Экономический спор как процессуальная предпосылка административного судопроизводства
Повышенное внимание исследователей к проблемам экономического и административно-правового споров не ослабевает уже много лет. Но, несмотря на это, многие научно-практические вопросы остаются дискуссионными. Предметами изучения выступают такие теоретические конструкции, как «экономический спор», «хозяйственный спор», «административный спор» и «публичноправовой спор». Ученых интересуют не только вопросы понимания указанных конструкций, но и вопросы их соотношения. Научный интерес также вызывают природа и сущность правоотношений, образующих конфликтные ситуации в сфере управления. Разные подходы к обозначенным проблемам обусловливают их активное обсуждение как среди ученых, так и среди практикующих юристов. Конечной целью таких дискуссий являются однозначные ответы на поставленные вопросы и консенсус в понимании указанных конструкций.
В научной литературе известна позиция, согласно которой экономический спор затрагивает, прежде всего, «предпринимательские интересы» его участников', соответственно, она строится на основе горизонтальных связей и не может включать в себя связи вертикальные. В частности, такого подхода придерживается Е.В. Богатырев, рассматривающий экономический спор как правовой конфликт, возникающий в сфере хозяйственной деятельности, участниками которого могут выступать юридические лица, частные предприниматели и государство[1] .
Р.Ф. Каллистратова, соглашаясь с Ю.Н. Стариловым, полагающим, что в содержании понятия «экономический спор» нет правовой составляющей, тем не менее связывает эту особенность с отсутствием в действующем арбитражном процессуальном законодательстве легального толкования названного понятия.
По мнению Н.П. Клейн, термин «экономические споры» не определяет характера правоотношений, из которых вытекает спор, и его правовой природы.
Представленные воззрения, на наш взгляд, небесспорны. В частности, определять экономический спор как сугубо экономический термин не совсем верно, ибо он заключает в себе и правовые, и экономические признаки. Вопрос о том, в каком аспекте его понимать, следует разрешать в зависимости от сферы применения и употребления.
Если термин употребляется в экономической теории, то, разумеется, особое значение имеет экономическая составляющая. В случае обозначения правовых отношений доминантную роль приобретает
правовое содержание. Однако, как справедливо отмечает П.П. Серков[2], неопределенность правового содержания экономического спора создает условия для широкого усмотрения правоприменителя. Дифференциация одного понятия в зависимости от его содержания может вызвать критику в юридической среде. Но и отказ от анализируемого понятия «экономический спор» также не представляется возможным ввиду того, что оно уже укоренилось в теории правовой науки. В сложившейся ситуации наиболее оптимальным шагом является его дифференциация, поскольку формирование какой-то иной терминологии, обозначающей те же отношения, нецелесообразно: отечественная правовая наука и без того ею перегружена. В исследованиях встречается мнение о необходимости закрепления в нормах АПК РФ понятия «экономический спор» именно в том аспекте, в котором оно применяется в рамках арбитражного процесса
Говоря об экономическом споре, многие исследователи (Т.К. Андреева, В.В. Ярков, В.А. Бабакова, В.М. Жуйков) сходятся в том, что его правовую природу составляют отношения в сфере предпринимательской деятельности, и на основании этого определяют его как возникающий в результате реализации такой деятельности.
По мнению А.Н. Приженниковой, отличительными чертами экономического спора являются: во-первых, наличие экономического характера спора, во-вторых, субъектный состав участников спора. Но, как справедливо замечает Н.И. Клейн, подобное толкование экономического спора исключает из его содержания обширную категорию дел, рассматриваемых в арбитражных судах.
