Примирительные процедуры в административном судопроизводстве по экономическим спорам
Институт примирения нашел свое законодательное закрепление в арбитражном процессуальном праве. В действующем АПК РФ примирению посвящена отдельная глава.
В современных условиях вопросы о возможности примирения по коммерческим спорам уже не возникают. Но наряду с этим процессуальное законодательство не содержит ответов на многие вопросы в рамках анализируемого института, поэтому многие проблемы остаются дискуссионными.
В частности, в юридической науке до сих пор отсутствует унифицированный подход к определению понятия примирительных процедур и их видов. Употребление словосочетания «примирительные процедуры» в современной литературе встречается не так часто. В основном исследования в этой области посвящены регулированию института
мирового соглашения как одного из самых распространенных результатов мирного разрешения спора. Усложнение общественных отношений и, как следствие этого, прогрессивное развитие права способствовали появлению в российской юридической науке нового термина - «альтернативные средства разрешения конфликтов». Новое название, сохранив свое основное назначение «склонить стороны к миру», предопределило зарождение и распространение ранее не известных российской правовой системе способов урегулирования конфликтов. К таковым можно отнести институт урегулирования споров с участием посредника (процедура медиации), получивший нормативное закрепление в Федеральном законе от 27 июля 2010 г. № 193-ФЗ «Об альтернативной процедуре урегулирования споров с участием посредника (процедуре медиации)» (далее — Закон о медиации). Существование различных терминов, характеризующих один и тот же институт, порождает в обществе сложности как в его понимании, так и правоприменении. Примирительные процедуры, альтернативное разрешение споров, мировое соглашение, посредничество, медиация, переговоры — это наиболее распространенный терминологический перечень, используемый в современной российской юридической науке. Отсутствие официального определения у большинства из перечисленных понятий нередко становится причиной непонимания их различия. Естественно, что для российского общества наиболее доступным из перечисленных понятий остается понятие мирового соглашения. Зачастую в сознании большинства граждан весь институт примирения ассоциируется и отождествляется именно с ним. Но такая правовая неграмотность в условиях стремления к формированию современного правового государства, полноценного развития и функционирования институциональных основ гражданского общества представляется недопустимой. В целях искоренения недостаточного понимания модернизируемого института в целом и включаемых в его содержание понятий считаем необходимым дать детальное их определение наряду с анализом уже сложившихся подходов к их пониманию. В комментарии к АПК РФ примирительные процедуры определены как комплекс последовательно совершаемых действий, направленных на достижение результата в виде урегулирования конфликта, т.е. на упорядочивание и налаживание деловых (партнерских) отно шений между сторонами, нахождение ими взаимовыгодного пути ликвидации конфликта[1]. По мнению В.В. Яркова, примирительные процедуры — это установленные законодательством процессуальные возможности арбитражного суда по содействию урегулирования переданного в суд спора путем принятия под контролем суда мер, направленных на окончание дела миром и прекращение производства по делу. В.В. Ярковым определяются и следующие их основные признаки, а именно:
.
Изложенное выше определение и критерии раскрывают сущность примирения только в привязке к судебному разбирательству и, более того, раскрывают примирительные процедуры как используемые исключительно в арбитражном процессе.
Однако такая точка зрения не совсем объективна, поскольку примирение - это комплексный правовой институт. Именно поэтому его понимание должно быть универсальным, а дефиниция понятия «примирение» — единой.
На достаточно широкий смысл термина «примирение» в законодательстве указывает Т. Сахнова. В частности, она отмечает, что «им (понятием «примирение». — И.Д.) обозначаются любые (судебные и несудебные, процессуальные и материально-правовые) процедуры, объединенные исключительно общностью объекта: урегулирование спора действиями самих сторон».
Не совсем верным в данном определении является указание на урегулирование спора только действиями самих сторон. Считаем, что сторонами могут быть привлечены и иные лица для содействия в разрешении спора, что и регулируется медиацией. Однако, если автор
рассматривает выражение «урегулирование спора действиями самих сторон» как невмешательство при этом в разрешение спора суда, то обозначение примирительных процедур как всех процедур (судебных и внесудебных), на наш взгляд, не совсем точно. По мнению А. Солохина, примирительные процедуры - это предусмотренный правом порядок добровольного урегулирования спора сторонами с учетом их интересов путем сведения их позиций к взаимоприемлемому результату[2]. Ю.С. Колясникова предлагает рассматривать примирительные процедуры как законную и добровольную деятельность субъектов конфликта, а в необходимых случаях — и третьего лица, содействующего примирению, направленную на мирное урегулирование конфликта
А.С. Хищенко рассматривает примирительные процедуры как правомерные способы консенсуального урегулирования спора исходя из экономических или иных интересов сторон с возможностью привлечения третьих лиц.
