Отдельные концептуальные аспекты административного судопроизводства по экономическим спорам

Правовые акты как специальный предмет рассмотрения и разрешения экономических споров в порядке административного судопроизводства

Одной из основных научно-практических задач исследования развития административного судопроизводства по экономическим спорам является анализ понятий, оперирование которыми имеет существенное значение для определения подведомственности дел и правил их рассмотрения. Ввиду отсутствия многих легальных определений важно не только установление дефиниций, но и характеристика критериев, отграничивающих рассматриваемые понятия друг от друга.

Становление административного судопроизводства по экономическим спорам выявило целесообразность легализации таких понятий, как «нормативный правовой акт», «квазинормативный правовой акт», «ненормативный правовой акт».

Правовой акт в российской и советской юридической науке традиционно определяется как документ соответствующей формы и реквизитов.

Как справедливо отмечает И.А. Войтко[1], в законодательстве отсутствует дефиниция понятия «ненормативный правовой акт», равно как и понятия «нормативный правовой акт». Кроме того, нет законо

дательно закрепленных дефиниций «ненормативный правовой акт», «государственный орган», «действие (бездействие)», «решение государственного органа». Все это усложняет рассмотрение дел указанной категории.

Множественность мнений и разностороннее толкование вышеназванных терминов нередко порождает ошибки при разрешении споров на практике. Однако, несмотря на значительные сложности, возникающие у правоприменителя в связи с единовременным употреблением в действующем законодательстве столь широкой терминологии, подход законодателя представляется правильным. Согласимся с М.А. Рожковой, замечающей, что подобное терминологическое разнообразие свидетельствует «о стремлении законодателя сформулировать норму таким образом, чтобы избежать формальных отказов в защите нарушенного права»'.

Для выявления разграничительных признаков указанных понятий необходимо их адекватное определение.

Для решения ключевых проблем теоретического характера необходимо ответить на вопросы о том, является ли спорный акт нормативным, имеются ли все необходимые признаки нормативности акта, отнесена ли спорная сфера правоотношений к арбитражной подведомственности? При подтверждении факта наличия у правового акта всех признаков нормативного акта и выявлении сферы спорного правоотношения возможно дальнейшее решение вопроса о рассмотрения такого дела именно в арбитражном суде.

Однако ответы на эти вопросы не лежат на поверхности. Сложность заключается в том, что до настоящего времени отсутствует нормативное закрепление понятия «нормативный правовой акт», не обозначены критерии, которым должен отвечать правовой акт для его признания нормативным. Как точно подмечает И.А. Войтко, «это обстоятельство порождает массу проблем как для суда, так и для заинтересованных лиц при оспаривании того или иного правового акта»[2] . Очевидно, что «назрела необходимость введения легального определения понятия нормативный правовой акт, критериев его нормативности».

Справедливости ради заметим, что в фундаментальных исследованиях ученые предпринимают попытки разрешить эти вопросы, но единого ответа пока не найдено.

Так, по мнению В.С. Нерсесянца, нормативный правовой акт определяется как «письменный правоустановительный акт государства, содержащий новые нормы действующего права»[3].

В.И. Гойман-Червонюк определяет нормативный правовой акт как письменный официальный документ установленной формы, который направлен на установление, изменение или отмену правовых норм.

По мнению Л.П. Рассказова, нормативный правовой акт — это юридический документ, принятый в установленном порядке компетентными субъектами правотворчества, содержащий нормы права и обеспечиваемый мерами государственного воздействия.

Ряд ученых придерживаются мнения о том, что нормативный правовой акт представляет собой официальный письменный документ, выражающий волеизъявление полномочного органа государственной власти по установлению, изменению или отмене норм права — общеобязательных правил, рассчитанных на многократное применение.

О.Ф. Скакун нормативный правовой акт определяет как решение правотворческого органа, направленное на установление или отмену действия норм права. Схожее мнение излагает В.Н. Хропанюк, рассматривающий нормативный правовой акт как официальный акт правотворчества, в котором содержатся нормы права. Он также определяет следующие признаки этого акта:

  • — это результат правотворческой деятельности законодательных органов или референдума;
  • — его содержанием выступает норма права;
  • — он обладает формальной определенностью.

Наряду с вышеперечисленными признаками, С. В. Бошно выделяет также следующие:

  • — волевое содержание;
  • — вхождение в единую систему;

  • — принятие посредством специальной процедуры;
  • — гарантирование принудительной силой государства.

Развернутые признаки для характеристики нормативного правового акта предлагает Л. П. Рассказов. По его мнению, таковыми являются:

  • — исходят от государства;
  • — являются результатом деятельности компетентных (уполномоченных на то законом) субъектов правотворчества;
  • — содержат в себе нормы права;
  • — имеют определенную формально-письменную форму;
  • — принимаются и осуществляются в юридически урегулированном процедурно-процессуальном порядке;
  • — их реализация обеспечивается комплексом мер государственного воздействия, втом числе и государственного принуждения[4].

М.С. Студеникина под нормативным актом понимает исходящий от компетентного государственного органа акт правотворчества, устанавливающий или же отменяющий правовые нормы. Он (акт) рассчитан на регулирование неопределенного числа случаев, неперсонифи-цирован и действует непрерывно. Этими признаками, подчеркивает исследователь, нормативный акт отличается как от актов применения права (где речь идет о приложении нормы к конкретному случаю, конкретному лицу), так и от актов толкования права (где речь идет о разъяснении того, как нужно понимать уже имеющуюся норму).

