Перспективы развития административного судопроизводства по экономическим спорам
Правовой мониторинг и государственно-правовая политика в сфере административного судопроизводства
Россия на современном этапе развития переживает весьма непростой период трансформации сложившейся судебной системы, пересматривая меры по ее организации в направлении, определенном идеологией судебной реформы 2013—2014 гг., выстраивая качественно новую единую национальную судебную систему.
Для нашего государства всегда было характерно стремление к единой судебной системе с высокой степенью централизации судебных полномочий и соответствующих органов, поскольку именно единый суд может гарантировать эффективную защиту прав и свобод на основе общих конституционных требований, правовых стандартов и единой судебной практики'.
Объединение судов, подчеркнул в предваряющем судебную реформу Послании Федеральному Собранию Президент РФ, направит судебную практику в единое русло, а значит, будет укреплять гарантии реализации важнейшего конституционного принципа — равенства всех перед законом[1] .
При этом одной из главных целей реформы становится устранение разночтений в правоприменении судами общей юрисдикции и арби
тражными судами аналогичных правовых норм и разработка единых стандартов рассмотрения споров судами. Состояние перемен требует переосмысления базисных категорий, выявления недостатков нормотворческой и правоприменительной деятельности и определения пути дальнейшего развития отечественной судебной системы. По справедливому утверждению исследователя, одним из главных инструментов повышения уровня эффективности правового регулирования, обеспечения должного качества принимаемых нормативных правовых актов и их реализации призван выступать правовой мониторинг. По справедливому выводу отдельных исследователей[2], принимается множество противоречивых, «разбалансированных» нормативных правовых актов, не согласованных друг с другом, порождающих коллизии и пробелы в правовом регулировании, что негативно сказывается на правоприменительной практике. Т.Я. Хабриева отмечает, что основными целями правового мониторинга являются: определение эффективности действия правовых норм; оценка эффективности правоприменительной деятельности; выявление коллизий, дублирования, пробелов в правовом регулировании общественных отношений; определение степени урегулированности предметов ведения, закрепленных в Конституции РФ; выявление векторов развития отраслей российского законодательства, анализ и обобщение зарубежного опыта регулирования социальных отношений для последующего использования в законотворческой деятельности в Российской Федерации
Системный и комплексный подход к правовому мониторингу предполагает регулярное изучение и анализ правовых норм, определение их значимости в регулировании общественных отношений, а также оценку эффективности применения тех или иных правовых норм для
регулирования конкретных правоотношений. Именно с помощью такого инструмента, как правовой мониторинг, исследуется и определяется характер и степень урегулированности определенных групп общественных отношений, выявляется пробельность и противоречивость в их регулировании. Ю.А. Тихомиров, характеризуя правовой мониторинг, подчеркивает, что этот динамичный организационный и правовой институт носит информационно-оценочный характер, движется по всем стадиям функционирования управления, хозяйствования и т.п., проявляется на всех этапах возникновения и действия права[3]. Этот комплексный институт способен обеспечивать систематическое и последовательное наблюдение для анализа действующего законодательства в соответствии со стратегическими целями развития государства; результативности нормотворческой деятельности; качества нормативных правовых актов; эффективности их практической реализации (правоприменительный процесс), корректировки механизма правового регулирования
Отметим, что оперирование таким инструментом позволяет не только подвергнуть анализу конкретные нормативные правовые акты, но и сопоставить различные, определить сферы их применения, выявить сходства и различия в регулировании сходных правоотношений и в правоприменительной деятельности.
Правовой мониторинг должен включать в себя, с одной стороны, мониторинг законодательства, с другой — мониторинг правоприменения.
Мониторинг правового пространства и правоприменительной практики — это осуществляемая на постоянной основе деятельность по обобщению и систематизации информации, необходимой для оценки, анализа и прогноза состояния и динамики законодательства и практики его применения с целью выявления его соответствия планируемому результату правового регулирования, а также ожиданиям участников законодательного процесса, должностных лиц исполнительных, судебных и иных органов всех уровней власти, институтов гражданского общества, граждан.
