ВЕДЕНИЕ 1. ГРАДОСТРОИТЕЛЬНАЯ ПОЛИТИКА

«Градостроительная деятельность - деятельность по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территорий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции объектов капитального строительства (ГР К РФ).

Градостроительная политика определяет стратегические цели, приоритеты и принципы развития территории, в том числе:

  • • определение стратегических приоритетов и основных направлений развития территории; анализ и оценка социально-экономических прогнозов, экологических оценок и общественно-политических задач (стратегическое планирование);
  • • формирование основных принципов территориального развития и организационноправовых процедур управления градостроительной деятельности (локальная градостроительная политика);
  • • разработка процедур и мероприятий по реализации градостроительной политики.

Основные направления градостроительной политики

В ходе решения комплексных задач городского развития непременно встает вопрос о системе ценностей, лежащей в основе градостроительной деятельности.

Градостроительные системы обладают огромным числом показателей, которые необходимо учитывать, однако информационный подход и количественный анализ зачастую заслоняет содержательную сторону и качественную характеристику городской среды. Стратегическое видение всего сектора проблем градостроительного развития трудно понять, решая повседневные задачи хозяйственного строительства, необходимо встать выше тех методологических приемов, и процедур, которые годами вырабатывались в практике градостроительного проектирования. «Предлагается перейти от большого числа равно приоритетных факторов, учет которых требует оперирование с непомерно громоздким объемом разнородной информации, к более обобщенной, но зато гораздо более оперативной оценки ограниченного числа факторов, имеющих определяющее значение для функционирования и развития всей системы» (Гутнов А. -1993, стр.

159)

Среди зарубежных работ по интегральным показателям качества в градостроительстве известность снискали “показателями качества градостроительной формы” (Линч К,- 1982.): «жизнепригодность», удобство, доступность; контроль, содержательность и два мегакритерия -экономическая целесообразность и социальная справедливость.

Исследуя вопрос о “функциональном потенциале сооружения” И.Г. Лсжава (68) выявил 5 классов сооружений ( «субстанциональный», «процессуальный», «средовой», «культурноисторический», «эстетический» классы.

Попытка перечислить основные группы вопросов, затрагиваемые этими и другими авторами, приводит нас к 4-5 значимым типа. Эти типы характеризуется как последовательность от более прагматичных «утилитарных» подходов и оценок к боле утонченным -содержательным и «духовным».

В связи с этим заслуживает внимание система ценностей. А Мэслоу (разработанная в 1950 годах, но актуальная и поныне). Система ценностей представлена в виде пирамиды, где в основании лежат базовые ценности (жизнь и здоровье), а вершина пирамиды - духовные ценности.

Рисунок 1 Уровни оценки градостроительного

решения2

Используя эту модель наш социолог Бестужев Лада предложил свою систему «иерархию социальных потребностей» состоящую из пяти уровней и графически представленную в виде пирамиды. В основе лежат фундаментальные (биологические) потребности человека, второй уровень - это опосредованные фундаментальные потребности, которые обеспечиваются технологиями современной цивилизации; третий уровень - социальные потребности (общение и взаимодействие людей), выше - четвертый уровень - составляют пассивные интеллектуальные потребности, связанные с потребностью в культурной среде, пятый, высшей уровень социальных потребностей составляют активные интеллектуальные потребности, проявляющиеся в необходимости самореализации, индивидуальном проявлении личности, воплощении (претворении) в жизнь идеалов.

Критический обзор различных классификаций, описывающих город как комплексный феномен, приводит нас к вопросу о системе общечеловеческих ценностей, лежащих в основе градостроительной деятельности. В этом спектре наиболее разработанными являются фундаментальные вопросы взаимодействия формы города с природными факторами (экология, санитарно- гигиенические условия жизнедеятельности), технической инфраструктурой (технический регламент, инженерные коммуникации и транспорт); при «появлении» частных застройщиков важными стали вопросы «правового зонирования» и другие пространственные аспекты социальной жизни (межевание и градостроительное зонирование, реальное использование территории и участие населения); пока что мало внимания и общественных фондов выделяется на культурные приоритеты (историко-культурная ценность городской среды, содержательность) и наименее осмыслены духовная направленность градостроительной деятельности (гармония целей и средств, единство формы и содержания, образы идеальных моделей жизнеустройства и их выразительное воплощение).