В.А. Филановский также предпринимает попытку определить понятие и признаки нормативного акта, однако четких критериев и условий (в том числе обязательных) для признания правового акта нормативным фактически не находит.

Высший Арбитражный Суд РФ в одной из справок, раскрывающих вопросы, касающиеся определения понятий нормативного правового акта и ненормативного правового акта, отметил, что наиболее существенные признаки нормативного правового акта проявляются в его содержании:

  • — устанавливает новую норму права (правило поведения), изменяет или отменяет действующую норму права, тем самым регулируя общественные отношения;
  • — является общеобязательным;
  • — адресован неопределенному кругу лиц;

— рассчитан на многократное применение (причем он может носить временный характер, как указано в Определении, данном в Постановлении № 781-II, но не должен быть связан с регулированием конкретного правоотношения)[5].

С.В. Никитин подчеркивает, что, несмотря на различие позиций, при определении нормативного правового акта авторы наделяют его фактически одинаковым содержанием — нормами права, т.е. общеобязательными правилами поведения субъектов, а также особыми (оперативными) нормами, направленными на введение в действие, изменение или отмену действия норм права. Несмотря на то, что последние не являются правилами поведения субъектов, тем не менее они содержатся в нормативном правовом акте, обладают признаками правовой нормы, втом числе свойством общеобязательности.

Вместе с тем большинство ученых хотя и отмечают определенные признаки нормативного правого акта, но рассматривают его содержание, исходя из довольно узких конструкций. Как справедливо считает Р.Ф. Васильев, «короткие определения обречены быть неполными, фрагментарными». Именно поэтому автор попытался сформулировать такое определение нормативного правового акта, которое будет максимально отражать все его признаки. В частности, он предлагает следующее определение нормативного правого акта: это письменный официальный документ, принятый в определенных законом форме и процедуре, направленный на возникновение, изменение или отмену обязательных правовых предписаний, рассчитанный на многократное применение, длительное существование, регулирование общественных отношений, нуждающихся в государственно-организационном воздействии. Однако такая формулировка сложна для восприятия, в ней отсутствует указание на уполномоченные органы, компетентные издавать нормативные правовые акты.

Как точно отмечает С. Потапенко, правильное определение нормативных и ненормативных актов как предметов судебного оспаривания приобретает важное значение, поскольку порядок их судебной проверки (контроля) имеет свои особенности. От этого, в частности,

зависит не только разная подсудность, но и в определенных случаях и подведомственность дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений[6].

Полагаем, что основной научно-практической задачей анализа понятия нормативного правового акта применительно к вопросу о подведомственности судам дел об их оспаривании должно стать определение критериев, отграничивающих данные акты от иных видов правовых актов. В конечном счете это поможет выявить систему логических операций, которые следует выполнить суду в целях определения различных аспектов правового акта, направленных на его признание (непризнание) нормативным. Результаты такого юридического анализа служат обязательным условием дальнейшего установления критериев, необходимых для признания подведомственным тому или иному суду дела об оспаривании правового акта именно как нормативного.

АПК РФ ни в одной из своих редакций не содержал понятия нормативного правового акта, как не содержит и понятия ненормативного акта. Дефиниция нормативного правового акта отсутствует и в иных федеральных конституционных и федеральных законах. При этом складывается противоречивая ситуация: в отсутствие федерального закона «О нормативных правовых актах» более чем в половине субъектов РФ подобные законы (о правотворчестве, правотворческой деятельности, нормативных правовых актах) приняты и почти в каждом раскрывается понятие нормативного правового акта.

На федеральном уровне первым опытом раскрытия понятия и признаков нормативного правового акта в подзаконных актах следует признать письмо Министерства юстиции РФ от 3 июня 1993 г. № 08-09/307. В п. 3.1 этого письма указывалось, что направлению на государственную регистрацию подлежат только акты, содержащие правовые нормы, т.е. правила поведения, рассчитанные на неопределенный круг лиц и неоднократное применение, и что при этом нормы могут быть постоянно действующими, установленными без ограничения срока или временными, содержащими указание на действие в течение обозначенного временными рамками периода либо

на действие до наступления определенного условия; принятыми в порядке эксперимента (если не указан срок их действия). Таким образом, определение круга правовых актов, подлежащих направлению на государственную регистрацию ввиду их принадлежности к числу нормативных, как и наличия других условий, обусловливающих необходимость государственной регистрации акта, осуществлялось путем установления наличия в них правовых норм.

Позднее Правительство РФ приняло Постановление от 13 августа 1997 г. № 1009, которым утверждены Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации[7]. Однако указанные Правила не раскрывают понятия нормативных правовых актов, для регулирования процедур издания которых они предназначены.

Во исполнение Постановления Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 Минюст России приказом от 14 июля 1997 г. № 217 утвердил Разъяснения о применении правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации. В них так же, как и в действующих в настоящее время Разъяснениях о применении правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных приказом Министерства юстиции РФ от 4 мая 2007 г. № 88, предлагается использовать определения нормативного правового акта и правовой нормы, содержащиеся в постановлении Государственной Думы от 11 ноября 1996 г. № 781-11 ГД «Об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации».