Как представляется, мониторинг законодательства (нормотворческий мониторинг или мониторинг нормативных правовых актов) должен быть ориентирован прежде всего на изучение текущего законодательного массива с целью его корректировки, отмены действующих и принятия новых нормативных правовых актов, адекватных общественно-политической ситуации в отечественной правовой системе. Мониторинг нормативных актов, в понимании Ю.Г. Арзамасова и Я.Е. Наконечного, — это научно и методически обоснованная система комплексной оценки форм, содержания и реализации нормативных актов, действующая на плановой основе, включающая в себя наблюдение, получение различных видов информации, обеспечивающих правотворческий процесс, анализ, тренинги, прогнозы и иные функции, с целью повышения эффективности нормативных актов[4]. По мнению В.Л. Негробова, мониторинг законодательства представляет собой планомерную деятельность по систематическому сбору информации о действующем законодательстве по заранее определенным параметрам (индикаторам), по ее изучению с помощью различных методов научного познания, а также по оценке как самой информации, так и полученных на ее основе выводов о состоянии и развитии законодательства (или его частей) под воздействием различных факторов
Как уже отмечалось, правовой мониторинг включает в себя мониторинг законодательства и мониторинг правоприменительной практики. В целях анализа значения правового мониторинга как элемента государственной политики рассмотрим подходы к пониманию мониторинга правоприменительной практики в юридической науке.
Л.Н. Берг определяет мониторинг правоприменительной практики как осуществляемую на постоянной основе деятельность субъектов мониторинга, связанную со сбором и анализом информации в отношении органов государственной власти, органов местного самоуправления с целью выявления соответствия правоприменительной деятельности данных органов и вынесенных на ее основе правоприменительных актов определенному стандарту’.
По мнению Е.М. Кузьминой[5], мониторинг правоприменения необходимо понимать в широком смысле как сбор, анализ, обобщение информации о состоянии законодательства и практики его применения для целей выявления соответствия между целью и результатом правового регулирования. Исследователи предлагают рассматривать мониторинг правоприменения как совершение уполномоченными на то государственными органами или должностными лицами особых актов, реализующих норму права в отдельном, конкретном случае: государственные органы или должностные лица, в пределах своей компетенции рассматривающие и разрешающие какой-либо конкретный вопрос, применяют соответствующую норму права к обстоятельствам данного случая и определяют юридические последствия, вытекающие из нормы права для данного случая. А.И. Гунин
Легальное понимание мониторинга правоприменения исходит из определения мониторинга как комплексной и плановой деятельности по сбору, обобщению, анализу и оценке информации, осуществляемой федеральными органами исполнительной власти и органами государственной власти субъектов РФ (любых ветвей) в пределах своих полномочий; направленной на обеспечение принятия, изменения или отмены нормативных правовых актов федерального и региональ-
ного уровней, муниципальных правовых актов в целях выполнения решений Конституционного Суда РФ, постановлений Европейского суда по правам человека, реализации антикоррупционной политики и устранения коррупциогенных факторов, устранения противоречий между нормативными правовыми актами равной юридической силы; осуществляемой в случаях, предусмотренных федеральными законами, актами Президента РФ, Правительства РФ или программными документами (на внеплановой основе)1. Очевидно, что для целей определения приоритетов государственной политики в определенной отрасли права необходимо эффективное использование всех элементов правового мониторинга. Только комплексный подход способен выявлять недостатки нормотворческой и правоприменительной деятельности, а также способствовать их преодолению. На современном этапе своего развития правовой мониторинг представляет собой систематическую, комплексную деятельность органов власти, научного сообщества, институтов гражданского общества и общественных организаций по оценке, анализу, обобщению и прогнозу состояния законодательства и практики его применения. Правовой мониторинг как целостная система элементов будет иметь существенное значение для государственной политики, поскольку законодательство является основой для правоприменения, а правоприменительная деятельность — продолжением нормативных правовых актов. Современная правовая реальность, обусловленная целями и задачами судебной реформы, предопределяет выстраивание государственной политики исходя из целостности нормативного регулирования тех или иных общественных отношений, а, следовательно, с построением нормотворческой деятельности на последовательной и унифицированной основе. Другим немаловажным условием обеспечения единства правового пространства в отечественной правовой системе является соблюдение общих для всех субъектов нормотворческой деятельности правил юридической техники, главным правилом которой выступает применение одинаковых терминов во всех нормативных правовых актах. Третьим — единообразие правоприменительной