Унификация процессуального законодательства и развитие административного судопроизводства
Судебная реформа - процесс сложный, подчас даже болезненный, связанный с разрушением старых институтов и появлением новых. Интеграция создает предпосылки для выработки единых стандартов рассмотрения споров судами. Такая ситуация побуждает к изучению вариантов развития административного судопроизводства в целом и по экономическим спорам в частности.
Отметим, что в течение длительного времени не был разработан единый концептуальный подход к проблеме развития административной юстиции. По замечанию исследователей1, отсутствие выработанного совместными усилиями единого концептуального подхода к формированию системы и процедур административной юстиции в Российской Федерации давно уже стало тормозом в ее полноценном законодательном оформлении. Предлагались различные пути, которые обобщенно можно свести к трем различным моделям.
Первая и вторая модели содержали идею выделения самостоятельного административного судопроизводства путем создания узкоспециализированных административных судов. При этом организационные подходы к реализации идеи были различными. Так, согласно первой модели система административных судов представлялась следующим образом: межрайонный суд; судебные коллегии по административным делам судов субъектов, которые образуются президиумами этих судов по мере необходимости; окружные административные суды; высший орган — Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда РФ. Рассматриваемая модель имела формальный механизм реализации, однако возможность применения на практике высказываемого подхода вызывала много споров. В целом критические замечания можно было свести к следующим: предлагаемое несовпадение границ административно-территориального деления страны с юрисдикцией межрайонных и окружных судов могло ограничить доступ граждан к правосудию ввиду удаленности их от населения; поверхностно освещенные в проекте вопросы подсудности, отсутствие четкого разграничения компетенции между мировыми и межрайонными судами; нечеткость изложения законодательного текста, что давало возможность расширительного толкования норм.
Сторонникам второй модели система административных судов представлялась следующей: межрайонный суд, суд субъекта Федерации, окружной суд; на вершине административного судопроизводства — Высший Административный Суд РФ. Такой подход предполагал формирование полностью обособленной административной юрисдикции.
См.: Кирин А.В., Побежимова Н.И. Административной юстиции в России нужна единая концепция развития //Административное право и процесс. 2015. № 2. С. 37.
Н. Салищева именно создание отдельной ветви правосудия в виде административных судов называла идеальным решением проблемы административной юстиции[1]. По мнению А. Власова, претворение в жизнь этого подхода возможно было путем изъятия из судов общей юрисдикции и арбитражных судов дел административно-правового характера. Предполагалось, что все административные споры независимо от субъектного состава будут подлежать рассмотрению в образуемых судах, что потребует внесения существенных изменений в компетенцию судов общей юрисдикции и арбитражных судов. В обоснование необходимости создания административных судов приводились и такие доводы: закрепление в Конституции РФ административного судопроизводства как самостоятельной формы правосудия, увеличение числа рассматриваемых споров, повышение качества и оперативности рассмотрения административных споров.
Однако эти доводы вряд ли можно назвать бесспорными. Действительно, ст. 118 Конституции РФ провозглашает, что судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. И создание административных судов нередко представляется как реализация положений указанной статьи. В юридической литературе содержится мысль о том, что создание административных судов прямо предусмотрено Конституцией РФ. Но следует учитывать, что на самом деле административное судопроизводство является не чем иным, как подвидом гражданского и арбитражного судопроизводства.
Таким образом, буквальное толкование положений ст. 118 Конституции РФ в данном случае неприемлемо. Предусмотренное административное судопроизводство в отсутствие узкоспециализированных административных судов существовало, но не в обособленном виде. Оно успешно реализовывалось в арбитражных судах и судах общей юрисдикции.
Однако приводимые доводы в пользу создания административной юрисдикции в силу отсутствия четкой правовой обоснованности оказались неубедительны.
Третья предлагаемая модель развития административной юстиции предусматривала использование судов общей юрисдикции и арбитражных судов для рассмотрения дел, возникающих из административноправовых отношений, путем создания в них специализированных коллегий. Эта модель, будучи наиболее оптимальной, реализуется в настоящее время в России. Однако в научной среде единообразного видения дальнейшего развития в рамках обозначенной модели также нет. Рассматриваемая модель условно подразделяется на две формы. Первая предполагает функционирование коллегий с применением единого нормативного правового акта, регулирующего процедуру рассмотрения дел, возникающих из административных правоотношений, как в судах общей юрисдикции, так и в арбитражных судах. Вторая форма отличается лишь тем, что определяет возможность применения различных кодексов судами общей юрисдикции и арбитражными судами для рассмотрения дел в порядке административного судопроизводства. Представляется, что развитие административного судопроизводства в первой форме третьей модели более всего применима к существующей судебной системе. Она, собственно, представляется эволюционной, а не революционной. Поддержку этой позиции можно встретить не только у практиков, но и у авторитетных теоретиков. Так, Д.Н. Бахрах полагает, что следует создать специальные коллегии по административным делам в судах субъектов РФ и Верховном Суде РФ с применением Кодекса об административном судопроизводстве[2]. Между тем И.В. Панова говорит о сложностях установления в одном нормативном правовом акте единой процедуры рассмотрения в арбитражных судах и судах общей юрисдикции административных дел, так как они отличаются правовой природой и субъектным составом
Следование дуалистической модели и разрешение административных споров как судами общей юрисдикции, так и арбитражными судами в контексте судебной реформы обусловливает унификацию порядка разрешения публично-правовых споров.