В отношении понятия, содержания и соотношения категорий «хозяйственный спор», «экономический спор», в том числе и в со-
ветский период развития законодательства и научно-теоретических концепций, значимой и разделяемой нами точки зрения придерживался М.И. Клеандров. Он, в частности, указывал, что «хозяйственный спор, во-первых, горизонтальный, предполагает равенство участников, их несоподчиненность друг другу, а во-вторых, это спор имущественный. Другими словами, с немалой долей условности, хозяйственный спор — это гражданско-правовой спор имущественного вида. А спор хозяйствующего субъекта со своим вышестоящим органом либо с органом государственной власти, государственного управления, контролирующим органом, будучи тоже по своей природе экономическим (так как он возник из экономических отношений), — это не спор между равноправными субъектами, а, напротив, спор между неравноправными субъектами, спор, вытекающий из административных правоотношений»[3]. М.И. Клеандров, определив экономический спор как видовое понятие по отношению к хозяйственному спору, предложил его дефиницию: «Экономический спор — это хозяйственный спор (который в значительной мере идентичен понятию «гражданско-правовой спор имущественного характера») плюс спор, вытекающий из административно-правовых отношений (административно-правовой спор) с доминированием в нем экономической подоплеки»
Широкое понимание содержания экономического спора также можно встретить в трудах М.А. Рожковой. По ее мнению, экономический спор «является неким конгломератом, включающим в себя и хозяйственный, и административно-правовой спор».
Разделяя этот подход, Л.А. Новоселова указывает, что понятие экономического спора охватывает споры, возникающие и из гражданских, и из публичных правоотношений.
Мы исходим из того, что понятие экономического спора комплексное, межотраслевое и системообразующее, включающее в себя иные, более узкие категории споров. Стержнем экономического спора является прежде всего его имущественная составляющая. Следовательно, ключевое определение данного термина должно содержать в качестве важнейшего признака именно эту особенность.
Поэтому согласимся с исследователем, отмечающим, что независимо оттого, к гражданским или публичным правоотношениям относится экономический спор, он обязательно будет обладать основными отличительными чертами, а именно: Вместе с тем термин «экономический спор», по точному замечанию В.Л. Слесарева[4], не определяет отраслевую природу спора, он не означает и механического объединения этих споров как их суммы. Функция данной категории — в отграничении особой сферы общественных отношений, участники которых решают свои споры в арбитражном суде. Эта сфера — предпринимательская и иная экономическая деятельность, участники которой решают возникающие между ними споры в арбитражном суде. На наш взгляд, понятие экономического спора должно быть единообразным и системоообразующим. Поскольку, как справедливо отмечает П.П. Серков, критерии экономического спора или экономического спора, возникающего из административных правоотношений, не разработаны юридической наукой
Наиболее целесообразно рассматривать экономический спор как разногласия имущественного характера, субъектами которых могут выступать граждане, юридические лица, государственные органы. Предполагая, что субъектом экономического спора могут быть органы государственной власти, подчеркнем, что экономический спор как родовое понятие включает в себя спор административный как понятие видовое. Такой позиции придерживаются большинство ученых, считающих, что административный спор необходимо рассматривать через призму спора экономического, поскольку он является его разновидностью.
Однако при едином подходе, заключающемся в отнесении административных споров к числу споров экономических, в научной
среде нет общепринятого понимания собственно административного спора. Как точно отмечают А.Б. Зеленцов и Ф.Ф. Яхин, для обозначения споров с содержанием административного элемента в отечественной правовой теории используется разная терминология. Чаще всего, по мнению исследователей[5], в теории встречаются следующие обозначения: «административно-правовой спор», «спор об административном праве», «управленческий спор», «спор, возникающий из административно-правовых отношений», «спор в сфере управления». А.В. Винницкий полагает, что судебные споры между органами публичной власти (таможенными, налоговыми, антимонопольными и другими органами) и хозяйствующими субъектами, возникающие в связи с осуществлением последними предпринимательской и иной экономической деятельности, можно условно обозначить как «административно-хозяйственные» или «административно-экономические» споры
К перечисленным выше терминам следует добавить и такие, как «публично-правовой спор», «спор, вытекающий из административных и иных публичных правоотношений», поскольку современная юридическая наука и практика достаточно часто ими оперируют.
Несмотря на то, что во всех обозначенных понятиях присутствует административный элемент, это не должно быть основанием для их отождествления. Как замечает исследователь, нередко все они используются как синонимы, но различаются своим буквальным содержанием.