В соответствии с указанным Постановлением Государственной Думы нормативный правовой акт — это письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм. Правовая норма — это общеобязательное государственное предписание постоянного или временного характера, рассчитанное на многократное применение.

Суды общей юрисдикции при рассмотрении дел пользуются критериями, позволяющими отграничивать нормативные правовые акты

от ненормативных, сформулированные в разъяснениях Верховного Суда РФ. Впервые в целях разъяснения имевшейся правовой неопределенности было принято постановление Пленума ВС РФ от 27 апреля 1993 г. № 5 «О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел по заявлениям прокуроров о признании правовых актов противоречащими закону». В п. 2 были даны следующие разъяснения: «...правовыми актами, соответствие которых закону может проверить суд по заявлению прокурора, являются, в частности, принятые указанными выше органами и должностными лицами решения, содержащие обязательные предписания (правила поведения), влекущие юридические последствия. Такие акты могут носить нормативный характер, т.е. устанавливать правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом»[8].

Позднее в указанный документ были внесены изменения и дополнения Постановлением Пленума ВС РФ от 25 мая 2000 г. № 19. В своих разъяснениях Верховный Суд РФ отказался от формулирования понятия нормативного правового акта, заменив характеристику данного понятия перечислением его существенных признаков, к которым он отнес следующие: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом; наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

В 2007 г. Верховный Суд РФ вновь обратился к вопросу о разъяснении понятия нормативного правового акта. Так, в Постановлении Пленума ВС РФ от 29 ноября 2007 г. № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» четко сформулированы существенные признаки нормативного правового акта. В п. 9 таковыми названы: издание нормативного акта в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил пове-

дения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Анализ практики судов общей юрисдикции позволил сделать вывод о том, что для признания акта нормативным необходимо наличие всех перечисленных признаков, характеризующих как форму такого акта, так и его содержание[9].

В практике Высшего Арбитражного Суда РФ можно было встретить ссылку на уже упоминавшееся постановление Государственной Думы от 11 ноября 1996 г. № 781-І! ГД «Об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации» и использование предлагаемого этим Постановлением понятия «нормативный правововой акт».

В информационном письме Президиума ВАС РФ от 13 августа 2004 г. № 80 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов» была предпринята попытка установить некоторые ориентиры для арбитражных судов при рассмотрении заявлений об оспаривании нормативных правовых актов.

Однако если информационное письмо неполно раскрывало критерии, позволяющие арбитражным судам отграничивать нормативные правовые акты от иных видов правовых актов, то Постановление Пленума ВАС РФ от 30 июля 2013 г. № 58 во многом восполнило этот пробел.

В Постановлении закреплено понимание нормативного правового акта, содержащее в себе его правовые характеристики, схожие с предлагаемыми проектом федерального закона «О нормативных правовых актах» и поддерживаемые учеными-правоведами. Так, в п. 1 указано, что по правилам гл. 23 АПК РФ рассматриваются дела об оспаривании актов, принятых органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, должностным лицом, содержание которых составляют правовые нормы (правила поведения), рассчитанные

Глава 3. Отдельные концептуальные аспекты административного судопроизводства

на неоднократное применение и влекущие юридические последствия для неопределенного круга лиц, либо нормы, которыми вводятся в действие, изменяются или отменяются действующие правовые нормы. Кроме того, в разъяснениях определено, что положения нормативного характера могут быть включены в утвержденные нормативным правовым актом приложения.

Конституционный Суд РФ также исходит из необходимости в каждом конкретном случае реально обеспечивать эффективное восстановление нарушенных прав, не ограничиваясь формальным установлением соблюдения либо несоблюдения порядка и формы принятия обжалуемого акта'. Вместе с тем Конституционный Суд РФ не дает определения понятия нормативного правового акта, а исследует данный вопрос применительно к отдельной конкретной ситуации. Так, в одном из своих постановлений[10] он установил, что в рассматриваемом Указе Президента РФ от 2 ноября 1993 г. № 1833 «Об основных положениях военной доктрины Российской Федерации» отсутствует нормативное содержание, поскольку основные положения военной доктрины Российской Федерации не содержат нормативных предписаний.

Отсутствие необходимых разъяснений ранее затрудняло разграничение нормативных и ненормативных правовых актов. Между тем, как мы уже отмечали, признание правового акта нормативным имеет важное значение для установления подведомственности дела арбитражному суду, обусловливая необходимость применения к последующей процедуре судопроизводства в арбитражном суде положений соответствующей главы АПК РФ.

Именно поэтому в Постановлении Пленума ВАС РФ от 30 июля 2013 г. № 58 (далее — Постановление № 58) Высший Арбитражный Суд РФ обратил внимание на то, что при определении юридической природы оспариваемого акта арбитражным судам надлежит исходить из оценки его содержания, учитывая следующее. Акты органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, осуществляющих публичные полномочия, об утверждении (принятии) генеральных планов поселений, городских округов, схем территориального планирования муниципальных районов, субъектов РФ, Российской Федерации носят нормативный характер, поскольку затрагивают права неопределенного круга лиц и рассчитаны на неоднократное применение.