Согласимся с исследователем, отмечающим, что примирительные процедуры представляют собой специфическое правовое явление, характерной чертой которого является желание спорящих сторон в конечном счете урегулировать спор по собственной инициативе.
Осмысление вышеприведенных дефиниций позволяет сформулировать собственное, наиболее точное, на наш взгляд, определение.
Примирительные процедуры — это комплекс предусмотренных правом внесудебных и судебных мер, направленных на разрешение спора путем достижения между сторонами компромиссного соглашения.
Таким образом, примирительные процедуры следует рассматривать как межотраслевой правовой институт, включающий в себя разнообразные виды мирного разрешения спора.
При всей сложности понимания примирительных процедур большинство исследователей находят возможным их использование для
разрешения споров в экономической сфере. Однако проблема применения примирительных процедур при разрешении споров, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, не воспринимается однозначно и на протяжении длительного периода находится в поле зрения как теоретиков, так и практикующих юристов. Современное законодательство существенно расширило сферу распространения примирения, вывело его, как мы уже отмечали, на межотраслевую плоскость. Однако, несмотря на легальное допущение возможности использования примирительных процедур для разрешения публично-правового спора, многие исследователи с данной позицией не согласны. В качестве наиболее распространенного аргумента в пользу такой возможности указывается неравность положения сторон в административном споре. Наделение одной из сторон властными полномочиями делает невозможным завершение конфликта мирным путем, что часто наблюдается в юридической среде. По делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, указывают правоприменители[3], примирение сторон особенно затруднительно. В первую очередь это объясняется тем, что в административных правоотношениях государственные органы являются заведомо более сильной, следовательно, и наименее заинтересованной в примирении стороной. Кроме того, у представителей государственных органов нередко отсутствуют полномочия заключать мировое соглашение. Следует отметить и отсутствие материального стимула для государственных органов, поскольку в большинстве случаев они освобождены от уплаты государственной пошлины и не несут судебные расходы на оплату услуг представителей. Позволим себе не согласиться с такой позицией. Как справедливо замечает Д.И. Шумский, «и в публичном законодательстве не исключается диспозитивное регулирование, позволяющее субъектам правоотношений самостоятельно определять объем их прав и обязанностей, здесь и находится сфера возможных мировых соглашений в случае возникновения судебного спора»
Кроме того, С. Лупаревым достаточно верно отмечено, что неравенство субъектов публичных правоотношений не влияет на эффективность защиты их прав в арбитражных судах в силу независимости суда, принципа состязательности и процессуального равноправия сторон[4]. Заметим, что вопрос о возможности применения различных примирительных процедур к спорам, возникающим из публичных правоотношений, по сути является продолжением многолетней дискуссии относительно правомерности заключения мировых соглашений по спорам данной категории. М.А. Рожкова, толкуя понятие мирового соглашения исключительно как гражданско-правовую сделку, подчеркивает невозможность их заключения при разрешении публичного спора, поскольку между его участниками гражданские правоотношения не возникают
По мнению А.И. Зинченко, мировое соглашение есть «волеизъявление сторон, направленное на достижение определенности в отношениях между ними, в целях окончания процесса путем самоурегулиро-вания спора. Оно заключается в виде договора об условиях разрешения гражданско-правового спора».
Излагая сущность мирового соглашения, автор делает весьма существенное замечание о том, что это договор по разрешению именно гражданско-правовых споров. Однако в условиях современной реальности с данным утверждением нельзя полностью согласиться, поскольку процессуальное законодательство предусматривает возможность мирного разрешения и публично-правовых споров, на особенностях которых мы остановимся чуть позже.
Д.Л. Давыденко определяет мировое соглашение как договор, которым стороны устраняют неясность существующих между ними правоотношений путем взаимных уступок.
Ю.С. Колясникова рассматривает мировое соглашение в арбитражном процессе как добровольную примирительную процедуру, урегулированную процессуальным законодательством и осуществляемую сторонами в рамках возбужденного дела под контролем суда.
И.В. Орлова понимает мировое соглашение как утвержденный судом договор сторон об окончании производства по делу на взаимоприемлемых условиях урегулирования правового спора'. В приведенном определении, несмотря на отсутствие прямого указания, прослеживается изложенная нами одна из основных особенностей мирового соглашения именно как процессуального результата мирного разрешения спора. Нами разделяется мнение Е.В. Пилехиной, определяющей мировое соглашение как судебную сделку, влекущую за собой прекращение процесса на взаимоприемлемых для сторон условиях[5] . Исследуя особенности мирового соглашения в арбитражном процессе, О.С. Черникова
А.Ю. Коннов, рассматривая примирительные процедуры, допускает их применение в основном к гражданско-правовым отношениям, возможность же их использования при разрешении публично-право-вых споров рассматривается им как исключение.