В целях оптимизации терминологического аппарата в первую очередь разграничим понятия «управленческий спор» и «спор в сфере управления», считая второе более широким по отношению к первому. Спор в сфере управления, по нашему мнению, включает в себя разнообразные разногласия, возникающие в этой сфере, в том числе и управленческий спор. Это могут быть и административные споры, и гражданские притязания - вплоть до межличностных разногласий между сотрудниками в этой области. Говорить о споре как об управ
ленческом можно, если только его возникновение как таковое связано с реализацией управленческой деятельности. Во всех остальных случаях это спор в сфере управления, каким бы ни было основание его возникновения. Именно поэтому позиция исследователя[6], рассматривающего управленческие споры и споры в сфере управления в качестве синонимов только из-за обязательного участия в них представителей публичной власти, не может считаться достоверной. Как справедливо подмечают А.Б. Зеленцов и Ф.Ф. Яхин, категория «споры в сфере управления» может возникать в результате различных правоотношений (служебных, организационных, межгрупповых, межличностных)
Нельзя согласиться и с точкой зрения исследователей, уравнивающих понятия управленческого спора, спора в сфере управления, административно-правового спора.
Понятие административно-правового спора не является новеллой в отечественной правовой теории. Несмотря на достаточно длительное его применение, оно выступает предметом оживленной дискуссии в теории и практике юридической науки. Среди исследователей до сих пор не сложилось единого понимания его сути и правовой природы. Противоречия в теории во многом затрудняют квалификацию существа спорных правоотношений на практике. Такой раскол в юридической среде во многом обусловлен отсутствием легального определения административно-правового спора в действующем законодательстве Российской Федерации. Как справедливо отмечает И.М. Галий, отсутствие легального определения понятия «административно-правовой спор» отрицательно влияет на установление концептуальных основ административного судопроизводства.
Согласно юридическому словарю административный спор — это разногласие, возникающее между участниками управленческих правоотношений в связи с нарушением, применением или толкованием норм административного права.
Н.Г. Кипер определяет административно-правовой спор как разногласия между субъектами административно-правовых отношений
по существу различно понимаемых ими взаимных прав и обязанностей[7]. Административно-правовой спор, по мнению Е.Б. Лупарева, представляет собой административно-правовое отношение комплексного материально-правового и процессуального характера, выражающееся в наличии противоречий сторон, вызванных конфликтом интересов в сфере государственного управления или несовпадением взглядов на законность и обоснованность организационных действий органов и лиц, наделенных государственно-властными управленческими полномочиями
О.В. Чекалина считает, что административно-правовой спор -это такой конфликт, в котором между субъектами административного права имеется спорное регулятивное отношение по поводу индивидуального административного акта или действия должностного лица.
А.Б. Зеленцов рассматривает административно-правовой спор как возникающий из административно-правовых отношений, которые складываются в связи с осуществлением властных полномочий органами публичной администрации. Автор указывает на отличие этой категории от гражданско-правовых споров по субъектному составу, сфере возникновения и по характеру реализуемых прав. Такое указание на отличительные особенности представляется логичным, поскольку позволяет легко разграничить сферу административноправового спора от сферы гражданско-правового спора. Но несмотря на обозначаемые критерии различия, исследователь отмечает, что разграничение этих споров осложняется существованием смешанных (имущественных административно-правовых) правоотношений. Подобные правоотношения зачастую вынуждают использовать несколько способов защиты прав.
Интересно сочетание в определении исследователя понятий «спор», «конфликт» и «юридическая коллизия». Возникает вопрос: достаточно ли схожие значения этих понятий, чтобы употреблять их в качестве синонимов? И возможно ли подобное отождествление?
Дискуссии вокруг сущности понятий «спор» и «конфликт» ведутся в науке давно, но единого мнения по этому вопросу в юридической среде не существует. Многие исследователи характеризуют спор сквозь призму определения «конфликт», подчеркивая при этом, что одно (спор) является составной частью другого (конфликт). Так, в понимании А.Б. Зеленцова, юридический конфликт имеет широкое значение, в состав которого входит спор о праве как его разновидность[8]. Соглашаясь с мнением о более широком содержании конфликта по сравнению со спором, считаем не совсем удачным употребление понятия «юридический конфликт», хотя оно встречается и у классиков отечественной правовой мысли. В частности, В.Н. Кудрявцев спор о праве рассматривает в качестве юридического конфликта, который в зависимости от оснований может иметь разновидности. Споры о праве он подразделяет на конфликты, порожденные противоречиями: а) между двумя или несколькими актами; б) между нормой права и правоприменительной практикой; в) между двумя или несколькими правоприменительными актами; г) между различным пониманием и толкованием одного и того же акта
В трудах И.М. Зайцева правовой спор обозначается в качестве юридической формы конфликта, возникающего между субъектами права касательно их прав и обязанностей.