деятельности судов, воплощающееся в судебной практике по категориям дел. Унификация процессуальных порядков, единство терминологии и единообразие судебной практики должны стать целью правового мониторинга в различных сферах процессуального права и судопроизводства в целом и административного судопроизводства в частности. В последующем результаты правового мониторинга могут быть положены в основу изучения эффективности текущего законодательства, разработки предложений по его совершенствованию и упорядочению правоприменительной практики. Очевидно, что при таком подходе определение вектора развития законодательства выстраивается на совокупных действиях, включающих в себя анализ правоприменительной практики и преобразование правовых норм, обеспечивающих в конечном счете единство правовой системы Российской Федерации. Безусловно, значение правового мониторинга важно для динамичного развития всех отраслей права. Однако реформирование судебной системы способствовало активизации научных изысканий в области процессуальных порядков рассмотрения отдельных категорий дел судами в целях их унификации, предопределив значение правового мониторинга для развития процессуального права. В.В. Путин в статье «Демократия и качество государства», рассуждая о развитии судебной системы, подчеркнул необходимость развития системы административного судопроизводства и отметил: «Мы сделаем правосудие доступным для граждан. В том числе введем практику административного судопроизводства не только для бизнеса, но и для специального рассмотрения споров граждан с чиновниками. Дух и смысл практики административного судопроизводства исходят из того, что гражданин уязвимее чиновника, с которым он спорит, что бремя доказывания возлагается на административный орган, а не на человека. И потому практика административного судопроизводства изначально ориентирована на защиту прав граждан»1. Рассмотрение судами дел, возникающих из административно-правовых отношений, по справедливому замечанию Н.Г. Канунниковой, довольно сложная часть правоприменительного процесса[6].
Это обусловлено, во-первых, многогранностью системы государственной власти, во-вторых, сложностью и многоаспектностью системы общественных отношений с участием государства и его представителей, в-третьих, множественностью нормативно-правовых актов, регламентирующих порядок разрешения споров в рассматриваемой сфере. С.А. Старостин справедливо указывает: «...сегодня мы видим многочисленные процессуальные и компетенционные проблемы, несоответствие многочисленных норм процессуальной части КоАП РФ, АПК РФ, ГПК РФ и КАС РФ»[7]. Согласимся с П.П. Серковым В современной России государство ориентируется на поиск эффективных и полноценных механизмов защиты прав и законных интересов субъектов различных правоотношений с участием власти или ее представителей, поскольку прочность государственной власти во многом определяется ее способностью защищать разные интересы своих граждан, удерживать баланс публичных и частных интересов. Именно поэтому в современных общественно-политических реалиях единообразное и правильное рассмотрение споров, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, приобретает особую значимость. Правовое упорядочение общественных отношений с участием публичной власти и ее представителей стало одним из стратегических направлений государственной правовой политики в современной России как демократического правового государства, высшей ценностью которого является человек, его и права, свободы и законные интересы. В.С. Нерсесянц рассматривает правовую политику как государственную политику в области развития права (внутреннего и международного), стратегию и тактику правового пути развития общества, государства, страны; систему идей, принципов, норм, форм и процедур признания, осуществления и развития начал и требований господства права в общественной и государственной жизни
А.В. Малько понимает правовую политику как научно обоснованную, последовательную и системную деятельность государственных органов и институтов гражданского общества по созданию эффективного механизма правового регулирования, по цивилизованному использованию юридических средств в достижении таких целей, как наиболее полное обеспечение прав и свобод человека и гражданина, формирование правовой государственности и высокого уровня правовой культуры и правовой жизни общества и личности[8]. Н.В. Мамитова отмечает, что правовая политика — это научно обоснованная, последовательная и системная деятельность государственных и негосударственных структур по созданию эффективного механизма правового регулирования, цивилизованного использования юридических средств в достижении таких целей, как наиболее полное обеспечение прав и свобод человека и гражданина, укрепление дисциплины, законности и правопорядка, формирование правовой государственности и высокого уровня правовой культуры и правовой жизни общества и личности
Н.В. Матузов рассматривает правовую политику как комплекс идей, мер, задач, целей, программ, методов, установок, реализуемых в сфере действия права и посредством права. Имеется в виду область отношений, связей и интересов, охватываемых понятием «правовое пространство» и объективно нуждающихся в регулятивном опосредовании (упорядочении) со стороны публичной власти.
