ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СОЦИАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ

Гетерогенность общества как основание для осуществления социальной политики

Общество необходимо понимать как совокупность людей, объединенных исторически обусловленными социальными формами взаимодействия и способами совместной деятельности. Но само общество, если рассматривать характеристики входящих в его состав статусов, социальных групп и слоев, крайне гетерогенно, или неоднородно.

С этой точки зрения общество - это и только что родившиеся младенцы, и те, кто относятся к долгожителям и завершают круг земной жизни; это и производители, и потребители товаров и услуг; это не только физически и экономически самостоятельные граждане, но и те, кто нуждается в поддержке, повседневной заботе и уходе.

В России, например, к началу XXI в. доля детей и молодежи в возрасте до 20 лет в общей численности населения страны составляла 26%; доля граждан в возрасте от 20 до 60 лет, т.е. тех, кто в большинстве своем имеет возможность работать и содержать себя и свою семью - 55% и, наконец, лиц старше 60 лет, т.е. нижнего предела пенсионного возраста для мужчин - 19%, в том числе тех, кто уже достиг 80-летнего рубежа, - всего 1%. [1081

На каждом этапе жизненного пути у всех членов общества свои интересы, свобода которых ограничивается свободой и интересами других членов общества. Следовательно, все члены общества должны играть собственные социальные роли по правилам, установленным обществом изначально, и согласно этим правилам никто не запрещает стремиться к достижению собственных целей, но взамен общество требует соблюдения установленного порядка и следования в поведении и деятельности социальным нормам.

Регулятором этих отношений является государство, которое определяет величину вклада каждого члена общества в совместное общественное благополучие. Наиболее ярким примером является определяемое законами налоговое участие в формировании бюджета страны.

Итак, общество не только демографически неоднородно, но члены общества различаются и по экономическим параметрам, прежде всего по уровню получаемых доходов. В статистике принято разделять граждан на группы по интервальным значениям среднедушевых доходов. Так, в 2014 г. в России 3,3% населения имели среднедушевые доходы до 5000 руб. в месяц, в то время как 8,3% - больше 60 тыс. руб. [108]

О степени дифференциации по уровню денежных доходов позволяет судить также и показатель их распределения между равночисленными группами населения. Как правило, все население по величине доходов разделяется на 10 (децили) или 5 (квинтили) групп. Так в 2012 г. расходы на конечное потребление домашних хозяйств в месяц по 10-процентным группам (децили) в среднем на члена домохозяйства в месяц в первой (нижней) группе составили 4191,5 руб., а в десятой (верхней) - 34727,6 руб. В 2013 г. соответственно: 4591,1 и 35945,2 руб. [108]

Исходя из вышесказанного, и по демографическим, и по экономическим показателям в обществе могут быть выделены группы населения, нуждающиеся в государственной поддержке. Виды этой поддержки зависят от конкретной жизненной ситуации, в которой оказался тот или иной член общества. Так, безработным необходимо платить пособия по безработице, повышать их конкурентоспособность на рынке труда, в том числе и за счет их профессиональной подготовки. Лица, достигшие пенсионного возраста, вправе претендовать на получение государственных пенсий. Инвалиды нуждаются в комплексе медицинских услуг. Малообеспеченные претендуют на пособия по нуждаемости и т.д.

Но есть и другие группы населения, это те, кому доверено выполнять функции по обслуживанию и защите интересов общества. К ним относятся работники силовых структур, органов управления, учреждений сфер образования, науки, культуры, здравоохранения, которые финансируются из государственного бюджета. Государство определяет меру оценки труда таких работников, устанавливая их заработную плату и различные виды льгот.

В конечном счете, цель рассмотренных мер государственной поддержки населения заключается в удовлетворении потребностей членов общества, структура которых является гомогенной, или однородной, потому что вне зависимости от социальных различий все члены общества нуждаются в удовлетворении вполне конкретных материальных, социальных и духовных потребностей.

Другое дело, что масштабы этих потребностей достаточно сильно варьируются, равно как и возможности их удовлетворения. Ниже представлена структура потребительских расходов населения Российской Федерации в среднем на члена домохозяйства в месяц в 2013 г. по 10-процентным группам. [108] (табл. 1.)

