Административное судопроизводство в современном арбитражном процессе

Второй этап эволюции административного судопроизводства по экономическим спорам обусловлен принятием АПК РФ 2002 г., закрепившего на уровне кодифицированного акта административное судопроизводство в качестве самостоятельного вида производства в арбитражном суде. В нем была установлена следующая норма: экономические споры, вытекающие из административных и иных публичных правоотношений, подлежат рассмотрению арбитражными судами Российской Федерации. Таким образом, на уровне кодифицированного акта впервые была закреплена компетенция арбитражных судов по рассмотрению дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений.

В данном контексте компетенция — это совокупность функциональных и предметных полномочий, обязанностей по осуществлению правосудия при разрешении экономических споров и рассмотрении иных дел, подведомственных арбитражным судам в пределах определенной территории, в случае их возникновения из административных и иных публичных правоотношений. Нормативное закрепление компетенции арбитражных судов по рассмотрению дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, имело принципиальное значение для правовой защищенности участников экономических отношений.

В зависимости от материально-правовой основы, содержания и особенностей правового регулирования АПК РФ 2002 г. стал различать и виды дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, которые в данной работе рассматриваются как самостоятельные формы административного судопроизводства по экономическим спорам.

В процессе анализа совершенствования административного судопроизводства по экономическим спорам возникает необходимость критического осмысления развития каждой из самостоятельных форм, предусмотренных АПК РФ.

Так, впервые было закреплено право оспаривания нормативных правовых актов в арбитражный суд. В ст. 29 АПК РФ 2002 г. прописано, что арбитражные суды рассматривают дела об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, если федеральным законом их разбирательство отнесено к компетенции арбитражного суда.

В частности, подведомственность дел об оспаривании нормативных правовых актов предусмотрена Налоговым кодексом РФ, Федеральным законом от 22 апреля 1996 г. № 39-ФЗ «О рынке ценных бумаг», Федеральным законом от 26 марта 2003 г. № 35-ФЗ «Об электроэнергетике», а во всех остальных случаях, как указывает М.Г. Власова, независимо от того, кто обращается с таким заявлением и какого содержания оспариваемый нормативный акт, дела об оспаривании нормативных правовых актов подведомственны судам общей юрисдикции[1].

До 2002 г. все дела об оспаривании нормативных правовых актов не относились к компетенции арбитражных судов, поскольку процедура разбирательства дел в арбитражном процессе не подлежала дифференциации в зависимости от категории дел и характера правоотношений, и рассматривались соответственно судами общей юрисдикции.

С нормативным закреплением в ст. 29 АПК РФ 2002 г. права оспаривания в арбитражные суды нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к их компетенции, особое значение приобрела проблема разграничения подведомственности таких дел между судами.

Расширение подведомственности арбитражных судов с отнесением к их компетенции дел об оспаривании нормативных правовых актов вызвало неоднозначную реакцию ученых-процессуалистов и юристов-практиков. Если нам указанные новеллы представляются закономерными и своевременными, то отдельные ученые еще до внесения изменений считали невозможным согласиться с таким расширением.

Также можно отметить позицию, согласно которой отнесение названной категории дел к подведомственности арбитражных судов ошибочно.

Однако, несмотря на то что после принятия АПК РФ 2002 г.' большинство ученых-процессуалистов и практиков восприняли новеллы Кодекса как позитивную тенденцию развития арбитражно-процессуального законодательства, в первом десятилетии XXI в. вопросы, связанные с разграничением полномочий по рассмотрению дел об оспаривании нормативных правовых актов между судами общей юрисдикции и арбитражными судами, неоднократно пересматривались.

Поэтому приходится констатировать, что идея о расширении компетенции арбитражных судов по проверке нормативных правовых актов, последовательно воплощаемая в АПК РФ в период 2002-2010 гг., не получила дальнейшего развития.

Согласно Федеральному закону от 30 декабря 2012 г. № 317-ФЗ «О внесении изменений в статьи 29 и 194 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации»[2] (далее — Закон № 317-ФЗ) признан утратившим силу п. 1 ч. 1 ст. 29 Кодекса, фактически раскрывавший круг сфер, оспаривание нормативных правовых актов в которых относилось к подведомственности арбитражных судов.

С внесением указанных изменений оказались вновь размыты пределы подведомственности дел об оспаривании нормативных правовых актов, обозначенные законодателем с помощью содержательного принципа, согласно которому в качестве основного критерия отнесения того или иного спора к подведомственности арбитражного суда рассматривался характер отношений, регулируемых оспариваемым актом. Как справедливо отмечает С.В. Никитин, «правила и критерии разграничения полномочий судов по проверке нормативных актов, с одной стороны, не должны допускать совпадения и пересечения компетенции различных судов, а с другой — исключать ситуации, когда какие-либо виды нормативных актов окажутся вне сферы судебного контроля».

Предложенная формулировка п. 1.1ч. 1 ст. 29 АПК РФ (в ред. от 30 декабря 2012 г.) об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, только усложнила ситуацию. Трудно назвать удачным юридический прием, использованный законодателем в указанной редакции, поскольку

при обращении с таким иском в арбитражный суд заявителю необходимо было определить, что оспариваемый нормативный правовой акт связан с предпринимательской или иной экономической деятельностью, а главное — установить, является ли такой спор экономическим, что на практике не всегда возможно определить однозначно. Наше мнение полностью совпадает с позицией В.Л. Слесарева1, который указывал, что понятие «экономический спор» довольно широкое, при этом ситуация усугубляется отсутствием в действующем законодательстве правовых дефиниций «экономическая деятельность» и «экономический спор».

Редакция п. 1 ч. 1 ст. 29 АПК РФ до 2012 г. называла если не все, то большинство сфер предпринимательской и иной экономической деятельности, в которых могли возникнуть дела об оспаривании нормативных правовых актов. Тем самым исключалось двоякое понимание подведомственности данной категории споров.

Пространная формулировка, предложенная Законом № 317-ФЗ, исключила наличие точных и однозначных правил разграничения подведомственности дел об оспаривании нормативных правовых актов между судами общей юрисдикции и арбитражными судами и создала еще большую сложность для заинтересованных лиц и судей в определении подведомственности.

Вместе с тем из положений ст. 29 АПК РФ была исключена ч. 2, предусматривавшая ранее норму о том, что указанные в п. 1 ч. 1 ст. 29 Кодекса дела рассматриваются арбитражным судом независимо от того, выступают ли заявителями организации, индивидуальные предприниматели или граждане. Таким образом, законодатель вывел из числа специальной подведомственности арбитражных судов дела об оспаривании нормативных правовых актов вне зависимости от субъектного состава, применив к ним в качестве критерия не только спорные правоотношения, но и субъектный состав.

На наш взгляд, исключение из числа наделенных правом обратиться в арбитражный суд с заявлением об оспаривании нормативного правого акта граждан, не обладающих статусом индивидуального предпринимателя, было весьма спорно. Один и тот же нормативный правовой акт мог затрагивать права как индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, так и граждан, не обладающих специальным правовым статусом.

Это особенно актуально в следующих случаях, когда:

  • — деятельность гражданина тесно связана с экономической сферой, но он не обладает специальным статусом;
  • — хотя он и является индивидуальным предпринимателем, но оспаривает касающийся его как гражданина нормативный правовой акт.

Весьма убедительный пример такой практики наблюдался в сфере регулирования тарифов на электрическую энергию, прежде всего в части установления тарифов на электрическую энергию, реализуемую населению и потребителям, приравненным к категории населения.

Приказом Федеральной службы по тарифам от 31 декабря 2010 г. № 655-э «Об определении категорий потребителей, которые приравнены к населению и которым электрическая энергия (мощность) поставляется по регулируемым ценам (тарифам)» (в ред. от 15 июня 2011 г. — в настоящее время отменен) был утвержден перечень таких лиц. К их числу относились исполнители коммунальных услуг (товарищества собственников жилья, жилищно-строительные, жилищные или иные специализированные потребительские кооперативы либо управляющие организации), наймодатели (или уполномоченные ими лица), предоставляющие гражданам жилые помещения специализированного жилищного фонда; садоводческие, огороднические или дачные некоммерческие объединения граждан; юридические лица, в части приобретаемого объема электрической энергии (мощности) в целях потребления осужденными в помещениях для их содержания; существующие за счет прихожан религиозные организации; гарантирующие поставщики, энергосбытовые, энергоснабжающие организации, приобретающие электрическую энергию (мощность) для дальнейшей продажи населению и приравненным к нему категориям потребителей и т.д.

Таким образом, нормативный правовой акт об установлении тарифов на электрическую энергию, реализуемую населению и потребителям, приравненным к категории «население», касался как физических лиц (собственно населения), так и юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, приравненных к категории «население» в соответствии с обозначенным выше приказом ФСТ России.

Полагая, что такой нормативный правовой акт нарушает их права, с иском об оспаривании могли обратиться:

— гражданин, не обладающий статусом индивидуального предпринимателя, оспаривающий установление тарифов для него как собственника жилого помещения и хозяйственной постройки;

  • — гражданин, хотя и обладающий статусом индивидуального предпринимателя, но оспаривающий положения, касающиеся его как собственника жилого помещения, относящегося к категории «население»;
  • — юридические лица (коммерческие и некоммерческие организации), приобретающие электрическую энергию для собственных социально-бытовых нужд, приравненные к категории «население» в соответствии с указанным приказом;
  • — юридические лица (коммерческие организации), приобретающие электрическую энергию в целях дальнейшей продажи населению и приравненным к нему категориям потребителей.

И если до принятия рассматриваемых поправок все лица, считающие нарушенными свои права нормативным правовым актом, обращались за защитой в арбитражные суды, то данная редакция ст. 29 АПК РФ их разъединила. Так, в арбитражный суд за защитой своих прав, затронутых оспариваемым нормативным правовым актом, могли обратиться лишь индивидуальные предприниматели и юридические лица, а граждане шли в суды общей юрисдикции.

По инициативе Президента РФ в июне 2013 г. положения п. 1.1ч. 1 ст. 29 АПК РФ были еще раз пересмотрены. К подведомственности арбитражных судов были отнесены споры об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, если рассмотрение таких дел в соответствии с федеральным законом отнесено к компетенции арбитражного суда. Однако эти изменения не внесли ясности.

Как справедливо отмечает Ф.Р. Конова, в связи с тем, что большинство федеральных законов не содержат специальной нормы об отнесении к подведомственности арбитражных судов дел об оспаривании нормативно-правовых актов конкретных органов, такие акты, регулирующие отношения, связанные с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности, не могут быть оспорены в арбитражном суде1.