Под правовой политикой следует понимать «научно обоснованную, системную деятельность различных субъектов права, направленную на выработку стратегии и тактики правового регулирования в целях наиболее полной реализации принципов демократического правового государства и гражданского общества».
О.Ю. Рыбаков считает, что правовая политика - это деятельность прежде всего государственных и муниципальных органов, общественных объединений, отдельных лиц, включающая в себя систему идей, целей, мер и способов, обеспечивающих функционирование
и воспроизводство правового механизма, направленная на осуществление интересов, прав и свобод личности во взаимодействии с ее обязанностями[9]. В проекте Концепции правовой политики в Российской Федерации до 2020 г. под правовой политикой понимается целенаправленная планомерная деятельность государства в сфере правового регулирования социальных отношений, сущность которой заключается в выработке и практической реализации правовых идей и целей стратегического характера
Отметим позицию, согласно которой правовая политика есть разновидность государственной политики в области создания и применения норм права, это политика правового развития государства, его юридический облик. Однако, учитывая, что Россия — это демократическое правовое государство, правовую политику следует рассматривать именно как государственно-правовую.
Согласимся с А.С. Еременко, подчеркивающим, что государственная правовая политика — это конституционно-правовая форма правомерного выражения публичной воли правового государства в отношении законов, их действия и применения, которое основано на верховенстве права и непосредственности прав и свобод человека и гражданина, организующая системную научно-правовую, правотворческую и правоприменительную деятельность правомочных субъектов, которая осуществляется в целях установления, поддержания и сохранения правопорядка в данной конкретной правовой системе.
Очевидно, что все направления государственно-правовой политики исходят из приоритета права и свобод человека в правовом государстве и основываются на праве.
Государственно-правовая политика в области административного судопроизводства - это система условий, обеспечивающих нормативно-правовое и иное регулирование общественных отношений с участием публичной власти, направленных на обеспечение эффективной
защиты нарушенных и оспариваемых прав, свобод и законных интересов субъектов указанных отношений. Государственно-правовая политика в рассматриваемой сфере, преломляющаяся в административной и судебной реформе, должна способствовать становлению и развитию административного судопроизводства в целом и по экономическим спорам в частности. Согласимся с исследователями', отмечающими, что правовая политика является особой формой выражения государственной политики, средством закрепления воли руководителей государства, реализации ее в праве. Очевидно, что в разработке и реализации государственно-правовой политики в России приоритетное место принадлежит государству, что обусловлено, с одной стороны, его огромными возможностями как официального представителя общества, а с другой — особенностями развития страны, недостаточной развитостью институтов гражданского общества и отсутствием действенного механизма взаимодействия гражданского общества и государства. Система условий, характеризующая государственно-правовую политику в сфере административного судопроизводства, - это одновременно и основание, и результат деятельности государства в рассматриваемой системе отношений. Во многом рассматриваемое направление государственно-правовой политики ориентировано на развитие комплекса правовых средств, обеспечивающих реализацию целей судебной реформы 2013—2014 гг. и программных идей Президента РФ, в перспективе направленных на использование законодательно закрепленных ресурсов в весьма сложной сфере правовых отношений с участием государства. По справедливому утверждению Н.В. Исакова, А.П. Мазуренко, важнейшей составной частью теории правовой политики выступают знания о ее целях, приоритетах и функциях, а также о средствах достижения поставленных целей. Подобных средств довольно много[10] . Однако использование предлагаемых средств в государственноправовой политике не может быть бессистемным, особенно в правовом государстве. В основу выстраивания системы должен быть положен «правовой мониторинг, включающий оценку качества и эффективно