Таблица 1 — Структура потребительских расходов населения в зависимости от уровня среднедушевых располагаемых ресурсов в 2013 г. в среднем на члена домохозяйства в месяц, в процентах (%)

Вид расходов

Децили

Нижний

Десятая (с самыми высокими доходами)

Расходы на конечное потребление - всего

100

100

из них на:

домашнее питание

47,3

17,0

в том числе:

денежные расходы

40,8

15.2

стоимость натуральных поступлений продуктов питания

6,5

1,8

из них:

поступлений из личного подсобного хозяйства

4,9

1,2

полученных подарков и других поступлений

1,6

0,5

алкогольные напитки, табачные изделия

2,7

1.9

одежду и обувь

8.1

7,5

жилищно-коммунальные услуги и топливо

15.7

6.8

предметы домашнего обихода, бытовую технику и уход за домом

3.1

7.5

здравоохранение

2.3

3,4

транспорт

6.2

34,5

связь

4.8

2.1

организацию отдыха и культурные мероприятия

2,9

6.9

образование

0.5

0.5

гостиницы, кафе и рестораны

1.0

5,2

другие товары и услуги

5,4

6,5

стоимость услуг, предоставленных работодателем бесплатно или по льготным ценам

0,0

0.2

Из данных таблицы следует, что в структуре расходов бюджетов малообеспеченных семей преобладают расходы на питание, в то время как богатые в состоянии в большей мере заниматься своим культурным развитием; потреблять медицинские и образовательные услуги, а не только услуги жилищно-коммунальной сферы. В свою очередь, структура расходов на питание определяется не только личными предпочтениями граждан, но и уровнем их доходов. Малообеспеченные слои общества едят больше хлеба и меньше мясных продуктов, фруктов и ягод.

Естественное перераспределение доходов в обществе происходит в домохозяйствах. В экономической теории под домохозяйствами обычно понимают совокупность совместно проживающих лиц, как связанных, так и не связанных отношениями родства, совместно обеспечивающих себя пищей и всем необходимым для жизни, полностью или частично объединяющих и расходующих свои средства. [72; 75; 76]

В современной рыночной экономике основным элементом доходов большинства домохозяйств являются денежные доходы. По источникам их формирования они разделяются на доходы от занятости (оплату труда), социальные трансферты, доходы от собственности и доходы от предпринимательской деятельности.

Например, в 2014 г. население России получило в виде оплаты труда 41,6% своих денежных доходов, социальных трансфертов (пенсии, стипендии, пособия по безработице и т.п.) - 18%, доходов от предпринимательской деятельности - 8,4%, доходов от собственности - 5,8% и в виде других денежных доходов (включая скрытую зарплату) - 26,2%. [108]

Денежные доходы являются лишь частью располагаемых ресурсов домашнего хозяйства, которые определяются как сумма денежных средств и натуральных поступлений, находившихся в распоряжении домохозяйства в течение учетного периода. Они определяются по формуле:

РР=ДД+С6+НД, (1)

где РР - располагаемые ресурсы домохозяйства;

ДД - денежные доходы домохозяйства;

Сб - сбережения домохозяйства;

НД - доходы домохозяйства, полученные им в натуральной форме. [76]

Из определения располагаемых ресурсов и формулы (1) следует, что если оценивать уровень бедности населения по их среднедушевой величине, то он окажется ниже, чем в случае его оценки только по среднедушевым денежным доходам.

Уровень благосостояния домохозяйств зависит от того, к какой группе они относятся. При сборе и составлении статистических сведений [108] для группировки домохозяйств используется несколько критериев:

- место проживания. Как правило, домохозяйства разделяются на проживающие в городской и сельской местности. В рассматриваемый период уровень бедности городских домохозяйств России, где среднедушевые доходы оказались меньше величины прожиточного минимума в 31% их общего числа, был существенно ниже уровня бедности сельских домохозяйств (соответственно 47,7%).

Однако в сельской местности домохозяйства имеют возможность частично компенсировать недостаточный уровень денежных доходов натуральными доходами от занятия сельским хозяйством. Поэтому разрыв между уровнем бедности у городских и сельских домохозяйств оказался значительно меньше, составив не 16,7, а 7,4 процентного пункта;

  • - полнота семьи. Выделяются домохозяйства, представляющие собой полные и неполные семьи. Каждая из этих групп домохозяйств разделяется на подгруппы по их составу (числу детей, наличию или отсутствию других родственников). Наиболее обеспеченными в большинстве случаев являются полные семьи без детей, а самыми бедными - неполные семьи с тремя и более детьми;
  • - социальное положение членов домохозяйств. Так, могут быть выделены следующие виды домохозяйств: вдовы (вдовцы) с детьми, домохозяйства с получателями пособия по безработице, неработающими пенсионерами, а также одиночки трудоспособного или нетрудоспособного возраста. Самыми обеспеченными из них являются одиночки трудоспособного возраста, а бедность в наибольшей степени присуща тем домохозяйствам, где есть безработный, получающий пособие по безработице.

