Теоретические аспекты административного судопроизводства по экономическим спорам
Административное судопроизводство по экономическим спорам как особая процессуальная форма отправления правосудия
Наличие в АПК РФ соответствующего раздела и принятие КоАП РФ подвели определенный итог в многолетних спорах о возможности и необходимости закрепления такого производства, как административное судопроизводство, в источниках процессуального права. При этом включение соответствующих норм в действующее законодательство не обеспечило унификацию различных точек зрения в научных кругах относительно понятия, содержания, признаков, видовой принадлежности производства по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений.
Наиболее острой и обсуждаемой проблемой остается сама необходимость обособления и отличия рассматриваемого нами производства от искового производства. Как указывает И.С. Королев, сторонники концепции реализации искового производства, в том числе и по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, приводят следующие доводы в обоснование своей позиции:
- 1) так же, как и в исковом производстве, в делах, связанных с административными и иными публично-правовыми отношениями, имеет место спор о праве, что позволяет объединить предмет спора в обоих видах судопроизводства;
- 2) так же, как и в исковом производстве, при рассмотрении дел, связанных с административными и иными публично-правовыми отношениями, в деле участвуют две стороны с противоположными интересами[1].
Таким образом, доводы сторонников «всеобъемлющего» искового производства, по мнению И.С. Королева, сводятся к наличию в любом производстве спора о праве и, соответственно, к наличию двух его сторон, что, впрочем, вполне естественно для любого спора. Однако наличие спора (независимо от его вида, категории, содержания) само по себе не может служить достаточным основанием для признания необходимости осуществления процессуальной деятельности исключительно по правилам искового производства. В противном случае следует прийти к выводу о необходимости реализации искового производства применительно к любому юридическому спору, возникающему из любых правоотношений: в производстве по делам об административных правонарушениях, в конституционном судопроизводстве и т.д., что вряд ли уместно. Здесь следует привести мнение Е.В. Михайловой, согласно которому единственным критерием разграничения видов производств является отсутствие или наличие спора о праве, а производство по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, рассматривается как разновидность искового производства ввиду отсутствия в нем спора о праве. Данная точка зрения не может быть признана состоятельной.
Существенной особенностью, характеризующей производство по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, как самостоятельную разновидность производства в арбитражном процессе, выступают судебные средства защиты прав и законных интересов, реализуемые в рамках такого производства. Их анализ позволяет определить предмет судебной деятельности и особенности процессуальной регламентации в рассматриваемом нами производстве, а также уточнить само понятие административного судопроизводства.
Сегодня вопрос о содержании понятий «административное судопроизводство», «производство по делам, вытекающим из административных и иных публичных правоотношений» является предме-
том дискуссии среди представителей научной общественности. Как справедливо отмечает Ю.Н. Старилов, административное судопроизводство, являясь важнейшим административно-правовым средством обеспечения и защиты публичных интересов, до настоящего времени не определено нормативно, что вызывает постоянные споры[2]. Вполне вероятно, унификация этих понятий позволила бы избежать большинства из обозначенных выше организационных проблем. Рассматривая административное судопроизводство, мы неизбежно приходим к вопросу об определении его предмета, поскольку только такое направление анализа может привести нас к точному обозначению сущности анализируемого понятия. Существует несколько точек зрения на этот вопрос, которые обобщенно можно свести к нескольким группам. Известный советский ученый-процессуалист П.Ф. Елисейкин отмечал, что задача суда при рассмотрении дел, возникающих из государственных, административных, финансовых правоотношений, может и должна заключаться не в разрешении спора о праве, а в проверке законности действий органа власти, органа управления, должностного лица. Однако следует учитывать, что эта позиция излагалась еще в 1960-е гг., когда суды в СССР фактически относились к числу правоохранительных органов и задача разрешения споров в публичных правоотношениях перед ними не стояла и стоять не могла
К позиции П.Ф. Елисейкина близка концепция контрольной (судебно-контрольной) деятельности суда при рассмотрении дел, возникающих из публичных правоотношений. Ее сторонники отстаивают тезис о том, что суд при рассмотрении таких дел осуществляет контроль над законностью и обоснованностью действий администрации (как вариант: судебный контроль за деятельностью государственных органов и должностных лиц) и что специфика функции суда
при рассмотрении дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, состоит не в разрешении спора, как в исковых делах, а в осуществлении судебного контроля над законностью и обоснованностью действий органов управления по отношению к гражданам и организациям[3]. Такой контроль в рамках данной концепции имеет своей целью защиту нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов лиц, обладающих арбитражно-процессуальной дееспособностью. В основу позиции второй группы ученых может быть положено мнение И.С. Королева, который полагает, что предметом судебной деятельности в данном случае служит разрешение спора о правах публичных органов и должностных лиц, поскольку при рассмотрении дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, правовой спор, безусловно, имеет место. Такой спор носит самостоятельный характер, существенно отличающий его от спора искового, ввиду чего возникает необходимость в обособлении производства по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений. В частности, таким спором выступает спор о праве государственного органа на издание соответствующих актов или на подобного рода действие или бездействие, о праве привлечь к административной ответственности и о других правах юридических лиц и предпринимателей, которые могут быть нарушены или ущемлены государственными органами, органами местного самоуправления и иными органами, должностными лицами
В третью группу представляется возможным объединить достаточно большое число мнений исследователей, причем как процессуалистов, так и административистов, полагающих, что при рассмотрении дел, возникающих из публичных правоотношений, имеет место одновременное осуществление последующего судебного контроля за законностью действий, решений органов, наделенных властными полномочиями (их должностных лиц), и разрешение публично-правового (административного) спора.