Акты органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, осуществляющих публичные полномочия, об утверждении проектов планировки и проектов межевания территории, об установлении границ зон с особыми условиями использования территории (охранных, защитных зон), о резервировании земель для государственных и муниципальных нужд не содержат норм права и не устанавливают правил поведения, а представляют собой акты применения к земельным участкам (землям) в границах определяемой соответствующим актом территории специального правового режима, предусмотренного законом или иным нормативным правовым актом. По своей юридической природе такие акты не являются нормативными правовыми актами и могут быть оспорены по правилам гл. 24 АПК РФ.

Для целей справедливого судебного разбирательства следует точно установить, какой вид правового акта подлежит оспариванию и закрепить развернутое понятие нормативного правового акта в постановлении Пленума ВС РФ.

Под нормативным правовым актом предлагается понимать принятый органом государственной власти, местного самоуправления, должностным лицом или в случаях, установленных законодательством, иного органа, должностного лица, а также в порядке референдума официальный документ, содержащий правовые нормы и (или) устанавливающий типовые правила поведения общего характера, обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение на территории, подпадающей под юрисдикцию субъекта правотворчества, и влекущие юридические последствия.

При этом положения нормативного характера могут содержаться наряду с основным текстом документа в приложениях к нему, утвержденных самим нормативным правовым актом.

Проведенное исследование показывает, что в отсутствие федерального закона «О нормативном правовом акте» легализация столь расширенного научного понятия в постановлении Пленума ВС РФ будет способствовать исключению неправильной квалификации правового акта при определении порядка его обжалования в рамках административного судопроизводства.

Отсутствие легальной дефиниции нормативного правового акта не только породило ошибки при определении признаков нормативности у правовых актов при обращении в суд с исками об их оспаривании, но и привело к тому, что Конституционный Суд РФ, коснувшись проблемы обжалования ведомственных актов, которые являются нормативными по сути и не являются таковыми по форме, выделил новый вид в числе правовых актов[11].

Как известно, федеральные органы исполнительной власти наделены полномочиями принимать как нормативные, так и ненормативные правовые акты. Согласно п. 8 Указа Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер (далее — нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти), прошедшие государственную регистрацию в Министерстве юстиции РФ, подлежат обязательному официаль

ному опубликованию, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера.

В соответствии с п. 10 Указа Президента РФ нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, кроме актов и отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут правовых последствий как не вступившие в силу и не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний. На указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров.

В соответствии с п. 2 постановления Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 (ред. от 30 января 2015 г.) «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации»[12] нормативные правовые акты издаются федеральными органами исполнительной власти в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений. Издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается.

Таким образом, письма федеральных органов исполнительной власти хотя и устанавливают правила поведения для неопределенного круга лиц, не могут быть отнесены к нормативным правовым актам в силу прямого запрета действующего законодательства России. Кроме того, они не публикуются в соответствии с требованиями, установленными для нормативных правовых актов. Однако эти акты зачастую содержат разъяснения законодательства, из которых исходят органы государственной власти в различных правоотношениях. Это касается прежде всего писем Федеральной налоговой службы и Министерства финансов РФ.

Как справедливо отмечает В. Мусин, «именно наличие в изданном государственным органом документе общих обязательных предписаний придает ему качество нормативного правового акта. Само по себе несоблюдение формальных требований, относящихся

к порядку его принятия и (или) введения в действие (официальное опубликование, государственная регистрация, если она является обязательной), не превращает нормативный правовой акт в ненормативный и не препятствует его оспариванию именно как нормативного правового акта».

Исходя из эффективности и своевременности защиты прав, Конституционный Суд РФ подчеркнул, что рассмотрение дел об оспаривании актов, по содержанию являющихся нормативными, но не являющимися таковыми по форме, должно осуществляться в особом порядке с учетом правил для рассмотрения дел об оспаривании нормативных правовых актов.

Здесь мы согласимся с В. Ярковым, отмечающим, что оспаривание актов, обладающих всеми существенными признаками нормативных, но не являющихся по форме таковыми, в порядке оспаривания нормативных правовых актов имеет свои достоинства. Во-первых, на стадии возбуждения дела заявителю проще доказать факт нарушения прав и свобод гражданина или неопределенного круга лиц; во-вторых, законная сила такого решения распространяется на неопределенный круг лиц, в силу чего - и это уже в-третьих - невозможно вторичное обращение в суд по основаниям, указанным в заявлении и уже рассмотренным судом1.

Установление особой процессуальной формы осуществления процессуальных прав отвечает требованиям процессуальной эффективности, экономии в использовании средств судебной защиты и тем самым обеспечивает справедливость судебного решения и баланс публичных и частных интересов.

Очевидно, что если Конституционный Суд РФ констатировал наличие в системе правовых актов особого вида, подчеркнул необходимость предусмотреть особый порядок рассмотрения дел об их оспаривании, легитимировать следует собственно понятие актов федеральных органов исполнительной власти, формально не являющихся нормативными правовыми актами, но фактически обладающих нормативными свойствами. Поэтому нужно оперировать понятием «квазинорматив-ные акты федеральных органов исполнительной власти», закрепив его в постановлении Пленума ВС РФ.