Анализируя приведенные выше подходы, считаем наиболее верным обозначение мирового соглашения как процессуального документа, отражающего результат примирения сторон на условиях, подлежащих утверждению в суде. Мировое соглашение следует понимать сугубо как результат разрешения спора в суде, поскольку рассматриваем его исключительно в качестве судебно-процессуального результата разрешения спора.
На наш взгляд, соглашения, заключаемые вне суда, но содержащие в себе условия разрешения спора, мировыми именоваться не могут.
По мнению А.Н. Кузбагарова[6], заключение соглашения по любым делам, возникающим из публичных правоотношений, невозможно, поскольку для них характерен императивный метод правового регулирования и стороны не могут действовать по своему усмотрению. Вместе с тем, по мнению ряда исследователей, заключение мировых соглашений возможно не по всем публично-правовым спорам, а лишь по отдельным их видам
Согласимся с их оппонентами, отмечающими, что подобная трактовка мирового соглашения сужает его содержание и приводит к выводу о невозможности его заключения по спорам, возникающим из публичных правоотношений.
Заметим, что некогда сама возможность завершения публичных споров мирным путем была практически исключена. В настоящее время ст. 190 АПК РФ закрепляет положение о том, что экономические споры, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, могут быть урегулированы сторонами по правилам, установленным в гл. 15 настоящего Кодекса, путем заключения соглашения или с использованием других примирительных процедур, если иное не установлено федеральным законом.
И если немногим ранее приходилось констатировать, что указанные правоположения практически бездействуют, то в современной судебной практике обращают на себя внимание весьма убедительные примеры, иллюстрирующие поддерживаемый нами подход. Так, определением Арбитражного суда Санкт-Петербурга и Ленинградской области прекращено производство по заявлению о признании незаконным бездействия в связи с утверждением мирового соглашения. Определением Арбитражного Суда Северо-Западного округа от 28 мая 2009 г. указанный судебный акт оставлен без изменения. Кассационная инстанция указала, что в соответствии с ч. 2 ст. 139 АПК РФ мировое соглашение может быть заключено по любому делу, если иное не предусмотрено названным кодексом и иными федеральными законами.
Кроме того, Постановлением ВАС РФ от 26 июня 2012 г. № 16370/11 утверждено мировое соглашение от 7 июня 2012 г. по делу
№ А40-111792/10-127-534, заключенное между обществом с ограниченной ответственностью «Лоялти Партнере Восток» и Инспекцией Федеральной налоговой службы № 22 по г. Москве; постановлением Арбитражного суда Московского округа от 25 июня 2012 г. по делу № А40-140399/10-119-922 утверждено мировое соглашение, заключенное между обществом с ограниченной ответственностью «Рексам Беверидж Кэн Наро-Фоминск» и Федеральной антимонопольной службой. Последовательно развивая позицию о возможности использования примирительных процедур для разрешения споров, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, Высший Арбитражный Суд РФ в Постановлении Пленума от 18 июля 2014 г. № 50 «О примирении сторон в арбитражном процессе» (далее — Постановление № 50) [7] разъяснил следующее: в соответствии со ст. 190 АПК РФ экономические споры, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, могут быть урегулированы сторонами по правилам, установленным в гл. 15 Кодекса, путем заключения соглашения или с использованием других примирительных процедур, если иное не установлено федеральным законом. Такие соглашения могут заключаться органом, осуществляющим публичные полномочия, по делам об оспаривании его ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия), по делам о взыскании обязательных платежей и санкций. При рассмотрении налоговых споров арбитражным судам необходимо иметь в виду, что само по себе заключение соглашения об их урегулировании, предусмотренного ст. 190 АПК РФ, не противоречит закону и не нарушает права и законные интересы других лиц. Однако, указывая на возможность примирения по публично-правовым спорам, собственно положения АПК РФ не именуют соглашение между сторонами публичного спора как мировое. И в этой связи у многих исследователей, несмотря на обозначенную позицию Высшего Арбитражного Суда РФ, возникает вопрос: является ли оно мировым, или это самостоятельный способ примирения сторон публичного спора?
Рассматривая мировое соглашение как гражданско-правовую сделку и исходя из того, что между сторонами публичного спора нет
гражданских правоотношений, автор делает вывод о невозможности признания соглашения по публичному спору в качестве мирового. Соответственно, оно подлежит рассмотрению в качестве самостоятельной процедуры[8]. Данную точку зрения разделяет М.А. Рожкова. По ее мнению, в ст. 190 АПК РФ законодатель достаточно четко указывает на возможность заключения именно соглашений по публично-правовым спорам, но никак не мировых. Следовательно, недопустимо отождествлять эти два понятия
Разделяя приведенные выше точки зрения, Д.И. Шумский определяет, что соглашение, предусмотренное ст. 190 АПК РФ, — это положительный (желаемый) результат всяких примирительных процедур, но не их разновидность.