И.Л. Бурова, рассматривая вопрос о подведомственности арбитражным судам дел об оспаривании нормативных актов, помимо оценки этой подведомственности и перспектив ее совершенствования, изложила свою точку зрения, в соответствии с которой при рассмотрении таких дел судебные органы одновременно защищают субъективные права и охраняемые законом интересы лиц в той сфере общественной жизни, которая подпадает под регулирующее воздействие оспариваемого нормативного акта, осуществляют контроль за деятельностью публичных органов и лиц посредством проверки издаваемых ими нормативных актов на предмет их соответствия закону или другому нормативному акту (большей юридической силы), а также, признавая недействующими нормативные акты, восстанавливают нарушенные права граждан и организаций, снимают с них незаконно возложенные обязанности, устраняют иные препятствия в осуществлении этими лицами предпринимательской и иной экономической деятельности[4]. Некоторые исследователи указывают на выполнение судами юрисдикционной деятельности в качестве основания самостоятельности производства по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений
Также следует выделить точку зрения о том, что суды при рассмотрении публичных дел выполняют и превентивную функцию: косвенно осуществляют деятельность по предупреждению нарушений в сфере административной, исполнительной власти.
Е.И. Цацулина, анализируя предмет судебной деятельности в налоговых спорах, указывает на одно важное, как нам представляется, обстоятельство: судебной защите подлежат не только субъективные
частные права и интересы налогоплательщика, но и публичные интересы государства, заключающиеся в пополнении бюджета. В связи с этим процессуальный порядок разрешения налоговых споров должен способствовать достижению баланса государственных (бюджетных) и частных интересов[5]. Мы полагаем, что принцип баланса и учета не только частных, но и публичных интересов применим ко всем делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений. В отличие от производств, в рамках которых рассматриваются дела, возникающие из частных правоотношений, в административном производстве арбитражные суды преследуют двоякую цель. Как указывает Ю.М. Козлов, «в процессе своей деятельности суды осуществляют функцию судебного контроля законности издаваемых актов и совершаемых действий органов исполнительной власти (их должностных лиц)»
Наиболее обоснованной нам представляется концепция, в соответствии с которой при рассмотрении дел, возникающих из публичных правоотношений, имеет место одновременное осуществление последующего судебного контроля за законностью действий, решений органов, наделенных властными полномочиями (их должностных лиц), и разрешение публично-правового спора.
При рассмотрении предмета административного судопроизводства подобным образом в него вкладывается гораздо больший смысл, нежели сторонниками его узкого толкования, в рамках которого судопроизводство определяется как специфика разрешения публичных споров в специализированных судах.
В частности, А. В. Минашкин административное судопроизводство определяет как порядок защиты прав и свобод и охраняемых законом интересов исключительно в административных судах[6]. Аналогичного мнения придерживаются Е.С. Васильева и В.К. Не-хайчик, которые полагают, что административное судопроизводство следует понимать прежде всего как правосудие, осуществляемое специализированными административными судами в особом судебном процессуальном порядке, по рассмотрению и разрешению административных и публичных дел с целью защиты прав, свобод и охраняемых законом интересов человека и гражданина, юридических лиц и их объединений от произвола чиновников
Ю.А. Попова под административным судопроизводством понимает деятельность административных судов, созданных для рассмотрения и разрешения дел, возникающих из административных правонарушений, как предварительного, так и последующего судебного контроля.