В современной теории права термин «юридический конфликт» также употребляется довольно часто. В частности, Ю.И. Гревцов рассматривает юридический конфликт как процесс спора двух или более сторон относительно юридических прав и обязанностей.
Т.В. Худойкина определяет юридический конфликт через его правовое содержание, поскольку он «непосредственно связан с правовыми отношениями сторон и представляет собой противоборство субъектов права с противоречивыми правовыми интересами». Схожей точки зрения придерживаются О. В. Арабаджиева и Н.Д. Гомонов, которые в содержании юридического конфликта в первую очередь выделяют правоотношение, «поведение субъектов которого направ
лено на достижение противоположных или взаимоисключающих интересов»[9]. В вышеприведенных суждениях уравниваются понятия «юридический конфликт» и «правовой спор», что само по себе представляется правильным, поскольку, по нашему мнению, это и есть правовой спор. Таким образом, мы считаем верным утверждение о том, что конфликт есть несогласие, противоречие взглядов, суждений, мнений, разновидностью которого является правовой спор. Вместе с тем полагаем, что все приведенные выше суждения следует обозначать именно как правовой спор, а не как юридический конфликт. Предлагаемая трактовка в большей степени соответствует правовой природе и содержанию спора. Эта позиция находит свое отражение в определении А.В. Иванова, который под правовым спором понимает конфликт, касающийся прав, признанных и охраняемых законодательством
Исследуя вопрос о понятии спора в гражданском праве, М.А. Рожкова приходит к выводу о том, что это разногласие между его субъектами, причиной возникновения которого является нарушение прав одной стороны либо оспаривание этих прав, требующее самостоятельного урегулирования либо разрешения в суде.
И хотя это определение дано применительно к гражданско-правовым отношениям, в нем отражена важнейшая особенность спора как межотраслевого понятия, а именно наличие разногласий. На наш взгляд, этот фактор является спорообразующим. Характеристика спора, подходы к его дефиниции могут быть разными, но для любого определения ключевым будет наличие разногласий либо противоречий.
Именно с этой точки зрения дает определение сущности правового спора Н.Б. Зейдер. По мнению исследователя, для наличия спора достаточно лишь утверждения одной стороны о нарушении прав другой.
Эти понятия объединены благодаря тому, что оба содержат в себе противоречия, разногласия как ключевой элемент. Понятие конфликта представляется более широким, чем спор. Понимая, что и то, и другое
применяется вне привязки к какой-либо определенной сфере, считаем уместным рассматривать спор как форму выражения конфликта. Возвращаясь к подходу Ю.Н. Старилова, в рамках которого рассматривалась возможность единовременного использования довольно большого разнообразия терминов, отметим следующее. С точки зрения приведенных выше суждений определение административно-правового спора как «конфликта или юридической коллизии» представляется не совсем точным. Исходя из нашего понимания содержания конфликта подобное употребление этого термина представляется неуместным. Что касается юридической коллизии, то в общей теории права под ней понимается прежде всего несоответствие друг другу нормативных и иных правовых актов, в то время как административноправовой спор предполагает не только противоречие правовых актов, но и несогласие с нормативными актами лиц, на которых направлено их воздействие. Следовательно, под определение административноправого спора подпадает более широкая категория разногласий, чем юридические коллизии. Вместе с тем в литературе нередко встречается определение административно-правового спора и через конфликт, и через коллизии. В частности, А.И. Окунев рассматривает административный спор как конфликт интересов, как их столкновение, вызванное коллизией правовых норм двух сторон, не находящихся в организационном подчинении друг к другу[10]. Кроме того, мы не согласны с вышеизложенным мнением о коллизии правовых норм, нам также не совсем понятен смысл, вложенный в словосочетание «не находящихся в организационном подчинении друг другу». Подобная формулировка, если она выступает как обозначение неравного положения субъектов, представляется неудачной. Если же автор намеревался таким образом отграничить административно-правовой спор от управленческого, то это изложение, порождая неоднозначное толкование, требует более конкретного определения. Сущность административно-правового спора как разновидности юридического конфликта рассматривает и Н.Ю. Хаманева. В ее понимании основными характеристиками административно-правового спора является его возникновение в сфере управления, особое положение его субъектов и специальный порядок разрешения
