.

К организационным принципам относятся:

• • плановость и прогнозирование,
• • объективность,
• • дифференциация и фиксация функций,
• • научность,
• • рациональность,
• • ответственность,
• • сочетания единоначалия с коллегиальностью,
• • линейный принцип,
• • принцип двойного подчинения,
• • единства и централизации^[1].
• 18.2. Функции органов исполнительной власти и государственного управления

Определение функций органов исполнительной власти (государственной и МСУ) и государственного управления является, как отмечают многие ученые в сфере административного права, в настоящее время очень актуально.

Функции — это виды деятельности, работ, с помощью которых, решаются задачи.

Существует различная классификация функций, осуществляемых органами управления. Наиболее предпочтительна, на наш взгляд, такая классификация:

• • основные функции государственного управления;
• • обеспечивающие функции, которые необходимы для успешной реализации основных функций.

Рассмотрим подробнее основные функции государственного управления, которые включают:

• 1) прогнозирование изменений в развитии каких-либо объектов или явлений в процессе управления на основе получение информации о прошлом и настоящем с учетом всех условий факторов влияния;
• 2) планирование деятельности в процессе государственного управления по реализации федеральных и региональных программ;
• 3) выявление и осмысливание актуальных проблем, формулирование целей, постановка задач, определение перечня мероприятий для решения задач, выбор конкретных количественных и качественных показателей и критериев оценки организации управленческой деятельности;
• 4) разработку вариантов, обоснование и принятие рационального решения (в правовой форме) и организация его исполнения;
• 5) распорядительство (руководство) и координацию деятельности не подчиненных друг другу органов государственного управления в целях улучшения их взаимодействия;
• 6) правовое регулирование отношений во внутренней и внешней сфере государственного управления по предметам ведения и в объеме компетенции;
• 7) контроль с целью выявления и устранения отклонений в процессе государственного управления, соблюдения правил и норм и принятия мер дисциплинарной ответственности к виновным;
• 8) учет наличия финансовых, кадровых, материально-технических и других ресурсов;
• 9) информационное обеспечение и информационно-аналитическую работу;
• 10) кадровое, материально-техническое, финансовое и иное обеспечение и т.п.

Перечисленные функции являются основными для органов исполнительной власти, государственного управления и характеризуют содержание их деятельности. Анализируя положения о ФОИВ, можно сделать вывод о том, что они практически не осуществляют функции государственного управления. К сожалению, в этих правовых актах регламентированы в основном лишь следующие предметные действия и операции: осуществляют, принимают, формируют, устанавливают, разрабатывают, участвуют, подготавливают, обеспечивают, выступают, содействуют, согласовывают, оказывают и т.п. А их трудно отличить от задач, хотя в положении о ФОИВ всегда отмечается, что для решения задач осуществляются функции.

Чаще в положении о ФОИВ закреплены такие функции управления, как издание нормативных актов в своей сфере ведения, координация и взаимодействие, сбор информации (материалов) по предметам ведения, но по существу же реализуется в основном функция регулирования (правового и организационного). К сожалению, и в науке административного права существует необоснованное отождествление функции правового регулирования с государственным управлением в целом.

Качество управления в сфере экономики зависит от соответствия системы и структуры управления функциям, методам и формам их осуществления. При этом до создания управленческих структур следует определить перечень объективных функций управления в конкретной сфере отношений.

Зарубежный и отечественный опыт показывает, что самое дорогостоящее мероприятие — это организационные и структурные изменения в системе учреждений государственного управления, поскольку они связаны со значительными штатными перестановками, переподготовкой и повышением квалификации кадров. Именно поэтому такие мероприятия серьезно обосновывают, а потом осуществляют, но главное правило — делать их как можно реже. Другое правило — необходимо как можно реже осуществлять перестановку кадров из одного органа управления в другой, так как положительный опыт, его преемственность в конкретной сфере управления формируются многие десятилетия.

18.3. Основные проблемы административной реформы органов исполнительной власти в России

Выявление и осмысление самой актуальной проблемы в сфере деятельности органов исполнительной власти представляет собой весьма сложный научный поиск, который требует наличия не только специальных профессиональных знаний, но и практического опыта. На этапе осмысления актуальной проблемы начинается процесс формулирования перспективной цели и подцелей, а затем ставятся задачи ФОИВ (любых организационно-правовых форм) по достижению конкретных целей (подцелей) и наделение этих органов соответствующей компетенцией — полномочиями, функциями, формами и методами их осуществления.

Прогнозируемые положительные результаты функционирования системы исполнительной власти могут контролироваться с помощью мониторинга параметров социально-экономического развития, осуществляемого, например, Минэкономразвития России. И если через год показатели деятельности реформированной системы ФОИВ по заданным параметрам оказываются ниже допустимых, то следует принимать меры для их коррекции, а при серьезных ошибках — выявлять ответственных должностных лиц и привлекать их к юридической ответственности. Ранее одного года ожидать положительных изменений в деятельности ФОИВ маловероятно, так как реформированная система исполнительной власти должна пройти восстановительный период (около года), а в дальнейшем функционировать как динамически устойчивая система.

Обратим внимание, что реформирование системы и структуры ФОИВ в указах Президента РФ всегда начинается со слов: «В целях формирования эффективной системы и структуры ФОИВ...». Однако если в 2004 г. реформа была дважды существенно изменена в результате принятых четырех указов, то это свидетельствует о наличии следующих основных проблем:

• 1) сложности объекта реформирования;
• 2) недостаточной научной обоснованности в формулировании концептуальной цели;
• 3) неудовлетворительной организации проведения административной реформы;
• 4) недостаточным профессиональным уровнем государственной службы;
• 5) серьезными просчетами в деятельности разработчиков и исполнителей реформы.