По мнению Д.Н. Бахраха, административное судопроизводство представляет собой решение судами в порядке, установленном нормами административно-процессуального права, административных дел.
Т.В. Пешкова рассматривает административное судопроизводство как самостоятельный вид правосудия по разбирательству и разрешению в особом процессуальном порядке административно-правовых споров между гражданами, организациями и органами публичной власти в целях защиты прав, свобод и законных интересов частных лиц от нарушений со стороны органов публичной власти.
Административное судопроизводство Н.П. Заряевой рассматривается как особая форма судебной власти, осуществляемая уполно
моченными судебными органами (судьями) по заявлениям граждан и иных субъектов права в связи с оспариванием решений и действий (бездействия) органов публичного управления, их должностных лиц, нормативных и ненормативных правовых актов, целью которой является разрешение публично-правовых споров, административных дел и осуществление судебного контроля за публичным управлением[7]. А.Н. Приженникова, разрабатывая в своем исследовании понятие административного судопроизводства, предлагает понимать под ним урегулированную нормами административного процессуального права деятельность судов общей юрисдикции, арбитражных судов и других участников процесса по рассмотрению и разрешению конкретного дела деликтного и неделиктного характера
Но поскольку изложенное определение в области процессуальной деятельности может быть применимо к чему угодно (за редким исключением) и оно не раскрывает сущностных характеристик такого многогранного явления, как административное судороизводство, впоследствии ею было предложено иное определение. «Административное судопроизводство следует понимать, прежде всего, как правосудие, осуществляемое специализированными административными судами в особом судебном процессуальном порядке, по рассмотрению и разрешению административных и публичных дел с целью защиты прав, свобод и охраняемых законом интересов человека и гражданина, юридических лиц и их объединений от произвола чиновников», — отмечает А.Н. Приженникова.
А. Б. Зеленцов в административном судопроизводстве выделяет административно-тяжебную юрисдикцию, предметом которой выступает административный спор, и административно-деликтную, ориентированную на разрешение административных правонарушений.
К такому подходу близка позиция О.С. Захаровой, понимающей под административным судопроизводством две формы деятельности: рассмотрение дел об административных правонарушениях и разреше
ние административно-правовых споров. При этом она отмечает, что судьи осуществляют процессуальную деятельность по рассмотрению и разрешению административно-правового конфликта, который возникает, развивается и прекращается в соответствии с административно-процессуальными нормами и завершается вынесением судьями законного и обоснованного решения по делу[8]. Излагая сущность административного судопроизводства таким образом, исследователи оставляют без внимания превентивную задачу: разрешая спор, суд принимает и возможные в рамках предоставленных ему полномочий меры по предупреждению повторного совершения правонарушения. А.Н. Приженникова и В.А. Баранов предлагают рассматривать административное судопроизводство как самостоятельную форму правосудия, призванного обеспечивать защиту физических и юридических лиц от административного произвола
В понимании И.В. Пановой административное судопроизводство есть особый вид судопроизводства, отправляемого в судах и регулируемого нормами административного права.
Схожего мнения придерживается И.М. Галий, рассматривающий административное судопроизводство как деятельность суда по разрешению административных дел, регламентированную нормами административно-процессуального законодательства.
Н.Г. Канунникова предлагает рассматривать административное судопроизводство как процессуальный порядок осуществления правосудия по административным делам, представляющий собой систему органов правосудия, специально предназначенных для разрешения публично-правовых споров граждан и их объединений с органами государственной власти и с органами местного самоуправления.