Соглашаясь с выводами об особом положении участников спора и порядке рассмотрения, мы считаем не совсем верным указание на его возникновение исключительно в сфере управления. В данном случае целесообразнее говорить о публично-правовой сфере, охватывающей всю область правоотношений, из которых возникает административно-правовой спор. Достаточно своеобразна точка зрения У. В. Метелевой, определяющей административный спор как выраженное в официальной форме несогласие субъекта административного правоотношения с принятым в отношении него другим субъектом правоотношения решением или совершенным в отношении него данным органом властным действием либо бездействием'. У.В. Метелева выделяет следующие основные признаки административно-правового спора: В общих чертах можно согласиться с этим определением, но при этом следует отметить, что не все обозначенные автором признаки можно рассматривать как идентифицирующие лишь административные споры. В частности, данное замечание касается содержания спора: характеризовать несогласие как его отличительный признак не совсем верно. На наш взгляд, несогласие, противоречие, недовольство — доминанты, составляющие стержень любого спора. Это так называемые межотраслевые характеристики правового спора в общем понимании. Еще больше сомнений вызывает мысль о том, что формальное выражение подобного несогласия является отличительным признаком
именно административного спора. Письменная форма обязательна для любого притязания. Утверждение, что гражданский спор имеет место, возможно только при наличии его письменно выраженного существа. По мнению Н.В. Сухаревой, для того чтобы квалифицировать спор в качестве административного, он должен возникнуть: Таким образом, по мнению исследователя[12], каждый административный спор возникает в связи и по поводу осуществления исполнительным органом своих функций. Подобная трактовка природы возникновения административно-правового спора представляется наиболее приемлемой, поскольку содержание спора неразрывно связано с реализацией представителями государственных органов своих непосредственных обязанностей. Изучая предмет административно-правового спора, Е.В. Лупарев уделяет пристальное внимание соотношению его объекта и предмета. Без подобного анализа, по мнению исследователя, всесторонняя трактовка его природы невозможна. Автор приходит к выводу, что объект административного правового спора — это прежде всего единство и борьба противоположных воззрений на субъективные публичные управленческие права, а сами нарушенные права рассматриваются в качестве предмета спора Полагаем, что приведенное толкование можно обозначить как выражение правовой природы спора. Нельзя не согласиться с тем, что основным элементом административно-правового спора являются именно противоположные взгляды на одни и те же права, что эти противоречия всегда находятся в плоскости права публичного. Однако при подобном толковании объект и предмет спора тесно переплетаются с его признаками. Отсюда возникает вопрос: каким должно быть универсальное определение административно-правового спора? Полагаем, что лишь в рамках определения полностью отграничить рассматриваемую категорию споров довольно сложно. Соответствен
но, определение должно дополняться отличительными признаками административно-правового спора. В теории права также указывается на наличие формального и материального подходов к определению административно-правового спора. В рамках первого под административными спорами понимаются те, что рассматриваются в административных судах. Однако применительно к современной правовой действительности не совсем ясно, что подразумевается под административными судами. Если иметь в виду созданные в рамках арбитражной юрисдикции административные коллегии, то это будет «сужающим» фактором, поскольку при подобном подходе административные споры, рассматриваемые в общих судах, не подпадают под это понятие. В том случае, если под административными судами понимается деятельность по рассмотрению административных споров в рамках всей судебной системы, то наиболее уместным представляется употребление термина «административное судопроизводство». В рамках материально-правового подхода выделяется два подкритерия: субъектный и предметный. С точки зрения субъектного подкритерия административным является спор, в котором стороной действия выступает орган управления. С точки зрения предметного подкритерия спор считается административным, если юридический вопрос, составляющий существо спора, является вопросом административного права. Позволим себе не согласиться ни с одним из представленных подходов. На наш взгляд, ни материальная, ни формальная точки зрения не отражают полностью сущность административного спора, так как определяют его весьма узко. При подобных трактовках широкая категория правоотношений, в действительности подпадающая под определение административно-правовых споров, формально выпадает из нее. Поскольку в каждом из подходов «симптоматично» отражена специфика административно-правового спора, мы считаем наиболее уместным трансформировать заложенные в них идеи в единое объективное понятие административно-правового спора. Весьма своеобразна трактовка административного спора, предложенная Г. Диковым. По его мнению, таковым следует признавать спор между частным лицом и государством, инициатором судебного рассмотрения которого является частное лицо[13].