Квазинормативные акты федеральных органов исполнительной власти — это акты, принятые уполномоченным субъектом, содержа щие нормативное толкование законоположений, имеющие значение для неопределенного круга лиц и ориентированные на неоднократное применение, но не облаченные в форму (вид), в которой этот орган вправе принимать нормативные правовые акты, и не опубликованные в соответствии с установленными правилами.

Несомненно, легитимация обозначенного понятия исходя из позиции Конституционного Суда РФ, допускающей оспаривание в особом порядке актов федеральных органов исполнительной власти, в том числе актов Федеральной налоговой службы, содержащих разъяснения налогового законодательства, будут иметь значение и для развития административного судопроизводства по экономическим спорам, поскольку такая форма в действительности обеспечит судебную защиту прав и законных интересов субъектов экономической деятельности в публично-правовых спорах.

Говоря о легализации понятий, используемых в административном судопроизводстве по экономическим спорам, следует отметить важность разграничения ненормативных правовых актов, а также решений и действий (бездействия). В целях разграничения объекта обжалования необходимо определить понятие ненормативного правового акта, отграничив его от действия. Правовой акт в российской и советской юридической науке традиционно определяется как документ соответствующей формы и реквизитов.

Множественность мнений и различные толкования вышеперечисленных терминов нередко порождают ошибки при разрешении споров на практике. Но, несмотря на сложности, возникающие у правоприменителя в связи с единовременным употреблением в действующем законодательстве такой широкой терминологии, подход законодателя представляется правильным. Согласимся с М.А. Рожковой, замечающей, что подобное терминологическое разнообразие свидетельствует «о стремлении законодателя сформулировать норму таким образом, чтобы избежать формальных отказов в защите нарушенного права»'.

Для выявления разграничительных признаков указанных понятий необходимо их поступательное определение. И наиболее целесообразным представляется начать этот анализ с определения содержания ненормативного правового акта как ключевого понятия для рассмотрения данной категории споров.

И.С. Королев верно указывает, что правильное толкование природы нормативного и ненормативного правового акта, их различий имеет большое значение и от этого зависит правильное определение не только подведомственности, но и подсудности дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений. Им же предлагается следующее определение ненормативного правового акта: это изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, касающийся прав и обязанностей заранее определенного круга лиц (или одного лица), обязательные предписания которого содержат лишь предписания индивидуального характера и не являются нормами права[13].

Г.Е. Секарева предлагает определять ненормативный правовой акт как односторонний акт индивидуального характера, изданный соответствующим органом власти, содержащий властные предписания, обязательные для исполнения.

По мнению С. Потапенко, сущность ненормативного правового акта самым общим образом определена в его названии «ненормативный», иными словами, это такой правовой акт, который не содержит признаков нормативного акта. Исходя из этого можно в первом приближении отграничить нормативный акт от ненормативного. Ненормативные (правоприменительные) акты носят индивидуально-разовый, индивидуально-определенный характер и принимаются в основном по организационно-распорядительным вопросам (например, о назначении на должность, о присвоении звания и т.д.).

Анализ характеристик, приведенных А.В. Абсалямовым, позволяет сделать вывод о том, что ненормативный правовой акт — это строго формализованный документ, который составляется по утвержденной форме, адресован конкретному лицу и содержит обязательные для этого лица правила поведения.

Схожее определение ненормативного правового акта предлагается другими исследователями. Ненормативный акт — это строго формализованный документ, который составляется по утвержденной форме и характеризуется тем, что адресован конкретному лицу и содержит обязательные для этого лица правила поведения.

Анализ теоретических постулатов и актов Верховного Суда РФ приводит исследователей к выводу о том, что ненормативный акт есть решение органа государственной власти, органа местного самоуправления, государственного или муниципального служащего, которым устанавливаются права и обязанности в отношении конкретного лица (лиц), рассчитанное на ограниченное применение и выраженное в определенной форме[14].

П.Ю. Константинов предлагает следующее определение ненормативного правого акта: это акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица индивидуального содержания, адресованный к конкретно определенным лицам или организациям, рассчитанный на однократное применение, направленный на возникновение, изменение и прекращение конкретных правоотношений и не действующий после их прекращения.

Попытки привести дефиницию «ненормативный правовой акт» имели место и в судебной арбитражной практике. Так, Постановление Пленума ВАС РФ от 28 февраля 2001 г. № 5 «О некоторых вопросах применения части первой Налогового кодекса Российской Федерации» применительно к налоговым правоотношениям определяет ненормативный правовой акт как акт ненормативного характера, который может быть оспорен в арбитражном суде путем предъявления требования о признании акта недействительным, понимается документ любого наименования (требование, решение, постановление, письмо и др.), подписанный руководителем (заместителем руководителя) налогового органа и касающийся конкретного налогоплательщика.

Арбитражный суд Центрального округа в своем постановлении от 26 января 2011 г. по делу № А14-17765/2009/627/30 указал, что ненормативный правовой акт представляет собой акт индивидуального характера, изданный уполномоченным должностным лицом, влекущий возникновение, изменение или прекращение прав, обязанностей лица, которому он адресован, обязательный для исполнения и, как следствие, влекущий наступление неблагоприятных последствий в случае его неисполнения.