Интересную трактовку административного судопроизводства предлагает Д. В. Осинцев, рассматривающий его в качестве вспомогательной формы в деятельности суда по побуждению представителей власти
к совершению различных действий в случае признания незаконными управленческих решений[9]. Однако такой подход является спорным, поскольку обозначение административного судопроизводства как «некоего вспомогательного элемента» неуместно: сегодня это самостоятельный процессуальный институт со сложившимися методикой и практикой рассмотрения дел. Подобные дефиниции представляются нам обоснованными не в полной мере. Соглашаясь в целом с тем, что административное судопроизводство есть особый вид судопроизводства, мы считаем не совсем точным обозначение его как регламентированного только нормами административного права, поскольку оно, наряду с административным, получило и процессуальное закрепление в нормах арбитражного процесса. Придерживаясь обозначенного тезиса, В.В. Ярков предлагает рассматривать административное судопроизводство в арбитражном процессе как форму осуществления судебной власти, урегулированную нормами арбитражного процессуального права, направленными на установление порядка осуществления правосудия по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений
Исследовав подходы к пониманию административного судопроизводства, подвергнув анализу его особенности применительно к арбитражному процессу, считаем необходимым отметить равнозначность категорий «административное судопроизводство в арбитражном процессе» и «производство в арбитражном суде по делам, вытекающим из административных и иных публичных правоотношений». Однако исходя из вкладываемого нами в предмет административного судопроизводства в исследуемой нами экономической сфере смысла мы считаем целесообразным использовать следующую дефиницию.
Административное судопроизводство по экономическим спорам -установленный нормами процессуального права порядок осуществления правосудия, обеспечивающий разрешение экономического спора, возникшего вследствие реализации (на основании) властных полномочий одной из его сторон, а также предупреждение административных правонарушений в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.
Из сформулированного понятия административного судопроизводства следует, что одним из существенных моментов, определяющих суть спора, рассматриваемого в таком порядке, является установление круга субъектов и их процессуального статуса. Особый субъектный состав сторон (статус участников) в производстве по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, традиционно рассматривается как одна из его особенностей, во многом обусловившая его самостоятельность в современном арбитражном процессе Российской Федерации. В отличие от искового производства одной из сторон административного судопроизводства в арбитражном суде всегда выступает орган или должностное лицо, наделенные властными (публичными) полномочиями и обладающие большими инструментами для своей защиты. Как справедливо отмечает В.Я. Яковлев, «особенности производства диктуются неравноправием сторон в таких спорах, которое существует в материально-правовых отношениях между ними»[10]. Поэтому мы соглашаемся с Т.Т. Алиевым, отмечающим, что буквальное толкование ст. 40 и 44 АПК РФ дает основание полагать, что законодатель охватывает понятием «стороны» лишь истца и ответчика, т.е. лиц, участвующих исключительно в исковом производстве, не относя к сторонам лиц, участвующих в административном судопроизводстве
Положения разд. ПТ АПК РФ, равно как и некоторые другие его разделы, оперируют категорией «заявитель», под которой понима-
ется в том числе и лицо, возбуждающее административное судопроизводство в защиту публичных интересов, и предприниматель, организация, обращающиеся в арбитражный суд за защитой своих прав и интересов, вытекающих из публичных правоотношений. Необходимо отметить, что таким арбитражно-процессуальным статусом могут обладать не только предприниматели и организации, но и органы государственной власти, местного самоуправления, иные органы, наделенные властными публичными полномочиями. Ввиду этого мнение о том, что такие властвующие субъекты могут выступать в производстве по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, только в качестве ответчиков, не имеет под собой оснований: уже отмечаемый нами ранее баланс частных и публичных интересов как одна из особенностей административного судопроизводства обусловливает возможность приобретения статуса «заявитель» и за органами, наделенными властными полномочиями. Вместе с тем, несмотря на то, что с заявлением о возбуждении административного судопроизводства могут обращаться органы и должностные лица, наделенные властно-публичными полномочиями, судебная деятельность в любом случае направлена на проверку законности и обоснованности их деятельности, а не граждан и должностных лиц. В отношении же наименования второй стороны административного спора, рассматриваемого в арбитражном суде в порядке административного судопроизводства, законодательство и судебно-арбитражная практика позволяют прийти к следующему заключению. Лица, участвующие в деле, определены в ст. 40 АПК РФ. Ими являются: в исковом производстве — стороны (истцы и ответчики); заявители и заинтересованные лица — по делам особого производства. К последним относятся заявители по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений. Таким образом, АПК РФ, определяя круг лиц, участвующих в административном судопроизводстве в арбитражном суде, закрепляет наименование «заинтересованное лицо» в отношении лица, обязанного, по мнению заявителя, выполнить те или иные публичные обязанности или нести неблагоприятные последствия своих действий (бездействия). Главной характеристикой особого субъектного состава в производстве по делам, возникающим из публичных правоотношений, традиционно выступал и выступает неравный правовой статус участников такого производства в материальных правоотношениях, который ха рактеризуется формулой «власть — подчинение». Рассматриваемый же нами вид судопроизводства призван «перевести юридическое неравенство сторон, существующее в материальном правовом отношении, в процессуальное равенство»[11]. Вместе с тем, как отмечает И.С. Королев, не следует заблуждаться и распространять характер материальных правоотношений «власть — подчинение» на процессуальные правоотношения, ведь в суде каждая из сторон наделяется равными правами и обязанностями (за исключением установленных законом изъятий), каждая из сторон, будь то государственный орган или частное лицо, равны перед судом
Аналогичной точки зрения придерживается и Д.А. Фурсов, указывающий, что «...ссылка на неравноправные отношения между субъектами административных правоотношений как предпосылка формирования особого порядка рассмотрения споров, в котором участники заявленного спора не являются равноправными участниками гражданского оборота, явно не выдерживает критики, поскольку такие различия наблюдаются, но только за стенами суда. В судебном процессе все лица, участвующие в деле, имеют одинаковый, заранее установленный для них круг прав и обязанностей, которому неизвестны никакие исключения применительно к органам администрации».