В частности, Ф.Р. Конова обращает внимание на тот факт, что не могут быть оспорены в арбитражном суде нормативные правовые акты Банка России, в том числе регулирующие корпоративные отношения в коммерческих банках, так как в Федеральном законе от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке РФ (Банке России)»

Конова Ф.Р. Правовые последствия несоблюдения правил подведомственности // Администратор суда. 2009. № 4. С. 19—20.

нет прямого указания на подведомственность дел об оспаривании нормативных правовых актов Банка России арбитражным судам.

Также Ф.Р. Конова правомерно считает целесообразным отнести к подведомственности арбитражных судов и дела об оспаривании нормативных правовых актов, направленных на регулирование правоотношений в области финансового рынка и инвестиционной деятельности (принимаемых, в частности, Федеральной службой по финансовым рынкам), без учета субъектного критерия.

В дальнейшем с принятием Федерального закона от 28 июня 2014 г. № 186-ФЗ «О внесении изменений в Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации» гл. 23 «Рассмотрение дел об оспаривании нормативных правовых актов» АПК РФ преобразована в гл. 23 «Рассмотрение дел об оспаривании нормативных правовых актов Судом по интеллектуальным правам»; также были внесены изменения в нормы, регламентирующие правила рассмотрения дел об оспаривании нормативных правовых актов, содержащиеся в других главах АПК РФ. В настоящее время арбитражные суды рассматривают только дела об оспаривании нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, если разбирательство таких дел в соответствии с АПК РФ отнесено к компетенции Суда по интеллектуальным правам.

Второй формой административного судопроизводства по экономическим спорам, получившей закрепление в АПК РФ 2002 г., стали дела об оспаривании ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Как справедливо отмечает Б.А. Туликова', рассматриваемая категория дел — одна из наиболее социально значимых, позволяющих содействовать повышению законности актов публичной власти, уровня правовой культуры участников дел административного производства.

Конституцией РФ установлено положение о том, что решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов

Тулинова Б.А. О проверке судом общей юрисдикции ненормативного правового акта (глава 25 ГПК РФ) // Российский судья. 2010. № 7. местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд. Право на судебную защиту имеет «важнейшее значение в национальном механизме обеспечения прав, свобод и законных интересов»[3], «носит особый характер» и выступает как гарантия всех конституционных прав. В самом деле это наиболее действенный способ защиты нарушенных или оспариваемых прав, в том числе от посягательств со стороны самого государства и муниципальных образований.

Реализация права на судебную защиту имеет особое значение в экономической сфере жизни российского общества, поскольку оно является безусловным и для коммерческих и иных организаций, осуществляющих экономическую деятельность. Указанное положение последовательно обосновывалось в судебных актах Конституционного Суда РФ и в окончательном виде было сформулировано в определении от 1 марта 2001 г. № 67-0 «По запросу Центрального районного суда города Челябинска о проверке конституционности статей 239.1 и 239.4 Гражданского процессуального кодекса РСФСР».

По сравнению с иными делами, рассматриваемыми арбитражными судами Российской Федерации в порядке административного судопроизводства, разбирательство дел об оспаривании ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, является, по нашему мнению, наиболее сложной юридической конструкцией. Это обусловлено преобладающим использованием оценочных терминов и категорий, не имеющих формального закрепления в действующем законодательстве Российской Федерации.

Одной из центральных проблем, разрешение которой имело существенное значение для развития административного судопроизводства по экономическим спорам в рассматриваемой форме, была проблема подведомственности данной категории дел арбитражным судам. Именно поэтому на многочисленность актов толкования пра-

ва, принятых Высшим Арбитражным Судом РФ в сфере оспаривания ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, неоднократно указывается и в юридической литературе[4].

В п. 2 ч. 1 ст. 29 АПК РФ к подведомственности арбитражного суда относятся дела об оспаривании затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц.

И.Л. Бурова не без оснований полагает, что одним из достоинств АПК РФ 2002 г. является возможность оспаривания не облеченных в письменную форму действий и бездействия публичных органов и лиц, выгодно отличающая его от АПК РФ 1995 г., который не оговаривал действия и бездействие в качестве самостоятельных объектов оспаривания и не предусматривал участия в арбитражном процессе должностных лиц.

Вместе с тем некоторые авторы не считают включение должностных лиц в число лиц, чьи акты и деяния могут быть обжалованы в арбитражный суд, положительным моментом в развитии арбитражного процессуального законодательства. Например, Е.И. Цацулина предлагает внести изменения в ст. 137, 138 НК РФ, исключив должностных лиц налоговых органов из числа лиц, чьи действия или бездействие могут быть оспорены, считая, что оспариваться могут только решения и действия налоговых органов. Однако также эта позиция вызывает возражения: подобные изменения не могут иметь эффективного влияния и не повысят уровень судебной защиты прав и интересов в экономической сфере, в том числе и в налоговой.

Правила разбирательства дел об оспаривании ненормативных правовых актов, закрепленные в гл. 24 «Рассмотрение дел об оспари-

вании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц» АПК РФ, фактически не претерпели изменений с момента принятия Кодекса. Исключением является лишь дополнение общих правил возможностью рассмотрения указанной категории дел в порядке упрощенного производства, закрепленной в гл. 29 АПК РФ в 2010 г.

Статья 198 АПК РФ последовательно разделила две группы заявителей по делам рассматриваемой категории. Часть 1 указанной статьи закрепляет право граждан, организаций и иных лиц обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если они полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности. При этом предметом судебной защиты по таким делам могут выступать как субъективные права, так и законные интересы заявителя.

Вместе с тем ч. 2 ст. 198 АПК РФ определяет, что с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, в арбитражный суд вправе обратиться прокурор, а также органы, осуществляющие публичные полномочия, в случае, если они полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности. Возможность участия в деле прокурора, органов государственной власти и местного самоуправления в качестве процессуально-самостоятельных участников спора характеризует, по мнению исследователей', особенность субъектного состава по делам рассматриваемой категории.

Согласно разъяснениям постановления Пленума ВАС РФ от 23 марта 2012 г. № 15 «О некоторых вопросах участия прокурора в арбитражном процессе»[5] (далее — Постановление № 15) заявление прокурора по делам рассматриваемой категории подлежит рассмотрению в арбитражном суде, если оспариваемый акт не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушает права и законные интересы неопределенного круга лиц или иные публичные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Если при рассмотрении заявления прокурора об оспаривании ненормативного правового акта арбитражный суд установит, что оно предъявлено в интересах конкретного лица (лиц), в отношении которого акт принят, суд со ссылкой на п. 1 ст. 150 АПК РФ прекращает производство по делу об оспаривании ненормативного правового акта. В этом случае заинтересованное лицо вправе самостоятельно обратиться в арбитражный суд с заявлением на основании ст. 4 и ч. 1 ст. 198 АПК РФ.

Производство по делам о признании ненормативных правовых актов недействительными, решений и действий (бездействия) незаконными возбуждается на основании заявления заинтересованного лица. В силу положений ч. 4 ст. 198 АПК РФ заявление может быть подано в арбитражный суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации стало известно о нарушении их прав и законных интересов, если иное не установлено федеральным законом. Пропущенный по уважительной причине срок подачи заявления может быть восстановлен судом. Указанное положение было предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ.

По мнению заявителя, ч. 4 ст. 198 АПК РФ как устанавливающая ограниченный срок на подачу заявления в арбитражный суд противоречит ст. 45 (ч. 1), 46 (ч. 1), 52, 53, 55 (ч. 3) и 56 (ч. 3) Конституции РФ.

Так, согласно позиции Конституционного Суда РФ, сформулированной в определении от 18 ноября 2004 г. № 367-0 «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы общества с ограниченной ответственностью «Владимир и Ольга» на нарушение конституционных

прав и свобод частью 1 статьи 52 и частью 4 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации», само по себе установление в законе сроков для обращения в суд с заявлениями о признании ненормативных правовых актов недействительными, а решений, действий (бездействия) - незаконными обусловлено необходимостью обеспечить стабильность и определенность административных и иных публичных правоотношений и не может рассматриваться как нарушающее право на судебную защиту, поскольку несоблюдение установленного срока в силу соответствующих норм АПК РФ не является основанием для отказа в принятии заявлений по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений. Вопрос о причинах пропуска срока решается судом после возбуждения дела, т.е. в судебном заседании. Заинтересованные лица вправе ходатайствовать о восстановлении пропущенного срока, и если пропуск срока был обусловлен уважительными причинами, такого рода ходатайства подлежат удовлетворению судом (ч. 4 ст. 198 АПК РФ).

Согласно п. 7 Постановления № 15 применительно к ч. 4 ст. 198 АПК РФ течение срока подачи прокурором заявления об оспаривании ненормативного правового акта, затрагивающего интересы неопределенного круга лиц или иные публичные интересы, начинается со дня издания такого акта. Пропущенный прокурором по уважительной причине срок подачи заявления об оспаривании ненормативного правового акта может быть восстановлен судом по ходатайству прокурора в том случае, если до истечения указанного срока или в иной разумный срок прокурор принимал меры прокурорского реагирования для выявления и устранения нарушений прав неопределенного круга лиц или иных публичных интересов. При этом позднее выявление прокурором нарушений прав неопределенного круга лиц или иных публичных интересов само по себе не является уважительной причиной пропуска срока подачи заявления.

Отказ прокурору в восстановлении пропущенного срока не лишает заинтересованное лицо права самостоятельно обратиться в арбитражный суд с заявлением на основании ст. 4 и ч. 1 ст. 198 АПК РФ с ходатайством о восстановлении пропущенного этим лицом срока. Таким образом, рассмотренными разъяснениями ВАС РФ были уточнены положения АПК РФ, что имело существенное значение для развития административного судопроизводства.

Установление в 2010 г. возможности рассмотрения в порядке упрощенного производства дел об оспаривании ненормативных актов, решений, действий (бездействия) органов, осуществляющих публич ные полномочия, было уточнено в постановлении Пленума ВАС РФ от 8 октября 2012 г. № 62 «О некоторых вопросах рассмотрения арбитражными судами дел в порядке упрощенного производства» (далее — Постановление № 62). Согласно разъяснению не подлежат рассмотрению в порядке упрощенного производства дела об оспаривании действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц (ч. 1 ст. 198 Кодекса), не связанные с изданием актов, решений, содержащих требование об уплате денежных средств или предусматривающих взыскание денежных средств либо обращение взыскания на иное имущество заявителя. Не подлежат рассмотрению в порядке упрощенного производства и дела об оспаривании решений и действий (бездействия) должностного лица службы судебных приставов с учетом положений абз. 2 ч. 1 ст. 200 АПК РФ.