С изложенной позицией трудно согласиться, поскольку зачастую заявителем по административному спору в суде выступает государственный орган. Еще больше сомнений вызывает утверждение исследователя о том, что публично-правовые отношения представляют собой элемент другого вида судопроизводства — уголовного, поскольку именно здесь инициатором судебной тяжбы является государство[14]. Сегодня мы с уверенностью можем говорить о том, что публичный интерес является обособленным предметом защиты в системе арбитражной юрисдикции. И инициаторами судебного разбирательства равно выступают и государственные органы, и частные лица. Говоря о сущности административного спора, Ю.Н. Старилов определяет его как конфликт или юридическую коллизию между представителями государства и иными субъектами из-за противозаконного административного нормотворчества, повлекшего за собой нарушение публичных прав Нередко в качестве определяющего критерия выступает факт регулирования отношений нормами той или иной отрасли права. В частности, по мнению Н.В. Сухаревой, споры, возникающие между сторонами, поведение которых регулируется административно-правовыми нормами, можно отнести к административно-правовым спорам. Основной составляющей любого административного производства является конкретный спор в сфере управленческих отношений Подобная трактовка административного спора заложена в трудах Д.М. Чечота. Он указывал, что «спор считается административным, если юридический вопрос, составляющий содержание спора, является вопросом административного права»
Изложенные суждения представляются не совсем объективными, поскольку содержание административного правоотношения регулируется не только административным, но и гражданским и арбитражным процессуальным правом.
Обобщая понятийный аппарат относительно предмета административно-правового спора, М.В. Никифоров пишет, что он представляет собой административное дело. Возникает дело вследствие того, что
у одного из участников правоотношения складывается убеждение о нарушении либо ущемлении его прав[15]. Такое отождествление представляется нам неточным. Полагаем, что административное дело — это форма, в которой излагается сущность спора. Вместе с тем весьма распространено мнение о том, что административно-правовой спор следует рассматривать, отграничивая его от термина «административное дело». В частности, И.В. Панова считает, что понятие административного дела шире термина «административный спор», поскольку первое может иметь место независимо от наличия административного спора. Административные дела, с точки зрения исследователя, можно разделить на нормотворческие, правоприменительные и юрисдикционные
Определяя административное дело как документально оформленное уполномоченным лицом административное правоотношение, А.С. Сухарев отграничивает от него понятие административно-юрисдикционного дела. Оно, как полагает автор, представляет собой административно-правовой спор, документально оформленный уполномоченным субъектом права для его рассмотрения и разрешения.
Таким образом, исследователь в понятие административного дела вкладывает широкое содержание (подобное определение включает в себя и правоотношения, порожденные не в результате спора).
В тесной связи с административно-правовым спором рассматривается административно-юрисдикционное дело как форма выражения спора.