Однако такое перевоплощение материального неравенства в процессуальное равенство не может рассматриваться как простая математическая операция. Российская Федерация, будучи правовым государством, стремится к реальному и всеобъемлющему действию принципа законности, чего можно добиться во многом благодаря активной позиции предпринимателей и организаций в вопросах защиты принадлежащих им прав, свобод и интересов. Действительно, в материальных правоотношениях такие субъекты неравны с наделенными властными полномочиями органами и лицами, но ввиду этого государство не просто продекларировало, а реально закрепило особую судебную процедуру: не бойтесь, судитесь, мы всеми возможными процессуальными средствами поможем, поскольку только так можно достичь должного уровня правопорядка и единообразия в применении
правовых норм со стороны органов государственной власти и местного самоуправления, их должностных лиц. Не вызывает сомнений и тот факт, что наличие особых процедур, а именно закрепление в процессуальном законодательстве административного судопроизводства по делам, возникающим из публичных правоотношений, является дополнительным стимулом для граждан и организаций при оценке ими целесообразности обращения именно за судебной защитой своих прав и свобод в экономической сфере. Ю.А. Тихомиров отмечает, что потребность в обеспечении действия закона, всех его норм и особенно в судебной защите прав и законных интересов граждан и организаций требует мощного развития юридического процесса и его видов, опосредующих их процессуальных норм[12]. Как справедливо отмечает исследователь
Обзор юридической литературы приводит к выводам о наличии нескольких системоообразутощих признаков административного судопроизводства по экономическим спорам:
- — содержание требований;
- — статус участников производства;
- — особый предмет судебной деятельности;
- — характер процессуальных действий и принципы их осуществления;
- — полномочия суда в процессе;
- — распределение бремени доказывания.
Рассмотрение первых трех признаков позволяет решить вопрос о месте, роли, степени самостоятельности административного судопроизводства по экономическим спорам. Осмысление последующих системообразующих признаков позволяет раскрыть сущностные характеристики административного судопроизводства в арбитражном процессе.
Эффективность судебной защиты прав и законных интересов субъектов экономической деятельности обеспечивается посредством особой процессуальной формы, установленной для разрешения споров, возникающих из административных и иных публичных правоотношений. В юридической науке сложилось и к настоящему времени устоялось понимание процессуальной формы как нормативно устанавливаемого порядка осуществления правосудия[13]. К.И. Комиссаров и В.В. Ярков при исследовании проблем гражданского и арбитражного процессов указывают на ее четыре важных признака: нормативность, непререкаемость, системность, универсальность
Г.В. Дудникова в самостоятельном исследовании, посвященном арбитражной процессуальной форме, в качестве ее признаков дополнительно указала такой признак, как повторяемость, и предложила определение арбитражной процессуальной формы как идеальной модели арбитражного процесса, представляющей собой систему требований, закрепленных нормами арбитражного процессуального права, и определяющей процессуальное положение, круг и порядок деятельности участников экономического спора, возникшего из предпринимательской и иной экономической деятельности.
При этом считаем необходимым отметить, что именно арбитражная процессуальная форма, определяющая процессуальную деятельность арбитражного суда, отличает судопроизводство в таком суде от других форм государственной деятельности.
Применительно к данной процессуальной форме тезис Н.А. Рас-сахатской о том, что процессуальная форма и соответствующее судопроизводство существуют в неразрывном единстве, нуждается, как нам представляется, в некотором уточнении.