В постановлении Арбитражного Суда Северо-Кавказского округа от 23 сентября 2009 г. по делу № А15-1905/2008 на основании анализа Постановления Пленума ВС РФ от 20 января 2003 г. № 2 и правовой доктрины формулируется следующее понятие ненормативного акта: акт, порождающий права и обязанности в отношении конкретного лица (лиц), — индивидуальный акт, рассчитанный на строго ограниченное применение и облеченный в определенную форму. Такой акт может быть принят государственным органом, обладающим компетенцией по принятию ненормативных актов.

При этом следует отметить, что попытки толкования содержания ненормативного правового акта имеются и на уровне апелляционных судов. Например, в постановлениях Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 5 июля 2011 г. № 15АП-7014/2011 по делу № А32-9148/2011 и от 28 сентября 2011 г. № 15АП-10520/2011 по делу № А32-9849/2011 указано, что под ненормативными правовыми актами следует понимать правовые акты, содержащие индивидуальные предписания, направленные на установление, изменение или отмену прав и обязанностей конкретных лиц в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности. Ненормативные правовые акты имеют форму письменного документа того или иного наименования. При этом форма правового акта не является необходимым признаком отнесения его к числу ненормативных актов.

Анализ данного суждения привел суд к выводу о том, что одним из главных квалифицирующих признаков ненормативного правового акта является наличие в нем адресованных заявителю обязательных к исполнению властных предписаний, направленных на установление, изменение или прекращение прав и обязанностей определенных лиц, исполнение которых обеспечивается принудительной силой издавшего акт органа, а неисполнение влечет за собой применение санкций к лицу, которому адресован акт.

На наш взгляд, подобное «латентное правотворчество» судов скорее вынужденное, чем закономерное. В отсутствие четких законодательных ориентиров именно на судах лежит бремя довольно сложной квалификации разнообразного терминологического фонда.

Отметим, что, несмотря на множественность подходов к определению ненормативного правового акта, их анализ позволяет обозначить следующие квалифицирующие признаки ненормативного правового акта:

  • — закреплен в официальном документе;
  • — адресован конкретному лицу (нескольким конкретным лицам);
  • — содержит обязательные для этого лица правила поведения[15];
  • — имеет однократное применение.

По существу, в целях правильного определения подведомственности спора и применения к его рассмотрению правил гл. 24 действующего АПК РФ именно эти признаки должен выявить у оспариваемого правового акта арбитражный суд.

В целях формирования единообразной позиции понятие «ненормативный правовой акт», а также его обязательные признаки должны быть закреплены в постановлении Пленума ВС РФ.

Ненормативный правовой акт — это правовой акт, принятый уполномоченным лицом в пределах его компетенции, содержащий индивидуальные предписания, направленные на установление, изменение или отмену прав и обязанностей конкретного лица, рассчитанный на строго ограниченное применение.

С целью дальнейшего развития административного судопроизводства по экономическим спорам необходимо определить отличительные черты ненормативных правовых актов, решений и действий применительно к рассматриваемой сфере правовых отношений.

Кроме того, для правильного понимания используемой терминологии следует также отграничить понятие «ненормативный правовой акт» от понятия «решение». Для характеристики понятия «решение» важно иметь в виду, что, по мнению исследователей, в этом случае ненормативный акт может быть выражен не только как отдельный документ. Он может заключаться в резолюции на документе, в письме или выражаться в иной форме.

И.В. Хачев, разделяя ненормативные правовые акты и решения, отмечает, что решения, упоминаемые в гл. 24 АПК РФ, в отличие от ненормативных правовых актов, имеют процедурный характер по отношению к материально-правовому обязательству, возникающему на основании принятия ненормативного правового акта либо на иных предусмотренных законом основаниях. Последовательно разграничивая понятия ненормативного акта и решения, автор предлагает учитывать, что к действиям относится все, что не может рассматриваться в качестве ненормативного акта или решения.

Известна также точка зрения, согласно которой под решениями, подлежащими оспариванию, следует понимать ненормативные правовые акты (акты, устанавливающие, изменяющие или отменяющие права и обязанности конкретных лиц), принятые органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом'.

Однако при подобном изложении сущности решения государственного органа происходит его отождествление с понятием ненормативного правового акта, что, на наш взгляд, неверно. Полагаем, что не всякое решение государственного органа отвечает признакам ненормативного правового акта. Считаем, что содержание ненормативного правового акта шире, чем сущность решения.

В связи с этим А.А. Смирнова весьма справедливо отмечает, что «посредством ненормативных актов органы исполнительной власти субъектов Федерации оформляют свои управленческие решения в официальную документальную форму»[16] .

По мнению А. Пятова, под понятие ненормативного правового акта должен подпадать «любой документ, составляемый по результатам государственного контроля (надзора) и влекущий правовые последствия для проверяемого лица, например, в виде возникновения, изменения или прекращения конкретных правоотношений, прав и обязанностей этого субъекта».

Представляется, что подобное толкование существенно сужает пределы «формирования» ненормативных правовых актов, приближая его значение к актам, издаваемым уполномоченными органами по результатам определенных проверочных мероприятий. Считаем такой подход неверным, поскольку ненормативные правовые акты издаются в целях упорядочивания общественных отношений. Действительно, порой необходимость их принятия обусловлена определенными проверками, но подобные обстоятельства не могут рассматриваться в качестве первоосновы их формирования.