В развитие вышеизложенной позиции Т.В. Быкова предлагает соглашение, предусмотренное ст. 190 АПК РФ, именовать как «соглашение по экономическим спорам, возникающим из публичных правоотношений». Проведя сравнительный анализ мирового соглашения и соглашения по публичным спорам, автор приводит и определение предлагаемого понятия «соглашение по экономическим спорам, возникающим из публичных правоотношений, следует рассматривать как утвержденный судом договор, направленный на урегулирование экономических споров, возникающих из публичных правоотношений на взаимоприемлемых для обеих сторон условиях, и являющийся основанием для прекращения производства по делу».
На наш взгляд, согласиться с подобным определением нельзя по нескольким объективным причинам.
Во-первых, сегодня мы имеем достаточно разнообразный терминологический фонд, регулирующий институт примирения. И такое его увеличение не внесет большей ясности и конкретизации, напротив, вызовет еще больше вопросов по поводу уяснения и смыслового разграничения.
Во-вторых, при формировании нового подхода, по мнению автора, возникает необходимость в более детальной проработке и регламента
ции норм АПК РФ. Считаем это нецелесообразным, поскольку вряд ли законодательное регулирование вводимого понятия будет отличаться от уже существующего; в этом нет и необходимости. Вызывает сомнения эффективность подобного «загромождения» законодательства по сути идентичными нормами. Процедуры заключения мирового соглашения и соглашения, предусмотренного ст. 190 АПК РФ, практически не имеют различий. В частности, в законе указано, что соглашение по публично-правовому спору подлежит утверждению арбитражным судом по правилам, изложенным в гл. 15 АПК РФ. Кроме того, процессуальное законодательство не содержит норм, излагающих требования к соглашению по публично-правовому спору. Системное толкование норм гл. 15 АПК РФ и положений ст. 190 АПК РФ позволяет сделать вывод о том, что требования, предъявляемые к мировому соглашению, имеют свое распространение и на соглашение, заключаемое в рамках ст. 190 АПК РФ. Иными словами, утверждаются эти акты одинаково, предъявляемые законом требования к их содержанию тоже одни и те же. Обозначенные выше сомнения вызваны неприменением в законе слова «мировое» по отношению к соглашениям по публично-правовым спорам. Однако нормы АПК РФ не содержат и императивного запрета на заключение мировых соглашений по публичным спорам. В судебной арбитражной практике имеет место прекращение производства по публичному спору в связи с утверждением именно «мирового соглашения». Изложенное выше позволяет сделать вывод о том, что эти два института неразрывно связаны, поэтому проводить грань различия между ними подчас довольно сложно, поскольку сам законодатель ее не обозначает. Этим, вероятно, и объясняется достаточная распространенность мнения о тождественности данных понятий. Так, В. В. Блажеев, рассматривая эти соглашения как идентичные, исходит из недопустимости обозначения мирового соглашения исключительно как гражданско-правовой сделки
Е.Р. Русинова и Е.М. Цыганова также считают, что подобная трактовка мирового соглашения сужает его содержательный элемент и приводит к выводу о невозможности его заключения по спорам, возникающим из публичных правоотношений. В данном случае, рас-
1
См.: Блажеев В.В. Заключение соглашения в порядке статьи 190 АПК РФ (дискуссия) //Арбитражная практика. 2004. № 1.
сматривая вопросы урегулирования публичных споров, авторы употребляют термин «мировое соглашение»[9].
Некоторая правовая определенность, наметившаяся в последнее время в обозначенном вопросе, не снимает остроту вопроса применения к публично-правовым спорам медиации.
В действующей редакции Закона о медиации медиация определена как способ урегулирования споров при содействии медиатора на основе добровольного согласия сторон в целях достижения сторонами взаимоприемлемого решения.
Следует отметить, что мнения большинства исследователей не всегда совпадают с легальным определением данных терминов.
В частности, О.В. Аллахвердова и А.Д. Карпенко определяют медиацию как «процесс, при котором незаинтересованный, беспристрастный, квалифицированный человек помогает сторонам, вовлеченным в конфликт, достичь взаимоприемлемого урегулирования. Медиатор помогает сторонам прийти к соглашению, облегчая и направляя коммуникацию между ними, помогая получить соответствующую информацию и сделать правильный выбор. Ответственность за достижение соглашения лежит на самих сторонах, у медиатора нет полномочий решать проблемы вместо сторон». В данном определении одновременно прослеживаются основные черты, которыми должен обладать медиатор для грамотного разрешения спора.
М.А. Калдина обозначает медиацию как основанный на соглашении конфиденциальный процесс, в ходе которого стороны конфликта добровольно пытаются с помощью нейтрального третьего лица найти точки соприкосновения, которые позволят им выработать решение и урегулировать спор. Здесь отражается еще одна особенность медиации — конфиденциальность. Медиатор не должен разглашать сведения, ставшие ему известными в процессе деятельности.