Позиция, согласно которой объединение двух высших судов должно закономерно привести к слиянию гражданского и арбитражного процессов, не вызывает возражений. Очевидно, что требуется разработка системы специальных процессуальных норм, способных обеспечить в рассматриваемом нами контексте эффективность административной юстиции[3]. Соответственно, появится задача принятия нового процессуального закона, регламентирующего проведение судебного процесса
Однако приходится констатировать, что вступивший в действие КоАП РФ не унифицировал порядок рассмотрения публично-правовых споров. Административное судопроизводство по-прежнему представляется его разработчиками как способ осуществления судебной власти судами общей юрисдикции. Учитывая, что КАС РФ не распространяется на арбитражные суды, за рамками оказывается производство по делам об административных правонарушениях. В этой связи исследователи приходят к тому, что административное судопроизводство регулируется тремя кодексами, что не способствует единому цельному правовому регулированию административного судопроизводства.
Такое положение дел не соответствует ни целям судебной реформы 2013—2014 гг., ни идеологии унификации в процессуальных отраслях права и, соответственно, не может способствовать укреплению единообразия судебной практики. Все это обусловливает пересмотр нормативных правовых актов, регламентирующих порядок рассмотрения дел судами объединенной системы, с целью унификации правовых норм. Кроме того, соответствует правовой позиции, выраженной в Постановлении КС РФ от 1 марта 2012 г. № 5-П, согласно которой однородные по своей юридической природе отношения должны регулироваться одинаковым образом.
Весьма важным представляется не только выработка общих положений по тем или иным сходным процессуальным элементам, но и их грамотная технико-формализованная обработка (систематизация).
В настоящее время начата работа над разработкой концепции «единого» гражданского процессуального кодекса, который уни
фицирует судопроизводство по гражданским делам в судах общей юрисдикции и арбитражных судах. При этом регулирование административного судопроизводства не должно быть включено в ГПК РФ. По замечанию П.П. Серкова[4], «совместное правовое регулирование административного и гражданского судопроизводства исчерпало свои ресурсы». Нормы, регламентирующие порядок рассмотрения судами дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, должны быть объединены в рамках самостоятельного кодифицированного акта — Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. Такой кодекс может стать нормативно-правовой основой, которая позволит, «формируя порядок разрешения административных дел, улучшить качество судопроизводства и создать эффективную модель административно-процессуального законодательства»
Согласимся с исследователями, справедливо отмечающими, что особая роль административного правосудия в деле защиты прав и свобод граждан обусловливает разработку специальной административнопроцессуальной формы, т.е. административного судопроизводства. Надлежащая защита не может осуществляться путем использования потенциала гражданского и арбитражного судопроизводства. Поэтому суды, рассматривая административно-правовые споры, порождаемые нарушениями прав и свобод человека, законных интересов организаций, должны применять специально разработанные административнопроцессуальные нормы.
Очевидно, что нет необходимости устанавливать особенности рассмотрения одних и тех же дел в судах общей юрисдикции и в арбитражных судах», так как «не могут одни и те же дела на одной и той же стадии рассматриваться по разным правилам в арбитражных судах и в судах общей юрисдикции». По мнению Н.Г. Канунниковой, «вполне логично объединить все административно-процессуальные
нормы в едином кодифицированном федеральном законодательном акте, поскольку количество споров публично-правового характера с каждым годом существенно увеличивается»[5]. В этих целях целесообразно пересмотреть КАС РФ, ориентировав его положения на единообразие административного судопроизводства во всех судах судебной системы. Такой же позиции придерживается М.С. Павлова
Структуру КАС РФ предлагается выстроить следующим образом:
Раздел 1 «Общие положения» призван объединить нормы, регламентирующие основные принципы отправления правосудия в форме административного судопроизводства, формирование состава суда и компетенцию судов, состав лиц, участвующих в деле, особенности сбора доказательств, иные общие вопросы.