Арбитражная процессуальная форма в настоящее время опосредует отправление правосудия как в форме гражданского, так и в форме административного судопроизводства. Тем самым проходит проверку на практике уникальный правовой механизм, не требующий всеобъ
емлющего единства соответствующей процессуальной формы и вида судопроизводства. Мы не можем согласиться с мнением И.В. Пановой, полагающей, что административное судопроизводство — это специфичный порядок рассмотрения судами административных дел на основе норм административного права, к которому не могут относиться дела, вытекающие из административно-правовых отношений, хотя и являющиеся административными, но рассматривающиеся в порядке гражданского судопроизводства1. Отсутствие нормативного закрепления самостоятельной административно-процессуальной формы в рамках арбитражного процесса не сказывается каким-либо существенным образом на возможностях арбитражных судов осуществлять административное судопроизводство по экономическим спорам. Арбитражно-процессуальное законодательство успешно адаптировало разновидности арбитражно-процессуальной формы, используемые при осуществлении как гражданского, так и административного судопроизводства. Для разновидности процессуальной формы, определяющей систему требований к отправлению административного судопроизводства по экономическим спорам, характерны все признаки административно-процессуальной формы. Вместе с тем выявлены два уровня ее особенностей. На первом уровне исследуемая процессуальная форма выделяется в качестве самостоятельной наравне с гражданской, уголовной и процессуальной формой, опосредующей конституционное судопроизводство. Особенности второго уровня, с одной стороны, характеризуют административное судопроизводство в качестве самостоятельного вида производства в арбитражном суде, а с другой -раскрывают характерные признаки и отличия, обусловленные особенностями экономического спора и сложностью субъектного состава в таком производстве. Под нормативностью как признаком любой процессуальной формы традиционно понимается ее закрепление в соответствующих правовых нормах, содержащихся в строго определенном круге источников права. Вокруг вопроса об источниках арбитражно-процессуального права Российской Федерации достаточно продолжительное время велись оживленные дискуссии, которые позволяют сделать следующий обобщающий вывод: к их числу относятся пять видов (уровней) нормативных правовых актов: Конституция РФ и конституционные законы; международные договоры с участием Российской Федерации, содержащие нормы арбитражного процессуального права; АПК РФ; иные федеральные законы; подзаконные нормативные акты[14]. Некоторые исследователи относят к числу источников и такую разновидность, как иные акты
При этом необходимо особо подчеркнуть, что возможность выступать в качестве источника арбитражно-процессуального права такой разновидности нормативных актов, как подзаконные, нужно рассматривать как исключение из правила, закрепленного п. 2 ст. 3 АПК РФ. Как нам представляется, приобретение таких свойств подзаконным актом возможно только в случаях, прямо допускаемых АПК РФ (например, закрепленное ст. 254 АПК РФ правило, в соответствии с которым реторсии в арбитражном процессе устанавливаются Правительством РФ). Мы не можем согласиться с мнением, что к числу источников арбитражно-процессуального права могут быть отнесены правила банковских расчетов, которые «...определяют особенности доказательственной деятельности при рассмотрении споров», или ранее действовавший Указ Президента РФ от 14 февраля 1996 г. № 199 «О некоторых мерах по реализации решений об обращении взыскания на имущество организаций», поскольку подобные правовые акты не регулируют общественных отношений, входящих в предмет арбитражно-процессуального права, не содержат в себе норм арбитражно-процессуального права и не могут выступать в качестве его источников.