Кроме того, не подлежит рассмотрению в порядке упрощенного производства дело, если в заявлении соединены требования об оспаривании различных ненормативных правовых актов (решений) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц либо требование об оспаривании ненормативного правового акта (решения) и требование об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности; при этом связанность заявленных требований обусловлена установлением одних и тех же фактов в оспариваемых ненормативных правовых актах (решениях), в том числе если один из оспариваемых ненормативных правовых актов (решений) принят на основе другого ненормативного правового акта (решения), что позволяет рассматривать такие требования в рамках одного судебного дела, при этом одно из требований относится к делам, указанным в п. 2 или 4 ч. 1 ст. 227 Кодекса, а второе к ним не относится. В этом случае рассмотрение дела осуществляется по общим правилам административного судопроизводства.

Установленное ч. 2 ст. 200 АПК РФ правило также не претерпело изменений в период действия АПК РФ. Так, дела указанной категории рассматриваются в общем порядке административного судопроизводства в открытом судебном заседании с извещением о времени и месте судебного заседания заявителя, а также органа или должностного лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), и иных заинтересованных лиц. Неявка указанных лиц, извещенных надлежащим образом о времени

1

Вестник ВАС РФ. 2012. № 12.

и месте судебного заседания, не служит препятствием для рассмотрения дела, если суд не признал их явку обязательной. Поскольку конституционность указанного положения проверялась Конституционным Судом РФ, это имело значение для развития данного института. При обращении в орган конституционного контроля заявитель указал, что названная норма противоречит Конституции РФ, ее ст. 19 (ч. 1), 46 (ч. 1) и 123 (ч. 3) в той мере, в какой допускает возможность отсутствия в судебном заседании представителя органа или должностного лица, принявшего оспариваемый акт, решение или совершившего оспариваемые действия (бездействие) и обязанного доказать их законность, позволяя указанным лицам самим принимать решение об участии в судебном заседании.

В Определении КС РФ от 24 января 2006 г. № 8-0 указано, что решение вопроса о необходимости явки в судебное заседание представителей государственного органа, должностного лица или иного органа, или лица, указанного в ст. 200 АПК РФ, принявших оспариваемый ненормативный правовой акт, решение или совершивших соответствующее действие (бездействие), относится к компетенции арбитражного суда и осуществляется на основе анализа оспариваемого ненормативного правового акта, решения или действия (бездействия) государственного органа, должностного лица, органа местного самоуправления, иного органа или должностного лица и содержания иных представленных заявителем документов. Признание арбитражным судом явки указанных лиц в судебное заседание обязательной или необязательной зависит от обстоятельств, которые судья арбитражного суда на стадии подготовки дела к судебному разбирательству сочтет имеющими значение для правильного рассмотрения и разрешения дела. Закрепление подобного права судьи в нормах данного Кодекса вытекает из принципа самостоятельности судебной власти и представляет собой одно из проявлений дискреционных полномочий суда, необходимых для осуществления правосудия.

Кроме того, как отметил Конституционный Суд РФ, следует учитывать и то, что неявка указанных лиц в судебное заседание и непредставление ими доказательств в обоснование своих возражений не лишают суд права истребовать их по своей инициативе.

1

Определение КС РФ от 24 января 2006 г. № 8-0 «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы Западно-Уральской региональной общественной организации инвалидов «Возрождение» на нарушение конституционных прав и свобод частью 2 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации» (далее — Определение КС РФ № 8-О) // СПС «КонсультантПлюс».

Полагая, что присутствие в судебном заседании представителей заинтересованного лица может иметь значение для правильного разрешения дела, законодатель предоставил арбитражному суду дополнительные полномочия в отношении обеспечения явки в судебное заседание представителей органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, принявших оспариваемый акт, решение или совершивших оспариваемые действия (бездействие). Согласно ч. 3 ст. 200 АПК РФ суд может признать их явку обязательной и вызвать их в судебное заседание. При этом неявка указанных лиц, извещенных надлежащим образом о времени и месте судебного заседания, служит основанием для наложения штрафа в порядке и размерах, установленных в гл. 11 Кодекса. Следует отметить, что в судебной арбитражной практике можно найти примеры применения этого положения1.

Следующей формой административного судопроизводства по экономическим спорам, получившей развитие в начале XXI в., являются дела об административных правонарушениях по экономическим спорам.

Проблема возможности, целесообразности и необходимости отнесения дел об административных правонарушениях по экономическим спорам к подведомственности судей арбитражных судов имеет несколько аспектов. Обзор юридической литературы показывает, что одни считают наделение судей арбитражных судов Российской Федерации и компетенцией по рассмотрению отдельных категорий дел об административных правонарушениях ошибкой законодателя. Адругие, напротив, считают такое нормативное регулирование неоспоримым и значимым достижением как административной деликтологии, так и арбитражного процесса. Мы полагаем, что в настоящее время такой спор лишен смысла, поскольку дела об административных правонарушениях по экономическим спорам отнесены к компетенции арбитражных судов действующим законодательством.

Наиболее актуальным представляется вопрос о преодолении коллизии норм КоАП РФ и АПК РФ, касающихся процедуры рассмотрения дел об административных правонарушениях. Здесь мнения исследователей также расходятся. Часть авторов указывают на приоритетность норм КоАП РФ. Так, М.С. Студеникина считает, что в связи с необходимостью устранения коллизий между КоАП РФ и АПК РФ приоритет должен быть отдан первому из названных кодексов как специальному законодательному акту, устанавливающему единые процессуальные правила рассмотрения дел об административных правонарушениях[6].

По мнению А.В. Минашкина, КоАП РФ устанавливаются определенные правила рассмотрения дел об административных правонарушениях. Однако, как отмечает исследователь, этот акт не содержит ссылки на правила административного судопроизводства, и, возможно, законодатель имел в виду, что все дела, связанные с производством по делам об административных правонарушениях, должны рассматриваться по общим правилам, установленным только КоАП РФ, ввиду того, что он является специальным законом по отношению к АПК РФ, нормы которого применяются только при отсутствии регламентации соответствующего вопроса в КоАП РФ, т.е. имеют субсидиарное значение.

О. В. Косоногова считает правильным при регулировании вопросов применения административной ответственности судьями арбитражных судов отдать приоритет нормам административного права и предлагает, учитывая общеюрисдикционные принципы судопроизводства, закрепить именно в административном законодательстве особый процессуальный порядок рассмотрения судьями дел об административных правонарушениях, которым надлежит руководствоваться, в том числе и судьям арбитражных судов.

Учеными, специализирующимися на исследовании проблем арбитражно-процессуального права, отстаивается прямо противоположная точка зрения, в соответствии с которой безусловный приоритет в регулировании процедур административной ответственности при наличии коллизий между КоАП РФ и АПК РФ должен быть отдан последнему. В частности, Т.М. Мокрецова и Т.К. Кузнецова считают необходимым

осуществлять административное судопроизводство в арбитражном суде на основании норм АПК РФ, поскольку КоАП РФ не содержит специальных правил об административном судопроизводстве и в этой части не заменяет первый из названных кодексов[7].

И.В. Хачев придерживается аналогичного мнения и указывает, что только в случае невозможности достижения процессуального результата средствами АПК РФ судья может прибегнуть к соответствующим положениям КоАП РФ, не противоречащим основным принципам арбитражного процесса.

Высший Арбитражный Суд РФ также считал, что АПК РФ играет главенствующую роль в вопросе регулирования процедур рассмотрения дел об административных правонарушениях. К такому выводу приводит изучение постановления Пленума ВАС РФ от 27 января 2003 г. № 2 «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» (далее — Постановление № 2). В соответствии с положениями п. 4 указанного Постановления судам при рассмотрении дел, отнесенных Кодексом к их подведомственности, следует учитывать, что в тех случаях, когда положения гл. 25 и иные нормы АПК РФ прямо устанавливают конкретные правила осуществления судопроизводства, именно они должны применяться судами.

Теоретический и практический опыт, по нашему мнению, основывается на положениях действующего законодательства, о чем уже не раз говорили ученые-юристы. В соответствии со ст. 2 Закона об арбитражных судах РФ порядок судопроизводства в арбитражных судах в Российской Федерации определяется Конституцией РФ, данным Законом, АПК РФ и принимаемыми в соответствии с ними другими федеральными законами. Таким образом, на этом уровне АПК РФ играет главенствующую роль в определении порядка судопроизводства в арбитражных судах, в том числе и при рассмотрении дел об административных правонарушениях.

Рассматривая данную проблему, мы не можем обойти вниманием и вопрос о том, насколько эффективно и целесообразно существующее правовое регулирование. Полагаем, что, поступательно двигаясь по пути расширения подведомственности дел об админи

стративных правонарушениях арбитражным судам, законодатель преследовал несколько иные цели, чем те, на которые указывают ученые-процессуалисты, занимающиеся исследованием проблем арбитражного процесса. Нам представляется очевидным, что к началу XXI в. административная деликтология, практика реализации норм законодательства об административной ответственности требовали отнюдь не экстраполяции арбитражного процесса на процедуры привлечения к административной ответственности. Профессиональная квалификация и навыки судей арбитражных судов по рассмотрению споров в экономической сфере — вот главная ценность для института административной ответственности, которую дает подведомственность дел об административных правонарушениях судьям арбитражных судов Российской Федерации. В ответ на возражения о том, что единственным источником права, который должен регулировать отправление правосудия в арбитражных судах, может быть только АПК РФ, необходимо заметить, что ГПК РФ, УПК РФ и КоАП РФ сочетают в себе как материальные, так и процессуальные, а равно и исполнительные нормы.

Как следствие безусловного приоритета норм арбитражно-процессуального права в вопросах привлечения к административной ответственности появляется правовая конструкция, до конца разобраться в которой не представляется возможным. Фактически судья арбитражного суда при рассмотрении дел об административной ответственности должен оперировать как законодательными источниками, так и разъяснениями ВАС РФ, постоянно решая вопросы о первостепенности либо норм об исковом производстве, либо норм гл. 25 АПК РФ и об их соотношении с нормами КоАП РФ. Некоторые авторы даже обосновывают существование особого административно-правового режима рассмотрения судьями арбитражных судов дел об административных правонарушениях[8], что хотя и не имеет соответствующей нормативной основы, но с научно-теоретической точки зрения представляется логичным. При этом на необходимость решения коллизионных проблем АПК РФ и КоАП РФ давно указывается в юридической литературе. Очевидно, что действующее правовое регулирование вызывает необходимость постоянных разъяснений,

возникающих в процессе правоприменения коллизий и неясностей как при привлечении к административной ответственности, так и при обжаловании вынесенных административными органами постановлений.

Для развития административного судопроизводства по экономическим спорам имело значение выделение в теории административного права подинститута административной ответственности юридических лиц. Сохраняя все концептуальные основы административной ответственности в целом, он более четко регламентирует порядок и основания привлечения к административной ответственности коллективных субъектов права.

Необходимость его выделения объясняется сложной конструкцией самого понятия юридического лица. Известна также точка зрения, согласно которой подобные нововведения вызваны тем, что требуется перенести тяжесть ответственности с учредителей этого юридического лица на само юридическое лицо'.