В целом поддерживая мысль о том, что административное дело есть формальное изложение сущности административного спора, считаем не столь верным предлагаемое конкретное разграничение терминологии. По нашему мнению, основанием разделения любых понятий должен быть явно заметный критерий, чего в данном случае мы не наблюдаем. В сущности, оба приведенных понятия в качестве смысловой нагрузки несут идею формальности требований. В основе представленной дифференциации лежит определение терминов от общего к частному, но в представленном случае подобное считаем неуместным. Более того, при таком подходе не исключаем и возмож
ную подмену понятий, поскольку очень трудно исходя из обозначений терминов определить ту границу, которую проводит исследователь. В.В. Ершов административное дело понимает как спор о соответствии законов и иных актов государственных органов и их действий (бездействия) общепризнанным принципам и нормам международного права и международным договорам Российской Федерации'. Анализируя изложенные выше суждения о соотношении административно-правового спора с административным делом, полагаем более правильным обозначение их как содержания и формы. Иными словами, по нашему мнению, административное дело есть документально выраженная и оформленная сущность административно-правового спора. При рассмотрении сущности административно-правового спора в теории права отмечается возможность его определения в узком и широком смысле. Так, исходя из первого посыла, Н.А. Сухарева рассматривает административно-правовой спор как спор о правах и обязанностях субъектов административного права, подчеркивая, что такой спор отличается от гражданско-правового спора прежде всего характером правоотношений и статусом спорящих субъектов[16] . По мнению А. В. Пошивайловой, в узком смысле административно-правовой спор выступает в качестве предмета административного судопроизводства, но не юстиции, это возникший спор между сторонами, поведение которых регулируется исключительно административно-правовыми нормами
Исключительность предложенного понимания вызывает сомнения, особенно при широком толковании сущности и содержания административно-правового спора. Указание на разграничение сферы административного судопроизводства и административной юстиции не вносит ясности, напротив, вызывает вопросы. По аналогии с рассматриваемым понятием содержание терминов «административное судопроизводство» и «административная юстиция», а также их соотношение не нашли однозначного толкования в правовой теории. Исходя из этого толкование одного понятия сквозь призму не в пол
ной мере уясненных других представляется неудачным. Что касается узкого понимания, то в целом оно схоже с принципом определения по отраслевой принадлежности, о нецелесообразности которого говорилось ранее. Исследование правовой природы административного спора предопределяет весьма закономерный вопрос: как он соотносится с понятием «публично-правовой спор»? Понятие это в юридической науке не новое, но не совсем изученное и не столь распространенное. Приведенные выше суждения служат убедительным доказательством того, что в большинстве случаев отечественная правовая теория оперирует термином «административно-правовой спор». Ю.А. Тихомиров рассматривает публично-правовой спор как этап в процессе развития юридической коллизии. Далее автор конкретизирует это утверждение, расценивая публично-правовой спор в качестве регламентированной законодателем процедуры рассмотрения притязаний субъектов права по поводу их интересов, актов и действий публичного характера'. Изложенная позиция представляется нам небесспорной. Выражая сомнения в правильности обозначения публичного спора как процедурного элемента, урегулированного в законодательстве, мы полагаем, что вопрос о предмете и сущности этой категории споров находится прежде всего в плоскости права материального. И его определение должно быть связано в первую очередь с теорией права. Порядок рассмотрения таких споров — прерогатива норм процессуального права. Естественно, что материальное и процессуальное право неразрывно связаны между собой. Однако в подобном случае материальное право первично, поскольку от того, как будет определено понятие в теории права, во многом зависит и характер его процессуального регулирования. Проводя аналогию с самым общим понятием спора как взаимным притязанием на что-либо, И.В. Михеева делает предположение, что публично-правовой спор можно определить как разногласие между субъектами права, рассматриваемое в суде. Однако тут же автор оговаривается, что указание на судебное разбирательство этих споров не всегда верно, поскольку могут быть использованы и альтернативные способы разрешения конфликта[17] .