Раздел 2 «Производство по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, в суде первой инстанции», наиболее значимый по объему и содержанию, должен включить в себя общие правила административного судопроизводства в судах общей юрисдикции и арбитражных судах. Кроме того, в данном разделе предлагается унифицировать сроки и порядок рассмотрения различных категорий дел, рассматриваемых в порядке административного судопроизводства арбитражными судами и судами общей юрисдикции. Предложено уделить внимание закреплению возможности примирения сторон в рамках административного судопроизводства, определению единого перечня видов соглашений, являющихся результатом примирительных процедур в спорах, возникающих из административных и иных публичных правоотношений. Также устанавливаются единые требования к решениям.
Наряду с общими правилами административного судопроизводства, в разд. 2 предлагается закрепить особенности рассмотрения судами отдельных категорий дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений.
В разделе 3 «Производство по пересмотру судебных актов по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений» предлагается прописать порядок обжалования судебных актов по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, а также производства по их пересмотру. Раздел 4 «Производство по делам, связанным с исполнением судебных актов по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений» должен включить нормы, определяющие порядок исполнения судебных актов, принятых судами общей юрисдикции и арбитражными судами по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений. При этом предполагается унификация всех положений для всех судов судебной системы. Общие положения, наряду с другими, должны включать вопросы компетенции судов объединенной системы по рассмотрению дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений. При этом традиционное разграничение компетенции судов по субъектному составу участников спорных правоотношений и сфере возникновения спора в целом должно быть сохранено в концепции КАС РФ. Вместе с тем из общего правила определения подведомственности экономических споров, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, должны быть некоторые исключения. Существенно расширить подведомственность дел арбитражным судам предложено за счет отнесения к ней дел об оспаривании нормативных правовых актов, а также квазинормативных актов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере: Кроме того, необходимо закрепить положения, предусматривающие исключительность рассмотрения дел об оспаривании нормативного правового акта и квазинормативного акта экономической направленности арбитражными судами в порядке административного судопроизводства по экономическим спорам, независимо от того, являются заявителями организации, индивидуальные предприниматели или граждане. Вместе с тем целесообразно отнести к компетенции арбитражных судов дела о взыскании обязательных платежей и санкций вне зависимости оттого, являются ли заявителями организации, индивидуальные предприниматели или граждане. Такой подход позволит внести ясность, исключающую споры о разграничении компетенции между судами общей юрисдикции и арбитражными судами по делам об оспаривании нормативных правовых актов, упорядочит судопроизводство, а также обеспечит доступность и эффективность правосудия по делам рассматриваемой категории. По утверждению Е.В. Васьковского, порядок судопроизводства должен был быть таким, чтобы гражданин, нуждающийся в защите своего права, мог быстро и легко получить ее, и в то же время, чтобы суд был в состоянии без излишней затраты труда удовлетворить требования истца: «Чем короче и легче путь от предъявления иска до судебного решения, тем процесс совершеннее»[6]. Общие положения также должны урегулировать возможность применения судами разъяснений высших судов Российской Федерации дореформенного периода, затрагивающих вопросы административного судопроизводства в части, не противоречащей судебной практике Верховного Суда РФ. В разд. 1 должна получить легальное закрепление собственно унифицированная возможность заключения процессуальных соглашений, заключаемых в ходе либо по результатам примирительных процедур в административном судопроизводстве, а также виды допустимых соглашений. Система процессуальных соглашений должна включить в себя соглашение по обстоятельствам дела, мировое соглашение и соглашение, заключаемое при проведении процедуры медиации. Обозначенные нормы прежде всего легализуют примирительные процедуры в административном судопроизводстве по всем спорам, а также будут способствовать унификации правоприменения и судебной практики.