Все это должно быть тщательно расследовано и виновные должны понести юридическую ответственность. Мера наказания должна соответствовать величине ущерба, а уже потом следует определять, со злым умыслом или по глупости нанесен вред государству и обществу в целом. Безответственность в деле разработки и реализации административной реформы должна быть полностью исключена. В этом вопросе следовало бы руководствоваться высказыванием немецкого политолога Эрхарда: «Неудачный налог — это ошибка, а неудачная реформа — это преступление».

В 2003 г. была проведена научно-практическая конференция на тему «История становления и современное состояние исполнительной власти в России», посвященная 200-летию министерств России (во исполнение Указа Президента РФ от 6 мая 2002 г. № 445). Ее результаты показали сложность разрешения функциональных проблем за 200 лет существования министерств как органов отраслевого государственного управления.

В связи с этим обратимся к содержанию Указа Президента РФ «О мерах по проведению административной реформы в 2003—2004 годах» от 23 июля 2003 г. № 824. В нем отмечено, что «в целях реализации положений Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию России на 2003 год, касающихся проведения административной реформы, направленной на повышение эффективности деятельности системы федеральных органов исполнительной власти и создание благоприятных условий для реализации субъектами предпринимательства своих прав и интересов, постановляю:

• 1. Определить следующие приоритетные направления административной реформы в 2003—2004 годах (т.е., иными словами, выявить, осмыслить и разрешить актуальные проблемы. — Прим, авт.)
• • ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования (как видно из содержания указа, функции государственного управления практически не осуществляются, а только реализуется правовое регулирование, и в основном в сфере предпринимательства; и естественно, что его избыточность негативно влияет на эффективность их экономической деятельности. — Прим, авт.);
• • исключение дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти (для устранения дублирования функций и полномочий ФОИВ следует четко выявить объективные функции и образовать соответствующие организационно-правовые формы ФОИВ для осуществления ими своих полномочий. — Прим, авт.);
• • развитие системы саморегулируемых организаций в области экономики (в Указе не поясняется смысл термина

«саморегулируемых организаций», так как государство призвано осуществлять правовое регулирование всех общественных отношений. Государству недостаточно объявить о равноправии сторон, главная его обязанность — обеспечить равную возможность их реализации, что на практике непросто. В настоящее время примером таких саморегулируемых организаций, свободных от правового регулирования со стороны государства, являются различного вида преступные сообщества. — Прим, авт.);

организационное разделение функций, касающихся регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам (это направление является самым приоритетным в совершенствовании деятельности исполнительной власти; и прежде чем приступить к разрешению этой комплексной проблемы, следует точно знать, какой процент собственности находится в частной, государственной, муниципальной, иностранной и международной форме; только тогда можно ответить на вопросы «чем» и «зачем» управляем и «что» регулируем и «какая цель» подобной деятельности; понимание управления государственным имуществом как осуществление полномочий собственника (здесь произошла подмена публичного правового института частноправовым) и предоставление государственными организациями услуг граждан также нельзя относить к функциям правового регулирования, более к функциям государственного управления. — Прим, авт.);

завершение процесса разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, оптимизация деятельности территориальных органов федеральных органов и исполнительной власти (это также актуальная проблема организации управления органами исполнительной власти, т.е. государственные и местного самоуправления; обеспечение целостного единства системы исполнительной власти — самая актуальная проблема нашего времени. — Прим. авт.)».

Распоряжением Правительства РФ «О Концепции административной реформы в Российской Федерации» от 25 октября 2005 г. № 1789^[2] сформулированы следующие цели'.

• 1) повышение качества и доступности государственных услуг;
• 2) ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования;
• 3) повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти.

Для достижения этих целей необходимо решение следующих задач'.

• • внедрение в органах исполнительной власти принципов процедур управления по результатам;
• • разработка и внедрение стандартов государственных услуг, предоставляемых органами исполнительной власти, а также административных регламентов в органах исполнительной власти;
• • оптимизация функционирования органов исполнительной власти и введение механизмов противодействия коррупции в сферах деятельности органов исполнительной власти;
• • повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и гражданского общества, а также повышение прозрачности деятельности органов исполнительной власти;
• • модернизация системы информационного обеспечения органов исполнительной власти;
• • формирование необходимого организационного, информационного, ресурсного и кадрового обеспечения административной реформы, совершенствование механизмов распространения успешного опыта государственного управления.

Проблему единства и целостности системы исполнительной власти нельзя разрешить только с помощью административно -правовых институтов, без изменения конституционно-правовых институтов, так как правовая природа и порядок образования исполнительной власти имеют конституционные основы. Вопросы же совершенствования организации деятельности исполнительной власти больше под силу административно-правовым институтам.

Разработку и создание эффективной системы органов исполнительной власти серьезно затрудняет отсутствие стабильной, внутренне непротиворечивой системы законодательства. Например, нет федерального закона «О системе исполнительной власти Российской Федерации», так как отсутствуют конституционно-правовые основы организации системы исполнительной власти, кроме ее верхнего уровня управления — Правительства РФ, а этого явно недостаточно для четкого определения самой системы, структуры и организации управления, функций, целей, задач и полномочий субъектов управления как одного из принципиально важных условий в организации их деятельности.

• [1] См. подробнее: Четвериков В.С. Административное право: Учеб, пособие. М., 2001. С. 13-17. 2 Административное право: теория и практика. М., 2002. С. 114—132, 178—188, 149—154 и др.
• [2] СЗ РФ. 2005. № 46 Ст. 4720.