Говоря о целях такого подинститута, имеет смысл согласиться с выводами Ю.Ю. Колесниченко о том, что административная ответственность юридического лица связана с наказанием в виде наложения административного взыскания и обеспечением выполнения юридическим лицом своих обязанностей перед государством с целью соблюдения установленных условий деятельности[9] .

Нормативное закрепление рассматриваемый институт получил в ст. 2.10 КоАП РФ, согласно которой административной ответственности за совершение административных правонарушений в случаях, предусмотренных статьями Особенной части КоАП РФ, подлежат не только физические, но и юридические лица.

И теоретики, и практикующие юристы восприняли ст. 2.10 Кодекса как положительную новеллу административного законодательства, отметив при этом отсутствие «четкой научной концепции». Здесь мы соглашается с М.С. Студеникиной, отмечающей, что «необходимость в таком нововведении объясняется тем, что нужно было как-то отреа

гировать на складывающуюся законодательную практику признания юридических лиц самостоятельными субъектами административной ответственности»[10].

Также получила известность точка зрения о том, что необходимость детальной регламентации ответственности юридических лиц связана с конъюктурой рыночных отношений, а именно с динамичным появлением новых форм хозяйствующих субъектов, «которые зачастую не имеют, в отличие от государственных предприятий, ясной и формально установленной структуры управления или скрывают ее». Подобные обстоятельства во многом усложняют разрешение конфликтов на практике.

Б. В. Российский весьма точно подмечает, что сегодня данный процессуальный институт выступает «мощным рычагом государственного регулирования экономики». По мнению этого ученого, его основная особенность заключается в преследовании, помимо правоохранительной, также фискальной цели.

Но само изложение законодательного текста вызвало неоднозначную реакцию в юридической среде. В качестве весомого аргумента не в пользу законодателя указывается то, что довольно пространный характер положений ст. 2.10 КоАП РФ неизбежно приводит к столкновениям с положениями Гражданского кодекса РФ, которые, к сожалению, не всегда удачно разрешаются.

В частности, А.Ю. Федоров отмечает, что положениями КоАП РФ не регламентирована ответственность юридического лица в случае исполнения функций единоличного исполнительного органа юридического лица другим юридическим лицом. В связи с этим автор выдвигает тезис о необходимости внесения изменений в Кодекс путем добавления в положения ст. 2.10 новой части: «В случае совершения административного правонарушения единоличным исполнительным органом юридического лица, имеющим статус юридического лица, к нему применяются санкции в тех же пределах, которые предусмотрены для юридических лиц».

По всей видимости, подобные замечания не лишены смысла и, быть может, стоит пересмотреть положения данного института с целью его конкретизации.

В теории административного права известен подход, согласно которому юридических и иных лиц как субъектов административной ответственности можно разделить на две группы: общие и специальные. К первым относятся все обладающие правосубъектностью лица, ко вторым — те, в силу специфических черт которых ответственность регламентируется нормативным актом, ее устанавливающим[11].

Что же касается административной ответственности индивидуальных предпринимателей, то законодатель в примечаниях к ст. 2.4 КоАП РФ отметил условие о том, что лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, несут административную ответственность как должностные лица, если законом не установлено иное.

В силу ч. 1 ст. 202 АПК РФ дела о привлечении к административной ответственности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в связи с осуществлением ими предпринимательской и иной экономической деятельности, отнесенные к подведомственности арбитражных судов, рассматриваются по общим правилам искового производства, предусмотренным настоящим Кодексом, с особенностями, установленными в гл. 25 АПК РФ и КоАП РФ.

При этом некоторые исследователи отмечают, что КоАП РФ не диктует особенности рассмотрения дел об административных правонарушениях, а, напротив, устанавливает общеобязательные правила разбирательства указанных дел. Однако специфика рассмотрения дел в арбитражном суде не позволяет сделать однозначный вывод о правильности этого замечания. На это обращал внимание и Высший Арбитражный Суд РФ, который, разъясняя указанное положение в постановлении Пленума от 9 декабря 2002 г. № 11 «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации» (далее — Постановление № 11), подчеркнул, что в случаях, когда в гл. 25 Кодекса содержатся конкретные правила, именно они подлежат применению при рассмо-

трении арбитражным судом дел о привлечении к административной ответственности.

Из содержания постановления Пленума ВАС РФ следует, что при применении п. 3 ч. 1 ст. 227 АПК РФ арбитражным судам следует иметь в виду, что дело относится к подлежащим рассмотрению в порядке упрощенного производства, если за совершение административного правонарушения законом установлено административное наказание только в виде административного штрафа, максимальный размер которого не превышает 100 тыс. руб.

Кроме того, по смыслу п. 3 и 4 ч. 1 ст. 227 АПК РФ и ст. 3.2, 3.4. КоАП РФ дело подлежит рассмотрению арбитражным судом в порядке упрощенного производства и в том случае, если, помимо административного штрафа, размер которого не превышает 100 тыс. руб., в качестве административного наказания за совершение административного правонарушения установлено (назначено) также предупреждение.

Таким образом, сегодня дела о привлечении к административной ответственности в зависимости от меры наказания могут рассматриваться как в обычном порядке, так и в порядке упрощенного производства. Вопрос о том, в каком порядке должно рассматриваться дело, разрешается судьей в зависимости от санкции, предусмотренной законом.

Статья 202 АПК РФ четко определяет критерии отнесения дел к подведомственности арбитражным судам. Как отмечают А.Н. Борисов и И.Е. Махров, в названной статье АПК РФ, как и в ст. 29 Кодекса, содержится указание на такое ограничение подведомственности арбитражным судам дел об административных правонарушениях: административное правонарушение должно быть не только совершено юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем, но и связано с осуществлением ими предпринимательской и иной экономической деятельности. Эта на первый взгляд незначительная оговорка устанавливает изъятие из подведомственности арбитражным судам тех дел об административных правонарушениях, указанных в абз. 3 ч. 3 ст. 23.1 КоАП РФ, которые совершены юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями не в связи с осуществлением ими предпринимательской и иной экономической деятельности1. По всей видимости, имеющееся правовое регулирование требует ответов ученых, исследующих проблемы арбитражно-процессуального права, на постоянно возникающие вопросы в сфере подведомственности арбитражным судам дел об административных правонарушениях. На практике правила подведомственности наполняются весьма своеобразным, многогранным содержанием, как и сама правовая действительность, в которой развиваются сюжеты, слабо прогнозируемые российским законодателем.

Постулаты данного института подведомственности арбитражным судам дел о привлечении к административной ответственности следующие:

  • 1) арбитражным судам подведомственны дела только о тех административных правонарушениях, которые отнесены КоАП РФ к подведомственности арбитражных судов (ст. 202 АПК РФ; ст. 23.1 КоАП РФ);
  • 2) дела о привлечении к административной ответственности по составам, указанным в абз. З ч. 3 ст. 23.1 КоАП РФ, подведомственны арбитражному суду только в том случае, если вменяемое административное правонарушение совершено юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем в связи с осуществлением ими предпринимательской и иной экономической деятельности (ст. 202 АПК РФ).

Иными словами, дело должно отвечать следующим критериям:

  • — предметному критерию: дело должно быть прямо отнесено к подведомственности арбитражных судов федеральным законом;
  • — субъектному критерию: к ответственности может быть привлечено лишь юридическое лицо или гражданин, имеющий статус индивидуального предпринимателя;
  • — с точки зрения характера правоотношений: административное правонарушение должно быть не только совершено юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем, но и связано с осуществлением ими предпринимательской или иной экономической деятельности1.

Правила подсудности рассмотрения дел о привлечении к административной ответственности определены в ст. 203 АПК РФ. Так, установлено, что заявление о привлечении к административной ответственности подается в арбитражный суд по месту нахождения или месту жительства лица, в отношении которого составлен протокол об административном правонарушении. В случае если лицо, в отношении которого составлен протокол об административном правонарушении, привлекается за административное правонарушение, совершенное вне места его нахождения или места его жительства, указанное заявление может быть подано в арбитражный суд по месту совершения административного правонарушения. Хотя законодатель и уточнил содержание ст. 203 АПК РФ, подсудность дел об административных правонарушениях, совершенных юридическим лицом и связанных с деятельностью его филиалов или представительств, нормативного закрепления так и не получила. В связи с этим арбитражные суды руководствуются разъяснениями Высшего Арбитражного Суда РФ, сформулированными в постановлении Пленума от 2 июня 2004 г. № 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях» (далее — Постановление № 10 с изменениями). В частности, дела о привлечении к административной ответственности юридического лица в связи с нарушением, связанным с деятельностью его филиала (представительства), расположенного вне места нахождения юридического лица, на основании ст. 29.5 КоАП РФ подлежат рассмотрению по месту совершения нарушения или по месту нахождения органа, проводившего административное расследование.

Судебная арбитражная практика пошла дальше и определила, что дела о привлечении к административной ответственности юридического лица за нарушение, связанное с деятельностью подразделения, не являющегося филиалом или представительством, расположенного вне места нахождения юридического лица, рассматривается по месту совершения нарушения. Такой позиции, например, придерживался Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в постановлении от 19 ноября 2009 г. по делу № А20-1877/2009.

Особенности судебного разбирательства по делам рассматриваемой категории закреплены в ст. 205 АПК РФ. Действующая редакция ч. 1 указанной статьи предусматривает, что дела о привлечении к административной ответственности лиц, осуществляющих предпринимательскую и иную экономическую деятельность, рассматриваются в судебном заседании судьей единолично в срок, не превышающий двух месяцев со дня поступления в арбитражный суд заявления о привлечении к административной ответственности, включая срок на подготовку дела к судебному разбирательству и принятие решения по делу, если иной срок рассмотрения не установлен КоАП РФ. Следует заметить, что названный Кодекс иных сроков рассмотрения дел не содержит. Его нормы коррелируют с положениями ч. 1 ст. 205 АПК РФ и также предусматривают двухмесячный срок рассмотрения дел о привлечении к административной ответственности.

Необходимо отметить, что срок рассмотрения данной категории дел, равно как и срок разбирательства других публично-правовых споров, был существенно увеличен Федеральным законом от 30 апреля 2010 г. № 69-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок»»[12].

Предусмотренный ч. 1 ст. 205 АПК РФ двухмесячный срок рассмотрения дел о привлечении к административной ответственности, а также закрепленная ч. 2 данной статьи возможность продления срока рассмотрения дела по ходатайству лиц, участвующих в деле, позволяют арбитражному суду полно и всесторонне исследовать материалы дела в разумные сроки. Это, безусловно, способствует развитию административного судопроизводства по экономическим спорам.