сти нормотворческого процесса, действующих нормативных правовых актов и правоприменительной практики»'. Применительно к сфере административного судопроизводства использование правового мониторинга выявило сложность, «много-ликость» и противоречивость нормативного правового регулирования сходных правоотношений. Обозначенная ситуация с учетом целей судебной реформы и правовой позиции, выраженной в Постановлении КС РФ от 1 марта 2012 г. № 5-П, в контексте выбора основных направлений государственно-правовой политики предопределяет пересмотр нормативных правовых актов. Очевидно, что нормативно-правовая регламентация порядка рассмотрения дел с участием публично-правовых субъектов судами объединенной системы требует упорядочения и выстраивания такой системы, в которой однородные по своей юридической природе отношения должны регулироваться одинаковым образом. При этом весьма важным является не только выработка общих положений по тем или иным сходным процессуальным элементам (унификация), но и их грамотная технико-формализованная обработка (систематизация). В контексте рассматриваемой проблематики особое значение имеет прежде всего деятельность правотворческих органов, воплощение которой видится в преодолении множественности нормативных правовых актов, содержащих правовые нормы, регламентирующие административные и иные правоотношения, споры по которым разрешаются в порядке административного судопроизводства, равно как и содержащие нормы, регулирующие собственно процессуальный порядок рассмотрения таких споров судами. Право как ядро правовой системы принимает на себя центральную роль в развитии и модернизации общественных отношений. Именно поэтому систематизация и унификация правовых норм, так или иначе касающихся административного судопроизводства, является одним из условий его развития в целом и по экономическим спорам в частности. Процесс совершенствования отечественного законодательства в сфере административного судопроизводства должен включать в себя не только разрешение вопросов нормотворчества (корректировку или отмену действующих, принятие новых нормативных правовых актов). В.Д. Зорькин подчеркивает, что «только системный анализ опыта правоприменения и правотворчества способен дать нам представление о наиболее острых точках конфликтов между создаваемыми нормами сознательного, рационального порядка и укорененными в обществе нормами спонтанных порядков. Именно сглаживание и преодоление этих конфликтов могут и должны привести к стратегическим результатам в борьбе с такими проблемами в нашем обществе, как экстремистское правосознание, попытки влияния на правотворчество и правосудие, непотизм и коррупция. И только такие результаты могут обеспечить то, что юристы называют эффективностью права»1. Правовой мониторинг — это и мониторинг правоприменительной деятельности, имеющий не меньшее значение для развития исследуемой процессуальной формы. Правоприменительная деятельность судов воплощается в судебной практике по рассмотрению споров, возникающих из административных и иных публичных правоотношений. Анализ проблем правоприменения и судебной практики Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ дореформенного периода выявил различия в разъяснении смежных правовых норм, имеющих значение для разрешения дел, рассматриваемых в порядке административного судопроизводства. Для государственно-правовой политики в сфере административного судопроизводства существенное значение имеет преодоление различий в подходах к правоприменению и достижение единообразия судебной практики по сходным правовым ситуациям. Такой подход будет способствовать выстраиванию оптимального механизма защиты прав и законных интересов участников административных и иных публичных правоотношений на основе правовой определенности. Судебная реформа 2013—2014 гг. предопределила значение правового мониторинга в области процессуальных порядков рассмотрения отдельных категорий дел судами и целесообразность выявления условий, имеющих значение для развития административного судопроизводства в масштабах современной национальной правовой системы. Очевидно, что для выстраивания государственно-правовой политики современной России в сфере административного судопроизводства в целом и для развития исследуемого административного судопроизводства по экономическим спорам имеют значение такие правовые условия, как единообразие судебной практики как основной правоприменительной деятельности в разрешении споров, возникающих из административных и иных публичных правоотношений; унификация процессуального законодательства, регламентирующего порядок рассмотрения споров, возникающих из административных и иных публичных правоотношений. Целостный процессуальный порядок деятельности судов в условиях реформирования судебной власти, обеспеченный государственно-правовой политикой в сфере административного судопроизводства, будет в максимальной степени способствовать скорейшему и правильному отправлению правосудия, а также гарантировать доступность и полноту судебной защиты всех обратившихся за ней в органы правосудия России. Таким образом, последовательное развитие административного судопроизводства по экономическим спорам связано в первую очередь с укреплением единообразия судебной практики и унификацией российского процессуального законодательства.