И. Решетникова и Ю. Колясникова считают, что медиация - внесудебный способ урегулирования спора между сторонами при участии и под руководством третьего нейтрального лица — посредника, не наделенного правом вынесения обязательного для сторон решения. Это
определение указывает на один из самых главных признаков медиации — внесудебность. Процедура медиации исключает вмешательство судьи, предполагая, что суд может лишь указать сторонам на возможность обращения к медиатору за разрешением спора. Однако, как нам представляется, соглашение, достигнутое с использованием процедуры медиации, должно заключаться исключительно в ходе судебного разбирательства. Другой не менее значимой проблемой является отсутствие в Законе о медиации указания на возможность использования медиации при разрешении публичных споров. Круг ограничивается лишь гражданскими правоотношениями. Справедливо отметить, что такая ситуация не находит однозначной поддержки в научно-практической среде. Сторонники исключения применения медиации к разрешению публичных споров полагают, что процедура медиации применима только к спорам, затрагивающим частные интересы, т.е. интересы, принадлежащие отдельным лицам, не обществу, не государству[10], а совершение мировой сделки между субъектами публичных отношений противоречит самой их природе
Противники исходят из того, что в публичном законодательстве не исключается диспозитивное регулирование, позволяющее субъектам правоотношений самостоятельно определять объем их прав и обязанностей; здесь и находится сфера возможных мировых соглашений в случае возникновения судебного спора. Так, А.А. Гатин, поддерживая идеи применения примирительных процедур по публичным спорам, подчеркивает, что примирение возможно исключительно по вопросам, урегулированным диспозитивными нормами права.
Вместе с тем использование примирительных процедур при рассмотрении споров об административных правонарушениях, о взы-
скании обязательных платежей и санкций вполне рационально и соответствует современной экономической действительности[11]. А наличие независимого профессионального посредника при разрешении некоторых категорий подобных споров, как справедливо отмечает А. Жук-Жученко, может сделать процесс более рациональным и эффективным
В.С. Анохин, выступая сторонником примирительных процедур по делам в сфере публичных правоотношений, допускает договоренность сторон о прекращении судебного спора на основе взаимных уступок. В обоснование своей позиции он приводит пример ситуации, когда «нарушитель административных норм... признает свою вину, не имел умысла при совершении обнаруженных правонарушений, готов немедленно уплатить часть надлежащей суммы, а государственный орган согласен на такую уступку».
Схожего мнения придерживается О.С. Черникова, указывая, что и между субъектами публичного спора «возможно сближение позиций, взаимные уступки, то есть возможно соглашение, которое будет утверждено судом».
А.А. Смола, поддерживающая применение медиации по публичным спорам, подчеркивает, что при разрешении указанных споров в первую очередью речь идет не о взаимных уступках, а о взаимном максимально полном выяснении всех обстоятельств, которые имели место в конкретной ситуации. Это тоже форма примирения.
Существующий сегодня запрет на применение медиации к публично-правовым спорам считаем нецелесообразным по ряду причин.
Во-первых, в большинстве случаев участники публичного спора чувствуют некую «ущемленность» перед представителями государства. А подобная дифференциация в предоставляемых законодателем
возможностях по разрешению споров может еще больше усугубить ситуацию, поскольку основным доводом невозможности применения медиации к административным спорам указывается именно неравность положения участников публичных правоотношений. И именно на этом фоне недопустим наиболее распространенный довод о том, каким образом институты государства будут договариваться с гражданами?[12] Во-вторых, есть положительный опыт ряда государств, уже применяющих медиацию к административным спорам. И этот опыт следует перенимать. В-третьих, несмотря на формальное закрепление медиации в качестве альтернативного способа разрешения спора, вопрос о ее принятии и должном распространении стоит достаточно остро. И вряд ли подобные ограничения будут способствовать ее стремительному развитию. Очевидно, что развитие медиации должно затронуть сферу публичных споров. Однако, как справедливо отмечают исследователи, для столь «масштабного внедрения медиации» потребуется принятие дополнительных специальных правовых актов и поправок в действующее законодательство, напрямую вменяющих в обязанность госчиновни-кам участвовать в примирительных процедурах и предоставляющих им при этом более широкую свободу маневра в сфере принятия решений об условиях урегулирования споров
Как полагает В.Ф. Яковлев, анализируя возможность применения медиации в административных спорах, определенные трудности возникают именно из-за отсутствия у чиновников специальных полномочий (в отличие от субъектов частного предпринимательства). Однако этот исследователь не рассматривает подобные сложности в качестве обстоятельств, исчерпывающих возможность мирного урегулирования административных споров.