Значение предлагаемого положения в контексте унификации процессуального законодательства и правоприменительной стабильности обусловлено следующим. Действующий АПК РФ, как мы уже отмечали, содержит положения, допускающие заключение мировых соглашений по спорам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений и рассматриваемым в порядке административного судопроизводства по экономическим спорам. Разъясняя соответствующие нормы, Высший Арбитражный Суд РФ в Постановлении № 50 подчеркнул, что экономические споры, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, могут быть урегулированы сторонами путем заключения соглашения или с использованием других примирительных процедур. Такие соглашения могут заключаться органом, осуществляющим публичные полномочия, по делам об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия), по делам о взыскании обязательных платежей и санкций. В то же время нормы ГПК РФ, регламентировавшие порядок рассмотрения споров, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, до вступления в действие КАС РФ не допускали применения в административном судопроизводстве мирового соглашения. Действующая редакция КАС РФ предусматривает возможность заключения соглашения о примирении по административным делам. Однако в Постановлении № 2, содержащем разъяснения для судов по рассматриваемой категории дел, закреплен запрет, согласно которому суд не вправе утвердить мировое соглашение между заявителем и заинтересованным лицом, поскольку в этом случае судом проверяется законность оспариваемых решений, совершенных действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, и на решение этого вопроса не могут повлиять те или иные договоренности между заявителем и заинтересованным лицом. Закрепление в предлагаемой концептуальной редакции КАС РФ возможности примирительных процедур в административном судопроизводстве, а также определение единого перечня видов допустимых соглашений, наряду с внесением изменений в Закон о медиации, будет способствовать правоприменительной стабильности в рассматриваемой сфере судопроизводства. Наибольшим по объему должен стать разд. 2 «Производство по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, в суде первой инстанции», поскольку в этом разделе наряду с общими правилами административного судопроизводства должны быть детально прописаны особенности рассмотрения отдельных категорий дел. В целях усиления ответственности и укрепления законности необходимо в разд. 2 закрепить полномочия суда по контролю за исполнением решений по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений. В части исполнения решений о признании нормативных правовых актов недействующими следует установить, что его исполнение должно включать в себя одновременно публикации решения и собственно действия органа или лица, принявшего оспариваемый акт, направленные на приведение его в соответствие с законом или иным нормативным правовым актом, имеющими большую юридическую силу. Схожее понимание механизма исполнения решения суда по делам рассматриваемой категории можно найти у А.А. Гатина[7]. На наш взгляд, именно такой подход является наиболее правильным, поскольку отражает все элементы механизма исполнения решения суда. По существу, и действия органа или лица, принявшего оспариваемый акт, направленные на приведение его в соответствие с законом или иным нормативным правовым актом, имеющими большую юридическую силу, и опубликование решения арбитражного суда по такому делу являются элементами исполнения решения арбитражного суда по делам рассматриваемой категории. По делам об оспаривании ненормативных актов, решений, действия (бездействия) необходимо закрепить обязанность органа, осуществляющего публичные полномочия, и должностного лица, чей ненормативный акт, решение или действие признаны незаконными, информировать суд, рассматривавший экономический спор, заинтересованное лицо и специализированный орган федеральной исполнительной власти об исполнении соответствующего решения арбитражного суда. Кроме того, как справедливо отмечает В.С. Анохин, «не лишним было бы установление административной или судебной ответ
ственности лиц, не исполнивших решение суда и их обязательное применение»'. Разумной мерой судебной ответственности было бы вынесение частного определения арбитражного суда. Исследователи[8] отмечают, что принуждающее воздействие частного определения суда следует рассматривать как дисциплинарное (в изложенном выше понимании); оно отчасти схоже с тем воздействием, которое оказывают такие меры дисциплинарной ответственности, как выговор или предупреждение. Указанным определением на соответствующую организацию или должностное лицо возлагается дополнительная обязанность — провести исследование указанных в нем обстоятельств (это может принять форму, например, служебного расследования и т.п.), принять меры для их устранения и сообщить суду в месячный срок о принятых мерах. Поскольку такая обязанность имеет служебнопроцедурный характер, то можно говорить о формально-процедурном принуждающем воздействии частного определения. Очевидно, что принуждение происходит в рамках относительного правоотношения, складывающегося между судом и организацией или должностным лицом, которым адресовано определение. В частном определении должны указываться установленные судом конкретные нарушения закона, обусловившие нарушение режима законности, лица, допустившие нарушения, а также приводиться доказательства, на которых основаны выводы суда. Допустимо предусмотреть право арбитражного суда выносить частное определение как на стадии окончания рассмотрения дела по существу совместно с решением суда о признании ненормативного акта, решения или действия незаконным, так и на стадии исполнения решения в случае его ненадлежащего исполнения. С учетом проекта новой административной реформы, предполагающего создание федерального надзора за исполнением судебных решений, следует предусмотреть положение, согласно которому частное определение может быть вынесено судом, рассматривающим экономические споры, в адрес вышестоящего в порядке подчиненности органа, вышестоящему в порядке подчиненности лицу, а также в адрес федерального надзора за исполнением судебных решений.
Реализация такого подхода при разработке изменений в КАС РФ сможет снять противоречия, унифицирует процедуру и создаст платформу для единообразного рассмотрения споров, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, судами общей юрисдикции и арбитражными судами. Все это окажет существенное влияние на развитие административного судопроизводства в целом и по экономическим спорам в частности.