Теперь рассмотрим вопрос закрепления следующей формы административного судопроизводства по экономическим спорам - рассмотрение дел об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности в экономической сфере.

При анализе положений ч. 1 ст. 207 АПК РФ важное значение имеет то обстоятельство, что в рассматриваемом порядке могут быть самостоятельно оспорены только итоговые решения по делам о привлечении к административной ответственности. Иные виды решений, принимаемых административным органом в ходе производства по делу об административном правонарушении, не могут составлять самостоятельный предмет судебного разбирательства и должны оспариваться только с итоговым решением по делу.

Следует учитывать, что согласно п. 4 ч. 1 ст. 229 АП К РФ дела об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности, если за совершение административного правонарушения назначено административное наказание только в виде административного штрафа, размер которого не превышает 100 тыс. руб., рассматриваются в порядке упрощенного производства.

Кроме того, как указано в п. 10 Постановления № 62, по смыслу п. 3 и 4 ч. 1 ст. 227 АПК РФ и ст. 3.2, 3.4. КоАП РФ дело подлежит рассмотрению арбитражным судом в порядке упрощенного производства и в том случае, если, помимо административного штрафа, размер которого не превышает 100 тыс. руб., в качестве административного наказания за совершение административного правонарушения установлено (назначено) также предупреждение.

При этом в п. 11 указанного Постановления разъяснено, что исходя из положений п. 4 ч. 1 ст. 227 АПК РФ в порядке упрощенного производства подлежат рассмотрению также дела об оспаривании решений административных органов об отказе в привлечении к административной ответственности, о прекращении производства по делу об административном правонарушении.

Согласимся с исследователем, указывающим на возможность рассмотрения в порядке упрощенного производства такого рода дел и в том случае, когда за совершение административного правонарушения назначено административное наказание в виде административного штрафа в размере 100 тыс. руб., но заявитель оспаривает и законность взыскания с него пеней за несвоевременную уплату данного штрафа1.

Согласно разъяснениям, содержащимся в п. 14 Постановления № 2 в действующей редакции, судам при рассмотрении дел, отнесенных Кодексом к их подведомственности, необходимо учитывать, что в тех случаях, когда положения гл. 25 и иные нормы АПК РФ прямо устанавливают конкретные правила осуществления судопроизводства, именно они должны применяться судами. Это касается наименования категорий дел, оснований возбуждения производства по делам, наименования и содержания судебных актов суда первой инстанции, составления протокола судебного заседания, сроков направления лицам, участвующим в деле, копий судебных актов.

Производство по делам об оспаривании решений административных органов возбуждается на основании заявлений юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, привлеченных к административной ответственности в связи с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности, об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности, а также на основании заявлений потерпевших.

До внесения Федеральным законом от 27 июля 2010 г. № 228-ФЗ изменений в ч. 2 ст. 207 АПК РФ инициировать в суде такое дело могло только лицо, привлеченное к ответственности. Круг субъектов, наделенных правом на оспаривание постановления о привлечении к административной ответственности, указанными изменениями расширен.

Разъяснения, касающиеся определения подведомственности дел арбитражным судам, содержащиеся в п. 2 Постановления №11, позволяют сделать однозначный вывод, что основанием для обращения в арбитражный суд с заявлением об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности является связь оспариваемого решения с осуществлением заявителем предпринимательской и иной экономической деятельности.

Исходя из буквального толкования рассмотренных положений дела об оспаривании решений административных органов, вынесенные по административным правонарушениям, не связанным с осуществлением предпринимательской деятельности заявителем, не могут быть предметом рассмотрения в арбитражном суде.

Однако согласно позиции, изложенной в Постановлении Президиума ВАС РФ от 14 апреля 2009 г. № 13798/08 по делу № АЗЗ-4142/2008, несмотря на то, что дела, касающиеся привлечения юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к административной ответственности за совершение правонарушений, не связанных с осуществлением ими предпринимательской и иной экономической деятельности, неподведомственны арбитражным судам, в случае, если стороны не ссылались на неподведомственность дела и были согласны на рассмотрение дела арбитражным судом, рассмотрение дела арбитражным судом Президиум ВАС РФ, развивая рассматриваемую форму административного судопроизводства по экономическим спорам, признал правомерным.

Таким образом, с учетом вышеобозначенной позиции Высшего Арбитражного Суда РФ допустимо рассмотрение арбитражными судами дел об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности индивидуальных предпринимателей за действия, не связанные с осуществлением предпринимательской или иной административной деятельности, но лишь в том случае, если лица, участвующие в деле, выражают согласие на рассмотрение спора и не заявляют о неподведомственности спора арбитражному суду.

Согласно положениям ст. 208 АПК РФ заявление об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности подается в арбитражный суд по месту нахождения или месту жительства заявителя либо по месту нахождения административного органа, которым принято оспариваемое решение о привлечении к административной ответственности. Таким образом, указанным положением заявителю предоставляется возможность выбора суда, которому подсудно рассмотрение заявления об оспаривании решения о привлечении к административной ответственности. Согласимся с исследователем, справедливо отмечающим, что данное положение по сравнению с КоАП РФ в большей степени гарантирует защиту прав и интересов лиц, участвовавших в рассмотрении дела, так как предоставляет им возможность оспорить решение административного органа не только по месту нахождения последнего[13].

При этом закреплено правило о том, что заявление может быть подано в арбитражный суд в течение десяти дней со дня получения копии оспариваемого решения, если иной срок не установлен федеральным законом. Поскольку заявление подается в суд в соответствии с арбитражным процессуальным законодательством, для исчисления указанного срока следует применять общие правила исчисления процессуальных сроков, установленные ст. 113 АПК РФ, согласно которым в сроки, исчисляемые днями, не включаются нерабочие дни. Отметим, что при анализе судебных актов можно встретить и иную позицию, сторонники которой исходят из того, что КоАП РФ предусматривает обжалование постановления по делу об административном правонарушении в суд в течение десяти суток со дня вручения или получения копии постановления, и полагают, что в этом случае положения ст. 113 АПК РФ не применяются, т.е. при исчислении десяти суток учитываются как рабочие, так и нерабочие дни.

Особое значение имеет вопрос применения установленного ч. 2 ст. 208 АПК РФ десятидневного срока на обжалование решения административного органа о привлечении к административной ответственности в случае реализации заявителем права на обжалование

решения, вынесенного должностным лицом, в вышестоящий орган, вышестоящему должностному лицу, предусмотренного КоАП РФ.

Согласно п. 11 Постановления № 2 положения ч. 3 ст. ЗО. 1 КоАП РФ не могут толковаться как исключающие предусмотренное п. З ч. 1 этой статьи право юридических лиц и индивидуальных предпринимателей обжаловать в вышестоящий орган постановления, вынесенные в отношении них должностными лицами, по делам об административных правонарушениях. Соответственно, десятидневный срок, установленный ч. 2 ст. 208 АПК РФ, исчисляется с даты получения заявителем решения вышестоящего органа или должностного лица.

На указанный порядок исчисления срока на обжалование обратил внимание Арбитражный суд Поволжского округа в постановлении от 2 мая 2012 г. по делу № А06-6853/2011. Отменяя решение Арбитражного суда Астраханской области от 23 ноября 2011 г. и Постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 20 января 2012 г. по тому же делу и направляя дело на новое рассмотрение, суд кассационной инстанции подчеркнул, что, отказывая в удовлетворении требования со ссылкой на пропуск заявителем установленного законом срока для обращения в суд, суд первой инстанции не принял во внимание, что с учетом даты получения заявителем постановления вышестоящего органа, в котором было обжаловано спорное постановление, срок для обращения в суд не является пропущенным.

Положения ст. 208 АПК РФ, допускающие возможность восстановления пропущенного срока на обжалование, предполагают оспаривание в порядке, предусмотренном § 2 гл. 25 АПК РФ, как не вступивших в законную силу решений о привлечении к административной ответственности, так и вступивших в силу — при наличии заявления о восстановлении пропущенного срока. Согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ, изложенной в Определении от 18 ноября 2004 г. № 367-0, само по себе установление в законе сроков для обращения в суд с заявлениями о признании ненормативных правовых актов недействительными, а решений, действий (бездействия) — незаконными обусловлено необходимостью обеспечить стабильность и определенность административных и иных публичных правоотношений. Заинтересованные лица вправе ходатайствовать о восстановлении пропущенного срока. Если пропуск срока был обусловлен уважительными причинами, такого рода ходатайства подлежат удовлетворению судом. Соответственно, установленный срок не является пресекательным, поскольку в случае пропуска он может быть восстановлен судом по ходатайству заявителя.

В соответствии с ч. 3 ст. 208 АПК РФ арбитражный суд может приостановить исполнение оспариваемого решения по ходатайству заявителя. Несмотря на то что в юридической литературе[14] отмечается отсутствие единства мнений о том, является ли приостановление оспариваемого решения о привлечении к административной ответственности в указанном порядке самостоятельной мерой или же по своей правовой природе обеспечительной мерой, мы полагаем, что в случае удовлетворения такового заявления приостановление оспариваемого решения по сути представляет собой именно обеспечительную меру, направленную на защиту интересов заявителя при рассмотрении дела арбитражным судом. Судебная арбитражная практика поддерживает обеспечительный характер приостановления оспариваемого решения.

Так, в определении от 29 января 2013 г. по делу № А32-47410/2011 Арбитражный суд Северо-Кавказского округа, приостанавливая исполнение оспариваемого постановления о привлечении к административной ответственности, сослался на положения как ч. 3 ст. 208, так и ст. 90 и 91 АПК РФ, подчеркнув тем самым обеспечительный характер принимаемых мер.

Заявление об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности государственной пошлиной не облагается. Согласимся с исследователем, отмечающим, что отказ законодателя от взимания государственной пошлины в силу особого характера правоотношений с учетом интересов граждан и юридических лиц является дополнительной гарантией реализации права на судебную защиту по таким делам.

Решение по делу об оспаривании вердикта административного органа о привлечении к административной ответственности принимается арбитражным судом по правилам, установленным в гл. 20 АПК РФ.

В случае, если при рассмотрении заявления об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной от

ветственности арбитражный суд установит, что оспариваемое решение или порядок его принятия не соответствует закону либо отсутствуют основания для привлечения к административной ответственности или применения конкретной меры ответственности, либо оспариваемое решение принято органом или должностным лицом с превышением их полномочий, суд принимает решение о признании незаконным и об отмене оспариваемого решения полностью или в части либо об изменении решения.

Так, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа, отменяя Постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 18 октября 2011 г. по делу № А63-4130/2011 и оставляя в силе решение Арбитражного суда Ставропольского края от 21 июля 2011 г. по тому же делу, указал, что при вынесении решения нарушен порядок — привлечение гражданина, допустившего нарушение законодательства в связи с осуществляемой им предпринимательской деятельностью, к административной ответственности как гражданина, а не как индивидуального предпринимателя, что свидетельствует о неправильном установлении административным органом субъекта правонарушения и неправомерном назначении наказания.