А.Л. Ильченко указывает, что теория права в понятие ненормативного правового акта, наряду с действием, вкладывает в него и бездей-

ствие, которое также затрагивает права и обязанности определенного круга лиц и облечено в письменную форму[17].

В юридической среде имеет место точка зрения, согласно которой под решениями следует понимать акты органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц, государственных, муниципальных служащих и приравненных к ним лиц, принятые единолично или коллегиально, содержащие властное волеизъявление, порождающее правовые последствия для конкретных граждан и организаций. Решение принимается как в установленной законодательством определенной форме (решение, постановление, распоряжение), так и в произвольной (например, письменное сообщение об отказе должностного лица в удовлетворении обращения гражданина).

На наш взгляд, при таком толковании происходит подмена понятий: ненормативного правового акта и решения. При этом нам представляется, что изложенное определение более приемлемо для обозначения именно ненормативного акта. Понятие же решения, по нашему мнению, должно иметь более узкое значение, отражающее его большую конкретность и узконаправленность по отношению к ненормативному правовому акту.

Полагаем, что к достаточно точному и лаконичному разграничению понятий нормативного правового акта, решения и действия в своем исследовании приходит Е.Г. Сирота. Автор указывает, что понятие «ненормативный правовой акт» используется в АПК РФ в значении юридического документа, внешнего словесно-документального оформления выражения воли, тогда как под решением понимается сама воля, а действием органов — воля, не изъявленная в словесно-документальной, но выраженная в какой-либо иной форме, в том числе в бездействии или конклюдентном действии или устно.

Под действием, которое может быть обжаловано в порядке гл. 24 АПК РФ, целесообразнее понимать ненадлежащее исполнение уполномоченными должностными лицами обязанностей, установленных действующим законодательством, либо совершение правомерных

действий, оформленных ненадлежащим образом. Согласимся с исследователем[18], предлагающим отличать решение от действия, во-первых, по наличию соответствующих реквизитов (наименование, наличие постановляющей части), во-вторых, по содержанию (безусловная реализация властных полномочий).

Под бездействием должностных лиц следует понимать несовершение должностным лицом действия, предусмотренного его должностными обязанностями.

Таким образом, в области административного судопроизводства по экономическим спорам правовые акты выступают в качестве специального предмета рассмотрения и разрешения в компетентном суде и относятся к категории процессуальных средств, определяемых как совокупность предусмотренных в процессуальном законе либо допускаемых им по аналогии материалов, объектов, приемов, методов и их комбинаций, способствующих надлежащему осуществлению процессуальных прав и обязанностей, эффективной защите прав и законных интересов и обеспечивающих благоприятное процессуальное положение лиц, участвующих в деле по экономическому спору, вытекающему из административных и иных публичных правоотношений.