В этой связи справедливо замечает Т.К. Андреева, что «сфера публичных правоотношений представляется наиболее предпочтительной
для использования посредника в урегулировании конфликта между частным лицом и органом государственной власти»[13]. По выводу правоприменителей
- — отсутствие публичности;
- — возможность самостоятельно выбрать посредника (медиатора) для разрешения спора, а также время и место для ведения переговоров;
- — отсутствие необходимых процессуальных элементов, что создает психологический комфорт для спорящих сторон и способствует достижению атмосферы сотрудничества и доверия;
- — возможность самим определить условия урегулирования конфликта, полностью удовлетворить действительные интересы сторон, например предусмотреть сроки и порядок погашения задолженности.
Собственно сторонники применения медиации к разрешению публично-правовых споров строят соответствующие выводы, ссылаясь на положительный опыт в данном направлении ряда зарубежных государств, поскольку мировая практика уже давно доказала преимущества решения конфликтов с помощью медиации, т.е. мирным путем, по сравнению с судебным способом. Так, в Германии и Голландии медиация по административным делам достаточно развита и результативна. В частности, в Германии изначально в эксперименте по введению медиации в судах было задействовано лишь шесть земель. Сегодня это количество постоянно увеличивается, к эксперименту присоединяются и другие регионы страны, включая Берлин. В целом политика государства направлена и на дальнейшее расширение применения внесудебных методов разрешения споров.
Голландский опыт основан на внедрении медиации при разрешении налоговых споров. Услугу медиации предлагает сам налоговый орган, для сторон она является бесплатной. Согласно данным, по каждому конкретному спору, разрешенному при помощи медиации, экономия государственного бюджета составляет от 20 до 50 тыс. евро[14]. И, несмотря на относительно короткий промежуток столь недавних преобразований, отмечается снижение числа судебных тяжб по делам данной категории
В США разработан и успешно применяется комплекс процедур по использованию альтернативных способов урегулирования налоговых споров, основной целью которых является оперативное разрешение спорных вопросов между налогоплательщиком и налоговым органом с участием уполномоченного лица, обеспечивающего справедливое и беспристрастное рассмотрение спора. При этом наиболее активно используются медиация и арбитраж.
Исследование показывает, что доводы как сторонников, так и противников возможности использования примирительных процедур для разрешения публичных споров в экономической сфере определяются сущностью правоотношений и не зависят от видов соглашений.
Придерживаясь позиции, допускающей примирительные процедуры в сфере административного судопроизводства по экономическим спорам, отметим, что примирительные процедуры являются неким психологическим средством «уравнивания» сторон публичного спора, нивелируют сформированную на подсознательном уровне вертикаль «власть — подчинение». Согласимся с исследователем, отмечающим, что их применение государственными органами в своей деятельности будет во многом способствовать формированию конструктивного диалога между гражданином и государством.
Как справедливо отмечает Н.М. Коршунов, главной особенностью проникновения частного права в публичную сферу общественных отношений является стимулирование при помощи частноправовых средств индивидуально-правового начала возникновения, содержания и реализации правоотношений. Поскольку частноправовой метод регулирует общественные отношения на основе консенсуса их участников,
проникновение частного права в публичную сферу обеспечивается прежде всего использованием в ее рамках различных договорно-правовых средств, которые имеют источником объективированные начала свободы личности и других субъектов[15]. Конвергенция частного и публичного права способствует развитию примирительных процедур применительно к административному судопроизводству. А «развитие идей примирения вне зависимости от сферы возникновения спора есть непосредственная задача арбитражного судопроизводства»
Собственно необходимость внедрения примирительных механизмов, внесудебных и досудебных способов урегулирования споров, в том числе вытекающих из административных правоотношений, декларировалась в Федеральной целевой программе «Развитие судебной системы России в 2007—2012 гг.», подчеркивалась в Посланиях Президента РФ к Федеральному Собранию РФ, а также получала определенное нормативно-правовое закрепление. Однако собственно механизм процессуальных соглашений в административном судопроизводстве по экономическим спорам не получил должного законодательного воплощения, и, как отмечают исследователи, в большинстве судов примирительные процедуры до сих пор не нашли широкого применения. Тем самым обозначилась целесообразность и значимость разработки механизма процессуальных соглашений, заключаемых в ходе или по итогам примирительных процедур в целом и в административном судопроизводстве по экономическим спорам в частности.
Словарь С.И. Ожегова, Н.Ю. Шведовой толкует механизм как «систему, устройство, определяющее порядок какого-нибудь вида деятельности». Механизм процессуальных соглашений в административном судопроизводстве по экономическим спорам, как и иные системы, требует организации на основе определенных принципов.