Согласно п. 9 Постановления № 10 суд принимает решение о признании незаконным оспариваемого постановления и о его отмене, если при рассмотрении заявления об оспаривании постановления административного органа о привлечении к административной ответственности суд установит, что оспариваемое постановление содержит неправильную квалификацию правонарушения либо принято неправомочным органом. При этом материалы дела об административном правонарушении направляются административному органу, постановление которого было признано незаконным и отменено.

Кроме того, основанием для отмены судом решения административного органа о привлечении к административной ответственности служит установление судом при рассмотрении дела малозначительности правонарушения. По смыслу ст. 2.9 КоАП РФ оценка малозначительности деяния должна соотноситься с характером и степенью общественной опасности, причинением вреда либо угрозой причинения вреда личности, обществу или государству.

Очевидно, что установление малозначительности правонарушения носит оценочный характер и усложняется отсутствием легальной дефиниции рассматриваемого понятия. Безусловно, разъяснения Высшего Арбитражного Суда РФ, изложенные в п. 18 Постановления № 10, дают судам определенные ориентиры. Так, при квалификации правонарушения в качестве малозначительного судам следует исходить из оценки конкретных обстоятельств его совершения. Малозначительность правонарушения имеет место при отсутствии существенной угрозы охраняемым общественным отношениям. При этом такие обстоятельства, как, например, личность и имущественное положение привлекаемого к ответственности лица, добровольное устранение последствий правонарушения, возмещение причиненного ущерба, не являются обстоятельствами, свидетельствующими о малозначительности правонарушения.

Согласно п. 18.1 указанного Постановления Пленума ВАС РФ при квалификации административного правонарушения в качестве малозначительного судам надлежит учитывать, что ст. 2.9 КоАП РФ не содержит оговорок о ее неприменении к каким-либо составам правонарушений, предусмотренным настоящим Кодексом.

Возможность или невозможность квалификации деяния в качестве малозначительного не может быть установлена абстрактно, исходя из сформулированной в КоАП РФ конструкции состава административного правонарушения, за совершение которого установлена ответственность.

В частности, не может быть отказано в квалификации административного правонарушения в качестве малозначительного лишь на том основании, что в соответствующей статье КоАП РФ ответственность определена за неисполнение какой-либо обязанности и не ставится в зависимость от наступления каких-либо последствий.

Квалификация правонарушения как малозначительного может иметь место только в исключительных случаях и производится с учетом положений п. 18 названного Постановления Пленума ВАС РФ применительно к обстоятельствам конкретного совершенного лицом деяния. При этом применение судом положений о малозначительности должно быть мотивировано.

Оценивая малозначительность правонарушений, судам следует учитывать правовую позицию Конституционного Суда РФ, изложенную в постановлении от 17 января 2013 г. № 1-П «По делу о проверке конституционности положения части 5 статьи 19.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с жалобой общества с ограниченной ответственностью «Маслянский хлебоприемный пункт»»[15], согласно которой в системе действующего правового

регулирования освобождение от административной ответственности в связи с малозначительностью совершенного правонарушения не может использоваться для целей учета имущественного и финансового положения привлекаемого к административной ответственности юридического лица.

По мнению И.А. Приходько, полномочия арбитражного суда по отмене или изменению решения административного органа вытекают из природы собственно административного судопроизводства, когда суд является своего рода второй инстанцией по отношению к органу, рассматривавшему дело об административном правонарушении и вынесшему постановление в отношении привлеченного к административной ответственности лица'.

Следует подчеркнуть, что АПК РФ не содержит положений, касающихся обязанности суда при отмене постановления о привлечении к административной ответственности указывать в решении на прекращение производства по делу об административном правонарушении, на возвращение дела на новое рассмотрение в административный орган или на направление его по подведомственности. Поэтому согласимся с исследователями[16] , отмечающими, что после принятия судом решения о признании незаконным и об отмене постановления административного органа дальнейшее осуществление административным органом производства по этому делу (составление протоколов, проведение административного расследования, вынесение постановлений и т. п.) неправомерно. Системное толкование приведенных положений и позиции Высшего Арбитражного Суда РФ, сформулированной в п. 11 Постановления № 10, позволяет сделать вывод, что решение арбитражного суда, по сути, прекращает производство по делу об административном правоотношении в отношении заявителя.

Однако некоторые авторы, исходя из буквального толкования п. 11 указанного Постановления, полагают, что дальнейшее осуществление административным органом производства по делу об административном правонарушении прекращается только в случае

принятия судом решения об отказе в привлечении к ответственности либо о признании незаконным и об отмене постановления административного органа по основаниям, предусмотренным ст. 2.9 и 24.5 КоАП РФ.

Вряд ли возможно согласиться с мнением О.В. Матвеевой[17], считающей целесообразным и необходимым указание в решении арбитражного суда наряду с признанием незаконным и отменой постановления по делу об административном правонарушении также прекращение производства по делу об административном правонарушении. Поскольку, как отмечалось ранее, в АПК РФ отсутствует указание на необходимость включения в судебный акт об отмене решения административного органа о привлечении к административной ответственности каких-либо дополнительных сведений.

Наряду с отменой незаконного постановления АПК РФ предусматривает возможность принятия судом решения об изменении постановления о привлечении к административной ответственности. Принимая решение об изменении оспариваемого постановления административного органа, судам следует исходить из разъяснений, содержащихся в п. 16 Постановления № 2. В этом случае суд должен учитывать положения п. 2 ч. 1 ст. 30.7 Кодекса, в силу которых не допускается изменение оспариваемого решения, влекущее усиление административного наказания или иным образом ухудшающее положение лица, привлеченного к административной ответственности. Кроме того, при рассмотрении данной категории дел судам надлежит следовать правовой позиции Конституционного Суда РФ, содержащейся в п. 3.1 Постановления от 17 июля 2002 г. № 13-П (подтвержденной в Постановлении от 11 мая 2005 г. № 5-П), согласно которой исключение из общего правила о запрете поворота к худшему допустимо лишь в качестве крайней меры, когда допущенные в предшествующем судебном разбирательстве существенные (фундаментальные) нарушения повлияли на исход дела и неисправление судебной ошибки искажало бы саму суть правосудия, разрушая баланс конституционно защищаемых ценностей.

Учитывая приведенные позиции высших судов, Арбитражный суд Поволжского округа, отменяя Постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 12 ноября 2010 г. по делу № А55-16861/2010, оставил в силе решение Арбитражного суда Самарской об

ласти от 5 октября 2010 г. по тому же делу, в постановлении от 22 февраля 2011 г. подчеркнул, что апелляционным судом в постановлении, ухудшающем положение арбитражного управляющего, не указаны существенные (фундаментальные) нарушения, допущенные судом первой инстанции, которые являются исключительными и неустра-нение которых исказит смысл правосудия.

Третьим возможным вариантом решения по рассматриваемой категории дел может быть следующий. Согласно ч. 3 ст. 211 АПК РФ в случае, если арбитражный суд при рассмотрении заявления об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности установит, что постановление административного органа о привлечении к административной ответственности является законным и обоснованным, то он принимает решение об отказе в удовлетворении требования заявителя.

При этом нужно учитывать, что согласно разъяснениям п. 14 Постановления № 10 в случае принятия судом решения об отказе в удовлетворении требования по рассматриваемой категории дел соответствующее постановление административного органа вступает в законную силу одновременно с вступлением в законную силу указанного решения суда, если не подана апелляционная жалоба. В случае подачи апелляционной жалобы постановление административного органа о привлечении к административной ответственности вступает в законную силу со дня принятия судебного акта арбитражным судом апелляционной инстанции, если указанным судебным актом оставлено в силе решение суда первой инстанции.

Рассмотрим следующую форму административного судопроизводства по экономическим спорам — дела о взыскании с организаций и граждан, осуществляющих предпринимательскую и иную экономическую деятельность, обязательных платежей и санкций.

Глава 26 «Рассмотрение дел о взыскании обязательных платежей и санкций» АПК РФ объединяет правовые нормы, регулирующие собственно порядок рассмотрения арбитражными судами дел указанной категории. Выделение такой главы в Кодексе вызвало неоднозначную реакцию в среде ученых-процессуалистов[18]. Сложилось мнение о неосновательности включения гл. 26 в раздел Кодекса, регламентирующий производство в арбитражном суде первой инстанции по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений. К сторонникам такого подхода принадлежит, например,

В.М. Шерстюк[19], который, указывая на неосновательность, подчеркивал, что эти дела являются делами искового производства. Однако большинство исследователей, напротив, положительно отнеслись к выделению дел, связанных со взысканием обязательных платежей и санкций, в самостоятельную главу. Но справедливо отметить, что различные точки зрения на понимание обоснованности выделения указанной главы в АПК РФ появились в результате принятия Кодекса. За время его применения закономерность такого подхода законодателя доказала свою жизнеспособность. Поэтому мы согласимся с исследователем, утверждающим, что выделение данной категории споров «позволяет наиболее эффективно защищать нарушенные права и интересы субъектов правовых отношений в специфичной сфере налоговых правоотношений, является дополнительной гарантией соблюдения и защиты прав и интересов субъектов хозяйственной деятельности».

Как справедливо отмечает исследователь, определение обязательных платежей не представляет особой сложности. К ним относятся налоги, сборы, платежи в государственные внебюджетные фонды, уплачиваемые предпринимателями в соответствии с законом. При этом понятия «налог» и «сбор» (в отличие от многих рассмотренных нами ранее) имеют устоявшиеся определения.

Так, согласно ч. 1 ст. 8 НК РФ под налогом понимается обязательный, индивидуально безвозмездный платеж, взимаемый с организаций и физических лиц в форме отчуждения принадлежащих им на праве собственности, хозяйственного ведения или оперативного управления денежных средств в целях финансового обеспечения деятельности государства и (или) муниципальных образований.

Часть 2 указанной статьи определяет понятие сбора как обязательного взноса, взимаемого с организаций и физических лиц, уплата которого является одним из условий совершения в отношении плательщиков сборов государственными органами, органами местного

самоуправления, иными уполномоченными органами и должностными лицами юридически значимых действий, включая предоставление определенных прав или выдачу разрешений (лицензий).

Санкции (от лат. sanctio — строжайшее постановление) — меры принудительного воздействия по отношению к нарушителям правил нормального ведения хозяйственной и финансовой деятельности. Однако определить, какие именно санкции, подлежащие взысканию в порядке гл. 26 АПК РФ, имеет в виду законодатель, непросто, поскольку к санкциям относятся различные по правовой природе взыскания пени, проценты, штрафы.