К такому определению, пожалуй, можно прибегнуть, говоря о судебном споре в самых общих чертах. Применительно к рассматриваемому понятию оно представляется не совсем корректным, поскольку не несет каких-либо признаков, отграничивающих публично-правовой спор от иных категорий споров. Официальное толкование публично-правового спора имеется в законодательстве Украины. В информационном письме от 26 декабря 2005 г.№ 3.2-2005 Верховный суд Украины определил, что публично-правовой спор — это спор, возникший между двумя (несколькими) конкретными субъектами относительно их прав и обязанностей в конкретных правовых отношениях, в которых хотя бы один субъект законодательно уполномочен властно руководить поведением другого (других) субъекта, а эти субъекты, соответственно, обязаны исполнять его требования и предписания По всей видимости, понятия «публично-правовой спор» и «административно-правовой спор» не имеют существенных различий. И для того, и для другого характерно возникновение в сфере публично-правовых положений, особое положение участников спора, специальный порядок разрешения. Соотношение этих понятий, на наш взгляд, обусловлено тем, что отечественная правовая теория, рассматривая сферу публичных правоотношений, в большинстве случаев оперирует термином «административно-правовой спор». Однако термин «публично-правовой спор» является более широким относительно понятия «административно-правовой спор» по следующим основаниям: Иски и судебные решения. Под ред. М.А. Рожковой. М., 2009. Отмечая равнозначность понятий «административно-правовой спор» и «публично-правовой спор», предлагаем объединить их обобщенным понятием «спор, возникающий из административных и иных публичных правоотношений», и дать его следующее определение: спор, возникающий из административных и иных публичных правоотношений, — это регламентированное нормами процессуального и административного права разногласие, возникающее между субъектами административно-правовых отношений в результате реализации органами государственной власти предоставленных им полномочий. Полагаем, что предложенное толкование наиболее полно отражает правовую природу и сущность административно-правового спора, позволяет уяснить его отличительные признаки, а именно: Предпринимая попытку охарактеризовать понятие административно-правового спора в экономической сфере, Н.В. Сухарева отмечает следующее: это спор о правах и обязанностях субъектов административного права, осуществляющих предпринимательскую деятельность. Характеризуется он негативной реакцией субъектов предпринимательской деятельности конкретного административного правоотношения, вызванной принятием предписанных правил управленческого характера, или невыполнением ими последних. Подобный спор возникает в связи с реализацией управленческих функций органами исполнительной власти, а значит, обязательным субъектом в таком споре должен быть орган, наделенный властными полномочиями. Это спор сторон, которые равны в процессуальном смысле, а в материальном — их правоотношения основаны на юридическом неравенстве[18]. Н.А. Яковенко, раскрывая понятие административно-правового спора, рассматриваемого в арбитражном суде, указывает, что это экономический спор, вытекающий из административно-правовых отношений. При этом исследователь не отмечает такие признаки, как публично-правовой характер, потому что административные правоотношения по своей сути носят публично-правовой характер. По той же причине он не указывает на отношения власти и подчи
нения (они также свойственны самим административно-правовым отношениям). Указание на экономический характер, по мнению Н.А. Яковенко, и дает привязку к субъектам предпринимательской деятельности[19]. Рассматривая приведенные характеристики, позволим себе переосмыслить признаки спора, возникающего из административных и иных публичных правоотношений, применительно к исследуемой экономической сфере. Так, обозначенные выше признаки спора, возникающего из административных и иных публичных правоотношений (такие как: особый субъектный состав, публичный характер спора и специальный порядок разрешения), в экономической сфере дополняются и углубляются следующим содержанием: особый субъектный состав обусловлен, с одной стороны, тем, что спор возникает в связи с реализацией органами государственной власти и местного самоуправления, а также их должностными лицами своих контрольных полномочий. Как справедливо отмечает Н.В. Сухарева, При этом согласимся с исследователем
Публичный характер спора определяется участием в споре особого субъекта, наделенного полномочиями в публично-правовой сфере, реализуемыми в контексте осуществления другим субъектом конституционного права на свободу предпринимательской и иной экономической деятельности, а также связанных с ним обязанностей.
Специальный порядок разрешения экономического спора предопределен все тем же особым субъектным составом. Поскольку спор возникает в связи с осуществлением одним субъектом экономической деятельности, а другим — публичной функции, такой спор подлежит рассмотрению в арбитражном суде в порядке административного судопроизводства. Этот признак рассматривается сквозь призму норм арбитражного процессуального права и оформляется в арбитражно-процессуальной форме. Глава З