Нормативность как признак арбитражно-процессуальной формы имеет определенные особенности в административном судопроизводстве, в арбитражном процессе. Выражается это в наличии правовых норм, регламентирующих арбитражно-процессуальную форму, содержащихся (могущих содержаться) в источниках административного права. Основанием для такого утверждения служат следующие нормативные положения. В соответствии со ст. 3 АПК РФ порядок
судопроизводства в арбитражных судах определяется Конституцией РФ, Федеральным конституционным законом от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ, «О судебной системе Российской Федерации» и Законом об арбитражных судах в РФ, АПК РФ и принимаемыми в соответствии с ними другими федеральными законами. Данная норма позволяет использовать при отправлении правосудия в арбитражных судах законодательные акты, являющиеся источниками административного права, что наиболее характерно проявляется на примере административного судопроизводства в арбитражных судах в сфере административной ответственности. Например, ст. 202 АПК РФ предусматривает, что дела о привлечении к административной ответственности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в связи с осуществлением ими предпринимательской и иной экономической деятельности, отнесенные федеральным законом к подведомственности арбитражных судов, рассматриваются по общим правилам искового производства, предусмотренным АПК РФ, с особенностями, установленными в гл. 25 АПК РФ, федеральном законе об административных правонарушениях. Таковым федеральным законом в настоящее время является КоАП РФ - классический, традиционный источник административного права. Вместе с тем считаем необходимым подчеркнуть, что именно нормы арбитражно-процессуального права обеспечивают единство нормативного регламента арбитражного процесса при осуществлении административного судопроизводства в арбитражных судах, выступают базисом арбитражно-процессуальной формы в таком судопроизводстве, где нормы административного права носят субсидиарный характер. Непререкаемость процессуальной формы в юридической литературе рассматривается как обязательность соблюдения, т.е. невозможность совершения процессуальных действий, выполнения стадий, осуществления процессуальных производств, не предусмотренных соответствующей формой. Данный признак является общим для всех процессуальных форм, но вместе с тем позволяет говорить о том, что применительно к административному судопроизводству в арбитражных судах непререкаемость арбитражной процессуальной формы обусловлена, во-первых, признаком процессуальной формы, поскольку ключевой характеристикой норм как арбитражно-процессуального, так и административного права (а следовательно, и нормативности) выступает обязательность ее соблюдения, во-вторых, тем, что применительно к административному судопроизводству непререкаемость такой процессуальной формы закреплена АПК РФ: участники арбитражного процесса не вправе выходить за пределы и объемы правового регулирования, установленные в отношении административного судопроизводства в арбитражных судах. Третьим признаком арбитражной процессуальной формы выступает системность, к пониманию которой ученые-процессуалисты подходят по-разному. Так, Н.А. Чечина и Д.М. Чечот рассматривают системность гражданской процессуальной формы в контексте стадийности развития процессуальных правоотношений и процессуальной деятельности'. В.И. Комиссаров определяет системность как особое качество процессуальной формы и понимает под ней строгую, научно обоснованную организацию нормативного материала в процессуальном законодательстве, позволяющую точно понять его суть, значение и важность. При этом им же подчеркивается, что последовательность расположения норм соответствует характеру судопроизводства, осуществляемого в порядке взаимообусловленного перехода от одной стадии к другой[15] . Г.В. Дудникова освещает системность арбитражной процессуальной формы сквозь призму вопроса о принципах такой формы и фактически ставит знак равенства между принципом научности арбитражной процессуальной формы и ее системностью
В современной научной литературе существует множество определений понятия «система». В общей теории систем под этим термином понимается совокупность взаимодействующих структурных элементов, находящихся в отношениях и связях друг с другом, которые в процессе интеграции образуют некую целостность, единство. Не вызывает сомнений, что арбитражно-процессуальная форма отвечает признакам системности, поскольку вся совокупность процессуальных действий именно в своем единстве позволяет достигать
целей и задач отправления правосудия в арбитражных судах. Как указывает Г.В. Дудникова, понимание арбитражной процессуальной формы как системного образования через описание ее структурных элементов в их взаимосвязи и взаимодействии друг с другом позволяет выделять признак системности. Определяет же структурное содержание арбитражной процессуальной формы процессуальная деятельность субъектов, точнее — процессуальные действия, которые могут быть отнесены к исходным элементам процессуальной формы[16]. Применительно же к производству по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, можно говорить о следующих особенностях признака системности анализируемого подвида арбитражной процессуальной формы: Универсальность арбитражной процессуальной формы (Г.В. Дудникова обозначает этот признак термином «вариативность»