Как верно отмечает Я.Е. Парций, анализ гл. 25 и 26 АПК РФ приводит к выводу о том, что в данном случае речь идет о финансовых санкциях, т.е. финансовых мерах со стороны государственных и иных органов, предусмотренных законом и взыскиваемых с плательщика обязательных платежей в случае их неуплаты в установленный срок[20]. Чаще всего такими санкциями, реализующими предупредительную, компенсационную (возмещение потерь) или репрессивную (наказание) функции, являются пени, но могут быть и штрафы.

Налоговое законодательство предусматривает специальные условия взыскания налога с организации или индивидуального предпринимателя в судебном порядке. Согласно ч. 2 ст. 45 НК РФ взыскание налога в судебном порядке производится:

  • 1) с организации, которой открыт лицевой счет;
  • 2) в целях взыскания недоимки, числящейся более трех месяцев за организациями, являющимися в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации зависимыми (дочерними) обществами (предприятиями), с соответствующих основных (преобладающих, участвующих) обществ (предприятий) в случаях, когда на счета последних в банках поступает выручка за реализуемые товары (работы, услуги) зависимых (дочерних) обществ (предприятий) с зависимых (дочерних) обществ (предприятий), когда на их счета в банках поступает выручка за реализуемые товары (работы, услуги) основных (преобладающих, участвующих) обществ (предприятий);
  • 3) с организации или индивидуального предпринимателя, если их обязанность по уплате налога основана на изменении налоговым органом юридической квалификации сделки, совершенной таким

налогоплательщиком, или статуса и характера деятельности этого налогоплательщика.

Таким образом, случаи для обращения налогового органа в суд, определенные в п. 2 ст. 45 и п. 3 ст. 46 НК РФ, представляют собой исчерпывающий перечень. Этот правовой вывод был закреплен в Постановлении Президиум ВАС РФ от 11 мая 2010 г. № 17832/09 по делу № А23-1650/09А-2135.

При этом внимание судов направлено на ошибочность вывода о том, что налоговые органы имеют право на обращение в арбитражный суд с заявлением о взыскании задолженности по налоговым обязательствам не только в случае пропуска срока, установленного в п. 3 ст. 46 Кодекса, но и в других случаях нарушения порядка внесудебного взыскания налогов, предусмотренного ст. 46 и 47 Кодекса.

Указанные нормы корреспондируются с положениями ч. 2 ст. 213 АПК РФ, предусматривающими, что судебный порядок взыскания обязательных платежей и санкций возможен только в том случае, если не исполнено требование заявителя об уплате взыскиваемой суммы в добровольном порядке или пропущен указанный в таком требовании срок уплаты.

Анализируя особенности развития положений, касающихся судебного разбирательства по делам о взыскании обязательных платежей и санкций, необходимо остановиться на применении к указанной категории дел упрощенного производства.

В информационном письме от 20 января 2005 г. № 89 «О некоторых вопросах рассмотрения дел в порядке упрощенного производства»[21] Президиум ВАС РФ указывал на возможность применения к делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, упрощенного производства. Так, в п. 1 указанного Информационного письма арбитражным судам было рекомендовано исходить из того, что в порядке упрощенного производства могут рассматриваться дела об имущественных требованиях, возникающих как из гражданских, так и из административных и иных публичных отношений. Но, несмотря на прямое указание высшего суда на возможность применения упрощенного производства к публично-правовым спорам, среди ученых-теоретиков и практиков единое мнение долгое время отсутствовало. Имело место как мнение о том, что эти дела не могут быть

рассмотрены в таком порядке, так и позиция', поддерживающая рекомендации Высшего Арбитражного Суда РФ и полагающая возможным применение порядка упрощенного производства к рассмотрению дел о взыскании обязательных платежей и санкций.

Отрицая применимость к указанной категории споров упрощенного производства, И.Д. Ли обосновывает свою точку зрения с учетом буквального толкования положений гл. 29 АПК РФ. В качестве основного аргумента приводится тот факт, что «примененные в них понятия и термины аналогичны закрепленным в нормах, регламентирующих исковое производство. Во всех статьях гл. 29 АПК РФ лица, участвующие в деле, названы «истец» и «ответчик»»[22] . Такой анализ приводит исследователя к выводу о том, что в целом гл. 29 АПК РФ применима только к исковому производству.

Сторонники подобной позиции в качестве доводов приводили и аргументы о том, что отнесение указанной категории дел к публичным правоотношениям порождает необходимость «детального урегулирования правил административного судопроизводства в арбитражном процессе». В юридической среде до недавнего времени был весьма также распространен вывод о том, что процедура упрощенного производства применима только к имущественным спорам.

Несмотря на то что ранее действовавшая редакция АПК РФ в диспозитивной форме содержала указание на возможность рассмотрения данных споров в порядке упрощенного производства, такие случаи были редкостью. Но сам факт того, что в судебной практике все же встречались отдельные факты применения упрощенного производства к рассматриваемой категории споров, свидетельствует о закреплении позиции законодателя на практике.

Так, постановлением Арбитражного суда Уральского округа от 22 сентября 2003 г. по делу № А60-13972/2003 оставлено в силе решение Арбитражного суда Свердловской области о взыскании штрафа за нарушение срока подачи сведений о постановке на налоговый учет. Суд первой инстанции рассмотрел данный спор в порядке упрощен-

ного производства. Оставляя в силе этот судебный акт, кассационная инстанция указала на отсутствие нарушений судом первой инстанции положений норм гл. 29 АПК РФ.

Подобные выводы нашли свое отражение и в апелляционном постановлении Арбитражного суда Пермской области от 23 января 2006 г. по делу № А50-36631/2005. Частично отменяя решение суда первой инстанции о взыскании налога на прибыль, апелляционная инстанция отметила правомерность рассмотрения спора в порядке упрощенного производства.

Следует отметить, что такая позиция поддерживалась не во всех округах, где имело место формирование так называемого федерального права. Например, постановлением Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 21 июня 2007 г. по делу № А01-14742/05 отменено решение Арбитражного суда Читинской области о взыскании налоговых санкций. Отменяя вышеназванный судебный акт, кассационная инстанция указала, что Арбитражный суд Читинской области в нарушение требований гл. 26 «Рассмотрение дел о взыскании обязательных платежей и санкций» АП К РФ рассмотрел настоящее дело в порядке упрощенного производства без извещения сторон.

Кассационная инстанция пришла к выводу, что обжалуемый судебный акт принят с нарушением норм процессуального права, повлекшим за собой его отмену и направление дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

Подобные разночтения правоприменителя при довольно конкретно изложенной на тот момент позиции законодателя наводят на определенные размышления, а если точнее, вызывают вопрос: что служит причиной формирования подобных разночтений? Представляется, что в основе «раскола» лежит разное понимание сущности бесспорности заявленных требований. По мнению С. Пепеляева, дела о взыскании налоговых санкций, рассмотренные в порядке упрощенного производства, характеризуются и бесспорностью требований, предъявленных налоговым органом к ответчикам-юридиче-ским лицам и индивидуальным предпринимателям за совершенные налоговые правонарушения (например, за непредставление налоговых деклараций в определенный налоговым законодательством срок, за несообщение в налоговый орган об открытии или закрытии лицевых счетов в банках, за непредставление бухгалтерской отчетности)1.

Исследователь отмечает, что условие бесспорности в категории дел о взыскании обязательных платежей и санкций присутствует и обусловлено тем, что конкретные нормативные правовые акты устанавливают виды, тарифы отчислений юридическими и физическими лицами в доход государства, их обязательность и последствия их невыполнения1.

Как правило, дела о взыскании обязательных платежей характеризуются отсутствием выраженного спора о праве, поскольку налогоплательщик знает о наличии у него задолженности и не оспаривает ее. Однако бесспорность требований по таким делам подвергается сомнению правоприменителем.

По мнению И.Д. Ли, на основе анализа обширной судебной практики говорить о бесспорности требований по делам рассматриваемой категории не представляется возможным[23] . Как полагает автор, это связано с тем, что цель рассмотрения дел, вытекающих из административных и иных публичных правоотношений, — не восстановление нарушенного права, а защита публичного интереса, который выражается в судебном контроле за деятельностью государственных органов. Следовательно, придание требованиям по такой категории дел бесспорного характера будет означать устранение или самоустранение суда от указанного выше контроля.

Осмысление условия бесспорности применительно к делам о взыскании обязательных платежей и санкций позволяет сделать вывод о том, что о бесспорности можно говорить лишь в части взыскания обязательных платежей. Требование о взыскании санкций вообще не может быть признано бесспорным.

При этом в литературе нередко, и вероятно обоснованно, указывается на не совсем удачное использование законодателем терминологической конструкции «бесспорность». На практике немало сложностей порождает факт неправомерности использования буквальной этимологии данного понятия, раскрываемого как отсутствие спора’. Согла

симся с исследователями, отмечающими, что бесспорность в рамках гл. 29 АПК РФ должна рассматриваться как неопровержимость представленных доказательств[24].

Схожего мнения придерживается В.В. Колосова, понимающая бесспорность как очевидность материально-правовых притязаний, т.е. такую обоснованность и документальную подтвержденность заявленных требований, при которой ответчик не может выставить никаких возражений по существу. Трудно не согласиться и с выводом исследователя, отмечающего, что бесспорность в данном случае сопряжена с качеством представляемых доказательств, а не корреспондирует с отсутствием возражений по существу заявленных требований .

Подобной позиции придерживается В. Никитин, характеризующий бесспорность сквозь призму наличия таких доказательств, «позволяющих презюмировать обоснованность требований истца (взыскателя) и маловероятность защиты ответной стороны».

Исследуемое понятие достаточно оригинально трактует Н.В. Си-вак. Рассматривая сущность бесспорности, он выделяет два его условия: «первое — желание заявителя вести производство согласно соответствующей процедуре, отраженное в представленных им документах, второе — последующее процессуальное молчание должника».

Условие о незначительности суммы требований для этой категории дел обусловлено имущественным характером требований, размер которых может подпадать под понятие незначительности.

Согласимся с исследователем, полагающим, что условие о признании поданной категории юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями требований административных и контрольных органов также может иметь место. Такое признание может быть в виде письма с обещанием в конкретные сроки внести требуемые

суммы или с просьбой отсрочить срок внесения ввиду отсутствия средств и т.д. По мнению исследователя, по делам о взыскании налоговых санкций доказательствами о признании долга ответчиком являются:

  • — акты налоговых проверок, подписанные самим налогоплательщиком;
  • — решения о привлечении налогоплательщика к налоговой ответственности за совершение налогового правонарушения, подписанные налогоплательщиком;
  • — требования об уплате налогов и других обязательных платежей, предъявленные налоговым органом к правонарушителю, также подписанные им[25].