Располагаемые ресурсы каждого конкретного гражданина должны соответствовать величине прожиточного минимума - в противном случае он не сможет обеспечить себе входящий в этот минимум набор продуктов питания, непродовольственных товаров и услуг, необходимых для сохранения здоровья человека и его жизнеспособности.

Однако далеко не все граждане в состоянии обеспечить себе такой уровень доходов в силу различных причин. По объективным (демографическим) причинам не могут иметь доходов дети. По субъективным причинам не может обеспечить себе прожиточный минимум безработный. В этих случаях образуется дефицит располагаемых ресурсов, который во многих случаях может быть частично или полностью компенсирован ресурсами других членов домохозяйства. [24]

Однако ресурсы домохозяйств ограничены, и поэтому объективно появляется необходимость участия общества (государства) в лице его институциональных структур в обеспечении нормальных условий жизнедеятельности всех своих членов.

Инструментом достижения этой цели является перераспределение части финансовых и иных ресурсов общества в пользу тех граждан (домохозяйств), которые в силу объективных либо субъективных причин не могут обеспечить удовлетворение своих материальных и нематериальных потребностей на уровне, соответствующем минимально установленному обществом уровню потребления.

Учитывая все вышесказанное, общество в лице органов управления вынуждено определять приоритеты социального (общественного) развития ради сохранения социальной стабильности, т.е. возможности реализации принятых в установленном законодательством порядке решений без разрушения самого общества и управляющих им систем.

В социологических и политологических исследованиях [17; 20; 33; 54] выделяются две основные модели поддержания социальной стабильности -силовая и экономическая.

Силовая модель исходит из того, что значительная часть населения или одной из его крупных групп отвергает принимаемые решения и для их выполнения необходимы жесткие, силовые, меры. В числе таких мер: использование сил охраны правопорядка, введение цензуры и закрытие оппозиционных режиму изданий, физическое или пространственное (высылка из страны) устранение руководителей и идеологов оппозиции и т.п. [90; 92]

Ярким примером являются последствия продразверстки, проводившейся правительством Советской России и являвшейся важным элементом политики военного коммунизма в первые годы ее существования (1918 - начало 1921 гг.). Так называемые Кронштадтский мятеж, кулацко-эсеровское восстание в Тамбовской губернии и другие события начала 1920-х гг. были обусловлены в значительной степени недовольством большей части крестьянства таким подходом к сельскому производителю. Мятежи и восстания были жестоко подавлены, но сами эти события послужили стимулом к выработке новой экономической политики, одобренной на X съезде РКП(б) и предусматривавшей частичное восстановление в стране товарно-денежных отношений, разрушенных после 1917 г., без изменения установившегося политического режима.

Другим классическим примером является знаменитый «философский пароход», на котором в 1922 г. из Советской России были насильственно высланы видные представители интеллигенции. Советская власть посчитала их активными оппонентами своих социальных и экономических проектов и лишила представителей интеллигенции возможности публиковать свои труды, политических и научных трибун в стране.

Из истории современной России можно вспомнить события октября 1993 г., когда власть в Москве была вынуждена применить силу для восстановления конституционного порядка.

Силовая модель сохранения социальной стабильности не требует серьезной аналитической работы — власть защищается, когда возникает реальная угроза либо ей самой, либо обществу. Английский философ Т. Гоббс - один из создателей теории общественного договора - сравнивал государство, наказывающее нарушающих его законы, с Левиафаном -библейским морским чудовищем, пожиравшим своих детей. [21]

Экономическая модель сохранения социальной стабильности общества требует более тонких настроек. Она базируется на учете интересов различных групп населения и оценке возможных последствий принимаемых социально-экономических решений для этих групп. По мнению В.В. Колкова, основная задача властных структур в данном случае заключается в предотвращении таких ситуаций, когда масштабы нарушения интересов каких-либо из групп населения приводят к необходимости реализации силовой модели сохранения социальной стабильности общества. [31]

Политика властных структур общества, направленная на сохранение социальной стабильности, - это политика, основанная на постоянных компромиссах между интересами различных групп общества.