  • [1] Войтко И.А. Оспаривание нормативных и ненормативных правовых актов // Иски и судебные решения. 2 Дивин И.М. Оперирование понятием нормативного правового акта в судебной арбитражной практике // Российская юстиция. 2009. № 9. С. 41—43.
  • [2] Войтко И.А. Указ. соч. 2 Там же. 3 Шугрина Е.С., Таева Н.Е. Особенности оспаривания писем министерств и ведомств: возможная позиция Конституционного Суда РФ //Актуальные проблемы российского права. 2015. № 4. С. 101—105.
  • [3] Нерсесянц В.С. Общая теория права и государства. М., 2002. С. 402. 2 [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.shemetov.ru/stati/ponjatie-i-znachenie-normativnyh-pravovyh-aktov-organov-ispolnitelnoi-vlasti.html 3 РассказовЛ.П. Теория государства и права. М., 2008. С. 262. 4 Проект федерального закона «О нормативных правовых актах Российской Федерации» //СПС «КонсультантПлюс». 5 Хропанюк В.Н. Теория государства и права. М., 2003. 6 Бошно С.В. Нормативные правовые акты. М., 2005. С. 13.
  • [4] Рассказов Л. П. Указ. соч. С. 261. 2 Студеникина М.С. Источники (формы) права // Теория государства и права / Под ред. А.С. Пиголкина. М., 2003. 3 Филановский В.А. Указ. соч. С. 5.
  • [5] [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.arbitr.ru/_upimg/D01F49F117 001C0EF3F4DCCDBA130838_%D0%Al%D0%9F%D0%A0%D0%90%D0%92%D0%9A %D0%90.pdf 2 Никитин С.В. Указ. соч. 3 Васильев Р.Ф. Признаки нормативного правого акта// [Электронный ресурс]. Режим доступа: www.centrlaw.ru 4 Там же.
  • [6] Потапенко С. Разграничение нормативных и ненормативных актов при рассмотрении дел, возникающих из публичных правоотношений // Российская юстиция. 2003. №6. 2 См.: Четвертакова Е.С. Способы разрешения юридических коллизий в нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 7.
  • [7] СЗ РФ. 1997. № 33. Ст. 3895. 2 Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 1999. №31. 3 Там же. 2007. №23. 4 СЗ РФ. 1996. № 49. Ст. 5506.
  • [8] Бюллетень ВС РФ. 1993. № 7. 2 См. п. 12 Постановления Пленума ВС РФ от 20 января 2003 г. № 2. 3 Бюллетень ВС РФ. 2008. № 1.
  • [9] См.: Обзор законодательства и судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за первый квартал 2006 г., утвержденный постановлением Президиума Верховного Суда РФ от 7 июня и 14 июня 2006 г. (вопрос 18), Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за третий квартал 2011 г., утвержденный Президиумом Верховного Суда РФ от 7 декабря 2011 г. (п. 1,2 Практики рассмотрения дел о признании недействующими нормативных правовых актов полностью или в части). 2 См., напр.: Постановление Президиума ВАС РФ от 16 января 2007 г. № 12547/06. 3 Вестник ВАС РФ. 2004. № 10.
  • [10] См.: определения КС РФ от 2 марта 2006 г. № 58-0 по жалобе гражданина Смердова Сергея Дмитриевича на нарушение его конституционных прав частью 1 статьи 251 Гражданского процессуального кодекса РФ, от 20 октября 2005 г. № 442-0 по жалобе закрытого акционерного общества «Себ Русский Лизинг» на нарушение конституционных прав и свобод пунктом 1 статьи 29, пунктом 1 части 1 статьи 150, частью 2 статьи 181, статьями 273 и 290 Арбитражного процессуального кодекса РФ, от 20 декабря 2005 г. № 518-0 «Об отказе в принятии к рассмотрению жалоб общества с ограниченной ответственностью «Нефтестандарт» на нарушение конституционных прав и свобод положениями глав 23 и 24, статей 153, 191, 192, 193, 197, 198, 199, 287, 292, 299, 301, 305 и 306 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации», от 5 ноября 2002 г. № 319-0 «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы некоммерческой организации — учреждения по управлением персоналом «Персона» на нарушение конституционных прав и свобод положениями пункта 2 статьи 4 Налогового кодекса Российской Федерации» и др. 2 Постановление КС РФ от 31 июля 1995 г. № 10-П «По делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 30 ноября 1994 г. № 2137 «О мероприятиях по восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской Республики», Указа Президента РФ от 9 декабря 1994 г. № 2166 «О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и в зоне Осетино-Ингушского конфликта», постановления Правительства РФ от 9 декабря 1994 г. № 1360 «Об обеспечении государственной безопасности и территориальной целостности Российской Федерации, законности, прав и свобод граждан, разоружения незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и прилегающих к ней регионов Северного Кавказа», Указа Президента РФ от 2 ноября 1993 г. № 1833 «Об основных положениях военной доктрины Российской Федерации»».
  • [11] Постановление КС РФ от 31 марта 2015 г. № 6-П «По делу о проверке конституционности пункта 1 части 4 статьи 2 Федерального конституционного закона «О Верховном Суде Российской Федерации» и абзаца третьего подпункта 1 пункта 1 статьи 342 Налогового кодекса Российской Федерации в связи с жалобой открытого акционерного общества «Газпром нефть»» // Российская газета. № 77. 2015. 2 СЗ РФ. 1996. 22. Ст. 2663.
  • [12] СЗ РФ. 1997. №33. Ст. 3895. 2 Жилин Г., Борисова Е., Ярков В., Мусин В., Юдин А., Зарипов В., Семенов А., Будылин С. Ведомственное нормотворчество и защита частных прав // Закон. 2015. № 4. С. 16—28.
  • [13] Королев И. С. Указ. соч. С. 91-92. 2 Секарева Г.Е. Обжалование ненормативных правовых актов - срок подачи заявления // Правовые вопросы строительства. 2007. № 2. 3 Потапенко С. Указ. соч. 4 Абсалямов А.В. Административное судопроизводство в арбитражном суде: теоретико-методологические аспекты. С. 158—159. 5 Арбитражный процесс: Учеб. С. 10.
  • [14] Шпачева Т.В., Шпачев Е.В. О способах защиты права (законного интереса) в арбитражном суде И Арбитражные споры. 2008. № 4; 2009. № 1-3. 2 Константинов П.Ю. Применение положений АПК РФ при рассмотрении споров о проверке законности нормативных правовых актов органов публичного управления и их должностных лиц // Арбитражные споры. 2009. № 2. 3 Вестник ВАС РФ. 2001. № 7.
  • [15] Комментарий к Арбитражному процессуальному кодексу Российской Федерации (постатейный) / Под ред. В.В. Яркова. М., 2010. 2 Королев И.С. Указ. соч. С. 92. 3 См.: Арбитражный процесс: Учеб.; Абсалямов А.В. Административное судопроизводство в арбитражном суде: теоретико-методологические аспекты. С. 158. 4 Хачев И.В. Указ. соч. С. 411—412.
  • [16] [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://minenergo.gov.ru/documents/zakon/ index.php?ELEMENT_ID=5444 2 Смирнова А.А. Юридическая природа нормативно-правовых актов исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации // Право и политика. 2005 . № 9. 3 Пятов А. Ненормативный — не значит недействительный // ЭЖ-Юрист. 2010. № 46.
  • [17] Ильченко А.Л. Оспаривание в суде зарегистрированного права на недвижимое имущество // Нотариус. 2004. № 5. 2 [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.jurist-tula.ru/individual/pred-vsudah/70 3 Сирота Е.Г. Акты поднормативного регулирования корпоративных отношений в хозяйственных обществах: Дис.... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2004. С. 146.
  • [18] Хачев И.В. Указ. соч. С. 412.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ   След >