Исходя из сущности примирительных процедур и заключаемых с их использованием процессуальных соглашений следует подчеркнуть, что в основу их механизма в административном судопроизводстве по эко
номическим спорам должны быть положены центральные принципы законности, добровольности и равенства. Принцип законности. Безусловно, любое соглашение, заключаемое в ходе или по итогам примирительных процедур, основывается на действующем законодательстве Российской Федерации и не может нарушать права и законные интересы как участников спора, так и третьих лиц. Учитывая, что споры, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, всегда в той или иной степени связаны с интересами государства, принцип законности обретает существенное значение, обусловливая баланс публичных и частных интересов в механизме примирительных соглашений. Принцип добровольности механизма процессуальных соглашений в административном судопроизводстве по экономическим спорам воплощает реализацию диспозитивных начал при разрешении спора. Диспозитивность предполагает, что спорящие стороны вправе по своему усмотрению вступить в примирительный процесс урегулирования спора. Любое соглашение, заключаемое участниками спора, должно быть добровольным и ориентированным на их свободное волеизъявление. По точному замечанию Д.Л. Давыденко, по общему правилу стороны нельзя принудить к участию в примирительной процедуре. Более того, согласившись участвовать в ней, сторона вправе в любой момент отказаться от ее продолжения[16]. Именно добровольность побуждает участников спора прибегать к примирительным процедурам, искать компромиссы, самостоятельно предлагать условия процессуальных соглашений, реализуя свою добрую волю на мирное разрешение спора, возникающего из административных и иных публичных правоотношений. Обращение к механизму разрешения процессуальных соглашений на основе принципа добровольности способствует более эффективному разрешению спора, а также обусловливает исполнимость процессуальных соглашений, заключаемых в процессе или по итогам примирительных процедур. Иными словами, принцип добровольности заключается как в собственно обращении к примирительным процедурам, так и добровольном принятии на себя обязательств, вытекающих из заключенных в ходе них соглашений. Принцип равенства состоит в том, что при проведении примирительных процедур и заключении процессуальных соглашений участ-
ники спора обладают равными правами и не имеют и не могут иметь каких-либо процессуальных преимуществ. Кроме того, участники спора, разрешаемого в ходе примирительной процедуры, несут равные обязанности, вытекающие из природы соглашений, а также равную ответственность за исполнение достигнутых соглашений. Реализация принципа равенства участников в механизме процессуальных соглашений имеет особое значение при разрешении споров, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, поскольку предопределяет, что вне зависимости от статуса участников публичных правоотношений в механизме процессуальных соглашений они (участники спора) являются равными. Следует отметить, что принципы, положенные в основу процессуальных соглашений, характерны для механизма процессуальных соглашений всех примирительных процедур и заключаемых в ходе них или по их результатам соглашений. Вне зависимости от вида примирительной процедуры, используемой для разрешения спора, возникающего из административных и иных публичных правоотношений, стороны заключают соглашения, облачая их в не запрещенную законом форму и воплощая в нем все достигнутые договоренности и взаимные уступки. Правовая действительность современной России в области процессуальных соглашений не имеет должного нормативно-правового воплощения, особенно применительно к рассматриваемому нами административному судопроизводству по экономическим спорам. В силу прямого указания АПК РФ все соглашения в настоящее время именуют мировыми. По справедливому заключению исследователей, законодатель особо выделил мировое соглашение, которое необходимо рассматривать как результат примирительных процедур, как способ окончания дела и как самостоятельную примирительную процедуру[17]. Как нам представляется, это не отражает всех особенностей механизма процессуальных соглашений, вырабатываемых в результате тех или иных примирительных процедур в конкретном деле в административном судопроизводстве по экономическим спорам. Результаты примирения сторон по спорам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, в зависимости от вида примирительной процедуры должны воплощаться в соглаше-
ниях по обстоятельствам дела; мировых соглашениях; в соглашениях, заключенных с использованием процедуры медиации. Полагаем, что именно такой подход в полной мере обеспечит баланс императивных и диспозитивных начал конструкции публичноправового спора, учитывая интересы и процессуальные возможности всех участников спора. Понимая, что не всегда органы государственной власти наделены полномочиями на отказ от иска полностью, мы предлагаем использование базового вида соглашения, направленного на примирение сторон публичного спора в экономической сфере. Соглашение по обстоятельствам дела не создает для спорящих сторон новые права и обязанности, а лишь подтверждает обстоятельства, существующие на момент его заключения, позволяет закрепить важные для дела обстоятельства, в отношении которых у сторон нет спора, и тем самым освободить их от необходимости доказывания этих обстоятельств. В силу того, что соглашение по обстоятельствам дела носит исключительно доказательственный характер, считаем возможным допустить его заключение уполномоченными представителями спорящих сторон как на досудебной стадии спорных правоотношений, так и в ходе судебного разбирательства. Вне зависимости от времени заключения такого соглашения в процессе судебного разбирательства оно не подлежит утверждению судом путем вынесения соответствующего определения. Результат его рассмотрения судом отражается в протоколе судебного разбирательства