У различных социальных групп общества существуют различные возможности для реализации своих интересов (табл. 2). [94]

Таблица 2 - Интересы основных групп населения и их требования к обществу

Группа населения по уровню доходов

Основные требования к обществу

Формы давления на общество

Богатые

Защита прав собственности, личной безопасности

Участие во властных

структурах, лоббирование

своих экономических

интересов и систем

амортизаторов социальной

стабильности

Средний класс

Развитие эффективных по уровню оплаты труда рабочих мест, поддержание условий для развития

предпринимательства, защита прав собственности,

сохранение экономической и социальной независимости

Участие в общественно-политических движениях и партиях, защищающих

интересы среднего класса, активная гражданская

позиция, инициирование

разработки законопроектов

Малообеспеченные

Повышение уровня

социальных гарантий (в области оплаты труда, социальной поддержки),

сохранение бесплатности

базовых социальных услуг

Участие в акциях

общественно-политических движений и партий,

защищающих их интересы

Маргиналы

Возможности удовлетворения базовых физиологических

(питание) и частично иных материальных потребностей (примитивное жилье)

Фактически отсутствуют

Как правило, наименее малочисленные, но наиболее высокодоходные группы располагают наибольшими денежными и властными ресурсами, а, следовательно, и возможностями реализации своих интересов. В том случае, если бы не имелось угрозы стабильности их существования со стороны других социальных групп, наиболее богатые члены общества имели бы возможность практически бесконтрольно распоряжаться его ресурсами.

Однако такая стабильность невозможна без создания систем экономического стимулирования трех групп населения, чьи доходы позволяют относить их к среднему классу, а также социальной поддержки низкодоходных граждан. Все это, в конечном счете, составляет главные задачи властных структур общества, в то время как экономическая политика может рассматриваться в качестве инструмента их решения. [90; 92; 94]

Понятно, что реализация в полной мере интересов той или иной группы населения в ущерб другим его группам чревата нежелательными социальными последствиями. Парадоксально, но неконтролируемая концентрация общественного богатства и властных ресурсов у богатых слоев населения является угрозой существованию этих слоев. С другой стороны, по мнению В.П. Васильева [19], неограниченное увеличение ресурсов общества, используемых для социальной поддержки малообеспеченной и маргинальной групп населения снижают экономический потенциал общества и уровень благосостояния населения в целом.

Следовательно, решая проблему сохранения социальной стабильности, общество должно добиваться рационального распределения ресурсов для достижения, с одной стороны, целей социальной поддержки экономически слабой части своих членов и, с другой стороны, целей развития общества в целом, обеспечиваемого в основном экономически сильными его членами.

В интересах общества сделать так, чтобы возможно большее число домохозяйств были экономически самостоятельными и не претендовали на участие в системах социальной поддержки. В свое время Л.Эдхард [73] высказал и обосновал мысль о том, что рост числа таких домохозяйств является основной долгосрочной задачей социальной трансформации общества.

В учебниках по макроэкономике [76; 77] подробно рассматриваются экономические функции предприятий (работодателей) и домохозяйств. Однако, по мнению социологов и политологов, помимо экономических эти субъекты хозяйственной деятельности выполняют также определенные социальные функции. Кроме того, в выполнении этих функций участвуют властные структуры, созданные обществом (государственные органы управления), и неправительственные организации гражданского общества. При этом между ними происходит разделение социальных функций. [97]

Основная социальная функция государства - определение долгосрочных целей социального развития и их реализация; предоставление социальных гарантий домохозяйствам и гражданам. Эта функция реализуется в деятельности законодательных и исполнительных органов государственной власти в рамках социальной политики.

Законодательные органы вырабатывают общую стратегию социального развития общества, а также конкретные решения в области социальной защиты населения и определения минимального уровня социальных гарантий с учетом реальных экономических возможностей государства. Принимаемые законодателями решения разделяются на две крупные группы.

Во-первых, это действующие относительно продолжительный период времени законы, определяющие общую концепцию социального развития, и, во-вторых, это нормативные материалы, устанавливающие конкретные размеры выплат социального характера, масштабы бесплатно оказываемых населению социальных услуг и т.п.