В развитие рассматриваемой формы административного судопроизводства в п. 5 ч. 1 ст. 227 АПК РФ закреплено положение о том, что споры о взыскании обязательных платежей и санкций подлежат рассмотрению в порядке упрощенного производства, если указанный в заявлении общий размер подлежащей взысканию денежной суммы не превышает 100 тыс. руб. Разделяя позицию законодателя, считаем целесообразным согласиться с мнением исследователей, которые полагают, что категория дел о взыскании обязательных платежей и санкций более остальных категорий дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений и подведомственных арбитражному суду, подходит для применения упрощенного производства.

На сегодня арбитражный суд, выявив на стадии принятия дела, что указанный в заявлении общий размер подлежащей взысканию денежной суммы не превышает 100 тыс. руб., должен рассмотреть дело в упрощенном порядке. При этом, как справедливо замечает исследователь, необходим расчет всей суммы, подлежащей взысканию с заявителя.

Таким образом, история развития системы административного судопроизводства по экономическим спорам характеризуется одновременным действием политических, социально-экономических и собственно юридических факторов, которые складывались неравномерно и оказывали влияние на российскую судебную систему.

Глава 2

  • [1] Власова М.Г. Некоторые вопросы подведомственности и подсудности дел об оспаривании нормативных правовых актов в свете ГПК РФ // Современное право. 2003. № 3. 2 Анохин В.С. Административные суды. М., 2011. С. 62. 3 См., напр.: Никитин С.В. Судебный контроль за нормативными правовыми актами в гражданском и арбитражном процессе. М., 2010. С. 112. 4 Филановский В.А. Подведомственность дел об оспаривании нормативных правовых актов: Автореф. дис.... канд. юрид. наук. СПб., 2002. С. 20; Власова М.Г. Указ. соч. и др.
  • [2] Никитин С.В. Указ. соч. С. 92. 2 Российская газета. 2013. № 3. 3
  • [3] Медведев С.М. Юридическая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления в механизме обеспечения прав, свобод и законных интересов граждан // Адвокат. 2009. № 8. 2 Жуйков В.М. Судебная защита прав граждан и юридических лиц. М., 1997. С. 302. 3 Вестник КС РФ. 2001. № 4.
  • [4] Комментарий к Арбитражному процессуальному кодексу Российской Федерации (постатейный) / Под ред. П.В. Крашенинникова. М., 2007. 2 Бурова И.Л. Подведомственность дел арбитражным судам: Дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2005. С. 137. 3 Цацулина Е.И. Производство по делам об оспаривании ненормативных актов и действий (бездействия) налоговых органов в арбитражных судах первой инстанции: Дис.... канд. юрид. наук. Саратов, 2005. С. 11.
  • [5] Хачев И. В. Дела об оспаривании ненормативных правовых актов // Особенности рассмотрения дел в арбитражном процессе / Отв. ред. А.А. Арифулин и И.В. Решетникова. М., 2005. С. 416. 2 См.: постановление Пленума ВАС РФ от 23 марта 2012 г. № 15 «О некоторых вопросах участия прокурора в арбитражном процессе» // Вестник ВАС РФ. 2012. № 5.
  • [6] Студеникина М.С. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в системе действующих федеральных кодексов // Административная ответственность: вопросы теории и практики / Отв. ред. Н.Ю. Хаманева. М., 2004. С. 23-24. 2 Минашкин А.В. Подведомственность арбитражным судам экономических споров и других дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений: проблемы соотношения норм Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях // Арбитражный и гражданский процесс. 2003. № 1. С. 20. 3 Косоногова О.В. Рассмотрение судьями арбитражных судов дел об административных правонарушениях: проблемы теории и нормативного регулирования: Дис.... канд. юрид. наук. Воронеж, 2006. С. 59.
  • [7] Мокрецова Т.М., Кузнецова Т.К. Применение судьями Кодекса РФ об административных правонарушениях // Арбитражная практика. 2003. № 2. С. 73. 2 Проблемы применения КоАП РФ: материалы круглого стола / И.В. Решетникова, С.Д. Хазанов, Л.П. Драчук и др. // Арбитражная практика. 2003. № 7. С. 52. 3 Вестник ВАС РФ. 2003. № 2.
  • [8] Косоногова О.В. Рассмотрение судьями арбитражных судов дел об административных правонарушениях: проблемы теории и нормативного регулирования. С. 48-49. 2 См., напр.: Баранов В.А., Приженникова А.Н. Теоретические и практические аспекты соответствия правовых институтов административного и арбитражного процессов // Арбитражный и гражданский процесс. 2003. № 2.
  • [9] ' Богданов Е.В. Сущность и ответственность юридического лица // Государство и право. 1997. № 10. С. 99. 2 Колесниченко Ю.Ю. Административная ответственность юридических лиц: Авто-реф. дис. ... канд. юрид. наук [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://law.edu.ru/ book/book.asp?booklD=88999 3 Особенности рассмотрения дел в арбитражном процессе / Отв. ред. А.А. Арифулин, И.В. Решетникова. М., 2005. 4 Административное право / Под ред. Л.Л. Попова. М., 2009.
  • [10] ' Студеникина М.С. К проекту Кодекса РФ об административных правонарушениях // Журнал российского права. 1998. № 6. 2 Иванов Л. Административная ответственность юридических лиц [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.lawmix.ru/comm/8990 3 Российский Б. В. Административная ответственность юридических лиц [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://eup.ru/Documents/2002-07-15/BF0E.asp 4 Федоров А.Ю. Рейдерство и корпоративный шантаж (организационно-правовые меры противодействия). М., 2010.
  • [11] Овчинникова Н. О. Налоговое планирование и налоговый контроль со стороны правоохранительных органов. М., 2008. 2 Косоногова О.В. Рассмотрение дел об административных правонарушениях судьями арбитражных судов. 3
  • [12] СЗ РФ. 2010. № 18. Ст. 2145. 2 Особенности рассмотрения дел в арбитражном процессе / Отв. ред. А. Арифулин, И. Решетникова. М., 2005.
  • [13] Грачева М.В. Правовое регулирование пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях: к истории вопроса // Административное право и процесс. 2012. № 9. С. 38. 2 Постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 28 июня 2007 г. № А69-443/07-9-Ф02-3802/07 по делу № А69-443/07-9 // СПС «КонсультантПлюс». 3 Постановление Арбитражного суда Уральского округа от 21 августа 2006 г. № Ф09-7153/06-С1 // СПС «КонсультантПлюс».
  • [14] См., напр.: Маранц Ю.В. Обеспечительные меры по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений //Арбитражный и гражданский процесс. 2004. № 4; Ершов В.А. Обеспечительные меры в практике административного производства арбитражного суда. М., 2008. 2 См. также: определения Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 21 июля 2011 г. по делу № А19-11931/10; Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 14 декабря 2011 г. по делу № А43-19774/2011 // СПС «КонсультантПлюс». 3 См.: Подгрудкова О.В. К вопросу об оптимизации размера государственной пошлины при подаче апелляционных жалоб в арбитражном процессе // Юридический мир. 2007. № 8.
  • [15] СЗ РФ. 2013. №4. Ст. 304.
  • [16] Комментарий к АПК РФ / Под ред. Г.А. Жилина. М., 2003. С. 535. 2 Особенности рассмотрения дел в арбитражном процессе / Отв. ред. А.А. Арифулин, И.В. Решетникова. С. 475. 3 Матвеева О. В. Проблема содержания резолютивной части решения арбитражного суда о признании незаконным и отмене постановления таможенного органа о привлечении к административной ответственности // Арбитражный и гражданский процесс. 2010. № 8. С. 20.
  • [17] Матвеева О.В. Указ. соч.
  • [18] Нагорная Э.Н. Налоговые споры: оценка доказательств в суде. М., 2009.
  • [19] См.: Шерстюк В.М. Новые положения третьего Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. М., 2003. С. 157. 2 Андреева Т.К., Зайцева А.Г. О новеллах Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации // Вестник ВАС РФ. 2002. № 10. С. 8— 10. 3 Сидорова А. В. Рассмотрение дел о взыскании обязательных платежей и санкций в арбитражном процессе: Автореф. дис.... канд. юрид. наук [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://law.edu.ru/book/book.asp7bookl D= 1333863 4 Парций Я.Е. Административное судопроизводство в арбитражных судах по новому АПК РФ // Гражданин и право. 2003. № 1—3 (январь — июль). 5 СЗРФ. 1998. №31. Ст. 3824.
  • [20] Парций Я.Е. Указ. соч. 2 Современный экономический словарь / Б.А. Райзберг, Л.Ш. Лозовский, Е.Б. Стародубцева. М., 2006.
  • [21] Вестник ВАС РФ. 2005. № 3. 2 Абсалямов А. В. Административное судопроизводство в арбитражном суде: теоретико-методологические аспекты. М., 2009. С. 189; Арбитражный процесс / Отв. ред. В.В. Ярков. М., 2010.
  • [22] Кузьмина М.Н. Административное производство в арбитражном суде. М., 2009. С. 237. 2 Ли И.Д. Упрошенная процедура рассмотрения судами дел, возникших из административных и публичных правоотношений, неприменима. М., 2004. 3
  • [23] Ли И.Д. Условия рассмотрения дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, в порядке упрощенной процедуры рассмотрения споров, предусмотренной гл. 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации // Комментарий судебно-арбитражной практики. Вып. 12 / Под ред. В.Ф. Яковлева. М., 2005. С. 237-243. 2 Кочаненко Е.П. Условия рассмотрения арбитражным судом дел в порядке упрощенного производства //Адвокат. 2008. № 5.
  • [24] Кочаненко Е.П. Условия рассмотрения арбитражным судом дел в порядке упрошенного производства. 2 Колосова В.В. Проблемы правовой регламентации упрощенного производства [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://justicemaker.ru/view-article.php?id= l&art=1133 3 Никитин В. Бесспорность дел приказного и упрошенного производств // Арбитражный и гражданский процесс. 2009. № 7. 4 5 Сивак Н.В. Упрощенное производство в арбитражном процессе: Автореф. дис.... канд. юрид. наук [Электронный ресурс). Режим доступа: http://law.edu.ru/book/book. asp?bookID= 1345661 6 Женетль С.З. Указ. соч.
  • [25] Кочаненко Е.П. Компетенция арбитражных судов при разрешении дел в порядке упрощенного производства // Законодательство и экономика. 2009. № 3. 2 См., напр.: Женетль С.З. Указ, соч.; Ли И.Д. Условия рассмотрения дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, в порядке упрощенной процедуры рассмотрения споров, предусмотренной гл. 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. С. 237—243. 3 Рыжаков А.П. Комментарий к Федеральному закону от 25 июня 2012 г. № 86-ФЗ «О внесении изменений в Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации в связи с совершенствованием упрощенного производства» // СПС «Консуль-тантПлюс».
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ   След >