и подлежит оценке наряду с иными доказательствами. Заключение участниками спора, возникающего из административных и иных публичных правоотношений, двустороннего соглашения по обстоятельствам дела является результатом примирительных процедур, этапом в механизме процессуальных соглашений в административном судопроизводстве по экономическим спорам, связанным с урегулированием отдельных вопросов, имеющих отношение к предмету спора. Согласование обстоятельств дела может служить основой для установления консенсуса между спорящими сторонами публично-правового спора и заключения иных примирительных соглашений в рамках административного судопроизводства по экономическим спорам. Несмотря на то что в рамках настоящего исследования мы рассматриваем систему процессуальных соглашений, заключаемых в ходе или по итогам примирительных процедур, включающую в себя соглашение по обстоятельствам дела, мировое соглашение и соглашение, заклю чаемое с использованием процедуры медиации, для современного правосознания россиян наиболее приемлемым и понятным остается мировое соглашение. С учетом приведенного довода, выделяя в качестве основной цели примирения сторон в экономических спорах, вытекающих из административных и иных публичных правоотношений, урегулирование спора, считаем необходимым подчеркнуть значимость именно мирового соглашения, заключаемого сторонами на основе взаимных уступок путем реализации согласованной воли. Согласно закону кибернетики любая сложная система объективно не может управляться только посредством предписанных извне правил и иных внешних воздействий. Воздействие внешних регуляторов на эти системы должно дополняться воздействием внутренних регуляторов, т.е. саморегулированием[18]. Сложность комплекса правоотношений хозяйствующих субъектов с публичной властью с одной стороны и сложность системы административного судопроизводства по экономическим спорам с другой позволяет рассматривать саморегулирование в возможности заключения мирового соглашения. Исходя из посыла саморегулирования при заключении мирового соглашения для разрешения спора, возникающего из административных и иных публичных правоотношений, такая форма примирения способствует урегулированию экономического спора на основе взаимной воли сторон при соблюдении баланса публичных и частных интересов. Мировое соглашение, в отличие от соглашения по обстоятельствам дела, не просто констатирует имеющуюся на момент его заключения правовую ситуацию, а создает для спорящих сторон новые права и обязанности, вытекающие из существа публичноправового спора. Мировое соглашение является самостоятельным видом соглашений, заключаемых в ходе или по итогам примирительных процедур, и может содержать договоренности по фактическим обстоятельствам спорных правоотношений, а также по процедурным моментам и вопросам правоприменения. В то же время мировое соглашение в механизме процессуальных соглашений может рассматриваться как следующий этап после заключения спорящими сторонами соглашения по обстоятельствам дела.
Соглашения, заключенные с использованием процедуры медиации, — третий вид соглашений, допускаемых нами для примирения сторон спора, возникающего из административных и иных публичных правоотношений, в экономической сфере. И если первые два укладываются в современные реалии АПК РФ, то для использования последнего необходима прежде всего его легализация в законодательстве. Как мы уже отмечали, в действующей редакции Закона о медиации не упоминается возможность применения медиации при разрешении публичных споров, ограничивая круглишь гражданскими правоотношениями. Для этого, учитывая основные идеи Рекомендации Комитета министров Совета Европы от 5 сентября 2001 г. № R(2001) 9 «Об альтернативах судебному разбирательству между административными органами и частными лицами», предлагаем внести изменения в АПК РФ, а также в Закон о медиации, предусмотрев возможность урегулирования экономических споров, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, путем использования сторонами процедуры медиации и иных примирительных процедур. Пересмотр положений Закона о медиации и закрепление возможности использования процедуры медиации для урегулирования споров, рассматриваемых в порядке административного судопроизводства, будут способствовать формированию новой, более высокой культуры разрешения споров и повышению уровня правосознания. Кроме того, в целях развития института примирительных процедур для урегулирования экономических споров, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, необходимо закрепить в АПК РФ следующее положение. В случаях, если до обращения в арбитражный суд по требованиям об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, и должностных лиц, о взыскании обязательных платежей и санкций, стороны конфликта не использовали досудебное его урегулирование, суд откладывает судебное разбирательство, предложив сторонам использовать примирительные процедуры, в том числе с обращением к медиатору. Выстраивание в рамках настоящего исследования системы процессуальных соглашений, допустимых в административном судопроизводстве по экономическим спорам, позволяет предложить некоторые критерии классификации рассматриваемых видов соглашений. Так, по времени реализации соглашения в механизме процессуальных соглашений предложено разграничивать на соглашения, осу ществляемые на досудебной стадии (соглашения по обстоятельствам дела), и соглашения, применяемые в ходе судебного разбирательства (соглашения по обстоятельствам дела, мировые соглашения, соглашения, заключенные с использованием процедуры медиации). По степени самостоятельности субъектов в урегулировании экономического спора, возникающего из административных и иных публичных правоотношений, соглашения предложено разделять на заключаемые самими участниками спора (соглашения по обстоятельствам дела и мировые соглашения) и заключаемые с участием иных лиц (соглашения, заключенные с использованием процедуры медиации). Глава 4