В стабильных экономиках, где среднегодовая величина инфляции не превышает 3 - 5%, изменение размеров социальных выплат населению осуществляется, как правило, раз в 5 - 7 лет. L90J Примером является прежний СССР, в котором последствия подавленной инфляции преодолевались именно таким способом, а быстрый рост средней заработной платы начался лишь после 1987 г., когда в стране были созданы условия для возрождения негосударственного сектора экономики. Если в 1981 - 1985 гг. среднегодовой прирост среднемесячной заработной платы составил 4,2 руб., то в 1986 - 1990 гг. - 8 руб., причем в 1988 г. она увеличилась на 16,9 руб., в 1989 г. - на 20,6 руб., а в 1990 г. - еще на 29,6 руб. [108]

В переходных экономиках с высокими темпами инфляции данные корректировки осуществляются, как минимум, 1-2 раза в полугодие. Так это было, например, в Российской Федерации на начальном этапе экономических реформ, когда в течение 1992- 1997 гг. минимальная заработная плата повышалась 15 раз и в результате этих повышений увеличилась в 435 раз. [33]

Законодательная власть несет также ответственность за финансовое обеспечение принятых социальных обязательств, утверждая социальные расходы государственного бюджета и иных находящихся в государственной собственности источников финансовых ресурсов. В Российской Федерации к последним относятся государственные внебюджетные фонды (пенсионный, социального страхования и обязательного медицинского страхования).

Исполнительная ветвь государственной власти занимается в основном поиском реальных возможностей (прежде всего финансовых) для обеспечения законодательно утвержденных мероприятий в области социального развития. Ею конкретизируется порядок социальных выплат; подготавливаются нормативные материалы, определяющие деятельность институциональных структур, аккумулирующих и использующих средства для обеспечения социальной защиты граждан.

На более низких уровнях административно-территориального управления органы законодательной и исполнительной власти принимают решения по социальному развитию конкретных регионов. Так, сохраняя минимальный уровень социальных гарантий, обеспечиваемых государственными финансами, при наличии возможностей, которые зависят от состояния бюджета региона, местные властные структуры могут увеличивать размеры соответствующих социальных выплат, расширять их перечень. [61]

Социальная ответственность предприятий (работодателей) в большинстве случаев носит вынужденный (пассивный) характер, поскольку она определяется не ими, а государственными властными структурами. Предприятия (работодатели) должны обеспечивать обязательные условия социальной поддержки наемных работников (минимальный уровень заработной платы; обязательное страхование по установленным нормативам - пенсионное, социальное, медицинское, от несчастных случаев на производстве; социальные выплаты и компенсации, относимые на фонд оплаты труда и т.д.). [54; 55]

Вместе с тем, располагая значительными финансовыми ресурсами, многие работодатели могут добровольно расширять пределы своей социальной ответственности, создавать на своих предприятиях и в организациях рабочие места, привлекательные для наемных работников своей высокой заработной платой, так называемым социальным пакетом (бесплатным питанием, корпоративным отдыхом, системой поощрений и т.п.).

В ряде случаев социальная ответственность предприятий (работодателей) может проявляться в формах, не предусмотренных законодательством. Примерами могут служить выплата «серых» зарплат, выведенных из-под налогообложения; компенсация высокой заработной платой фактической утраты частью работников, занятых в негосударственном секторе экономики, многих, в том числе и базовых государственных социальных гарантий (например, права на отпуск по уходу за ребенком). [92] При этом работник, получающий высокую зарплату, имеет возможность купить необходимые ему социальные услуги (к примеру, услуги няни или гувернантки).

Социальную ответственность домохозяйств перед обществом разделяют на формальную и неформальную. Формальная ответственность заключается, прежде всего, в соблюдении налогового законодательства. Уклонение членов домохозяйства от уплаты налогов, сокрытие налогооблагаемых доходов приводит к сокращению доходов бюджета и сужает возможности финансирования его социальных расходов. Неформальная ответственность домохозяйств проявляется в создании комфортных условий проживания и реализации своих способностей всеми членами домохозяйств, а также в активной экономической деятельности домохозяйств, которая позволяет снижать зависимость от государства.

Социальная ответственность неправительственных

(негосударственных) структур (профсоюзные организации, политические партии и общественные движения) сводится к законодательно разрешенной политической и общественной деятельности по защите интересов отдельных групп населения; контролю за соблюдением действующего социального законодательства. [89] Поскольку деятельности этих структур присущ популизм (они не связаны финансовыми ограничениями, ответственностью за выполнение заявленных социальных решений), их ответственность должна проявляться также и в преодолении такого популизма.

 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ   След >