Нормативным закреплением этого признака выступают, по нашему мнению, положения ст. 189 АПК РФ, в соответствии с которыми дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, рассматриваются по общим правилам искового производства, предусмотренным АПК РФ, с особенностями, установленными в разд. Ill АПК РФ, если иные правила административного судопроизводства не предусмотрены федеральным законом. Данное положение отражает первый уровень универсальности арбитражной процессуальной формы: исковое производство признается базисным процессуальным порядком, основы которого применимы при разрешении практически всех категорий дел, подведомственных арбитражным судам в Российской Федерации. Второй уровень универсальности арбитражной процессуальной формы закрепляется и подтверждается тем, что, несмотря на имеющиеся различия в предмете судебной деятельности по указанным в разд. III АПК РФ делам, арбитражная процессуальная форма закрепляет общие для всех дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, процедуры административного судопроизводства. Тем самым подтверждается тезис о том, что арбитражная процессуальная форма сохраняет «...возможность изменяться, отвечая требованиям момента развития процесса, оставаясь при этом единым правовым явлением»[17]. Административное судопроизводство по экономическим спорам по своему содержанию, нормативной основе и особенностям правового регулирования можно разделить на несколько видов, под которыми нами понимаются его самостоятельные формы:
Первый из указанных производств — это арбитражно-процессуальная форма рассмотрения в арбитражном суде дел в связи с обжалованием правовых актов и действий (бездействия) органов и должностных лиц, наделенных властными полномочиями. Такая форма административного судопроизводства, осуществляемого в арбитражном суде, формируется наряду с производством по рассмотрению жалоб, осуществляемому в судах общей юрисдикции. Второе производство представляет собой арбитражно-процессуальную форму рассмотрения дел в связи с применением мер административной ответственности к субъектам административных правонарушений. Меры административной ответственности применяются в соответствии с законодательством, регламентирующим производство по делам об административных правонарушениях. Основным федеральным актом, устанавливающим административную ответственность физических лиц, осуществляющих в установленном порядке предпринимательскую деятельность, и организаций, является КоАП РФ. В рамках третьей формы административного судопроизводства по экономическим спорам — производства о взыскании обязательных платежей и санкций — арбитражные суды осуществляют последующий судебный контроль за законностью и обоснованностью требований об уплате обязательных платежей и санкций, в случае если требование государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, осуществляющих контрольные функции, не исполнено в добровольном порядке или пропущен указанный в таком требовании срок уплаты. Пунктом 5 ст. 29 АПК РФ, помимо вышеперечисленных форм административного судопроизводства, допускается возможность отнесения федеральным законом к подведомственности арбитражных судов других дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений. Однако в настоящее время такие федеральные законы не приняты. Полагаем, что правильное понимание сущности и назначения административного судопроизводства в арбитражном суде возможно только после того, как будут четко определены его основные задачи. Задачи судопроизводства в арбитражном суде, в целом регламентированные ст. 2 АПК РФ, состоят в следующем: Таким образом, можно говорить о том, что общими задачами административного судопроизводства по экономическим спорам являются юрисдикционная и превентивная. Юрисдикционная задача (вынесение решения по индивидуальноконкретному делу). По мнению А.П. Шергина, юрисдикционная деятельность существует для разрешения возникающих правовых конфликтов, воздействия на нарушителя (стороны в споре)[18]. Однако при определении задачи как юрисдикционной не следует забывать, что она решается не только в делах об административных правонарушениях, но и в делах об обжаловании. Значит, смысл этой задачи состоит именно в разрешении самого правового конфликта, исследовании правомерности административных действий (актов) и вынесении законного и обоснованного решения. Превентивная задача (предупреждение новых правонарушений). Эта задача направлена на устранение причин и условий, способствовавших возникновению административного спора, принятие мер к их устранению. При рассмотрении в арбитражном суде индивидуально-конкретного административного спора принимается решение, которое содействует укреплению законности и направлено на защиту прав и интересов не только участников административных правоотношений, но и государства в целом. Основной задачей арбитражного судопроизводства является защита нарушенных или оспариваемых прав, законных интересов предприятий, учреждений, организаций, граждан,
осуществляющих предпринимательскую деятельность, и государства. Эта задача конкретизируется в судебных актах и прежде всего в принимаемом решении по спору между участниками административных правоотношений. Разрешая экономические споры, возникающие из административных правоотношений, суды способствуют укреплению законности и предупреждению правонарушений, восстанавливают нарушенные права и охраняемые законом интересы любого из участников публичного правоотношения независимо от того, наделен он властными полномочиями, если же таковые у него отсутствуют. Еще одной задачей арбитражного суда по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, является разработка предложений по совершенствованию правового регулирования этой сферы деятельности. Это связано с тем, что при разрешении подобных дел суды сталкиваются с пробелами и недостатками в правовом регулировании разрешения споров, где одним из субъектов правоотношений выступает орган, наделенный государственно-властными полномочиями. На основе изучения и обобщения практики применения законодательства при разрешении дел, возникающих из административных правоотношений, арбитражные суды разрабатывают и вносят в установленном порядке предложения по совершенствованию правового регулирования. Тем самым арбитражные суды путем всемерного использования правовых средств обеспечивают защиту прав и интересов любого из субъектов публичного правоотношения независимо от его правового статуса.