«Духовность .... по сути это способность человека представлять цель, программу и результат своего творчества в «образе-идеале», где как правило , воплощаются наиболее гармонично позитивные устремления, желания и мечты человека. ...Духовность это проявление своей индивидуальности, своей индивидуальной меры целостности и гармонии человека с миром, в мире и с самим собой в творчестве» . В этом смысле духовность в градостроительстве это сравнение идеальной картины с реальной практикой. Идеальной модели с реальной физической конструкцией (формой) города. Духовность в градостроительстве проявляется и как эстетический критерий и как приближение к идеалу.

Итак, основываясь па модели общечеловеческих ценностей, систематизацию проблем градостроительной политики предлагается проводить по следующим пяти направлениям:

  • Природная среда и экология;
  • Функциональная инфраструктура и коммуникации;
  • Социально- пространственная организация;
  • Историко-культурная содержательность;
  • Художественный облик и образная выразительность
  • 2 © Крашенинников А.В.

Вышеперечисленные проблемы, могут быть сгруппированы различными логическими моделями (пентаграммой, пирамидой, звездой,) но наиболее адекватной представляется цветовой сектор. Как известно, в результате прохождении света через призму получается последовательность цветов(спектр), переходящих или вытекающих один из другого.

Мы видим лишь часть светового сектора, но знаем, что существуют еще и невидимые области. Практические вопросы градостроительства связаны в «видимым сектором проблем», а «инфракрасная» и «ультрафиолетовая» части спектра содержат нс видимые пока проблемы градостроительной науки. Можно предположить, что со временем произойдет углубление нашего знания о природе и ценностях городской среды, тогда расширится и спектр градостроительных проблем, которые необходимо учитывать в градостроительной деятельности.

Методическая ценность «спектральной модели» состоит в его фундаментальности, из чего следуют различные способы прикладного использования в градостроительных исследованиях и проектировании:

  • • для систематизация системы знаний о градостроительстве,.
  • • для описания основных направлений градостроительной политики,
  • • для комплексной оценки градостроительных и архитектурных проектов.

Итак, качество городской среды можно оценить при помощи «спектральной» модели, но качество градостроительной программы, как организующего документа неизбежно включает также оценки ее финансовой и организационной целесообразности, правовой чистоты.

Прогноз социально-экономического развития территории

Стратегические цели градостроительства связаны с интересами государства, устройство городов служит интересам местного населения, отдельные объекты - интересам физических и юридических лиц. Очевидно, что эти интересы различны и что строительные проекты различных масштабов необходимо координировать между собой. Для координации необходимо объективное видение проблем и системное представление задач градостроительной деятельности (см аналитическую таблицу 1 главы).

Перспективы социально-экономического развития территории определяются в ходе предпроектных исследований и опросов населения. Однако для исследователей важно аналитическое моделирование социального заказа. Системно представить интересы населения можно на основе прогноза потребностей основных социальных групп (постоянное население, приезжие, туристы, бизнесмены и предприниматели, риэлторы и инвесторы) по пяти направлениям градостроительной политики.

Прогнозировать интересы различных групп населения важно еще до начала социологических исследований, далее в ходе работы с населением уточняется социальный заказ и конкретизируются задачи градостроительной деятельности.

На западе идея приватизации государственной собственности и внедрение рыночных механизмов в процесс управления развитием городов был поддержан политиками правого толка, которые пришли к власти в конце 70 (М. Тетчер в Великобритании и Р. Рейган в США) (142).

Усиление рыночных механизмов в США происходило на фоне сокращения специальных федеральных фондов, из которых раньше проходило финансирование таких градостроительных программ как Квартал-Соседство (Community Development Block Grant). Одновременно городским “локомотивам роста” (владельцам собственности и предпринимателям, которые заинтересованы в росте города и, соответственно, в росте ренты) были даны большие полномочия.

Усиление рыночных механизмов в Великобритании происходило в обратном направлении. Традиционно местные органы власти решали вопросы социального обеспечения, а центральное правительство контролировало экономический рост. Правительство Тетчер резко уменьшило права и финансовые возможности муниципальных органов и вместо этого были созданы местные “Корпорации городского развития» независимые коммерческие структуры, свободные в выборе тактики реализации утвержденных планов. Такое решение привело к необычайной концентрации власти в руках центрального правительства.

Так же как в Великобритании, Италии, Испании, США “экономическая мобилизация” местных органов власти произошла и во Франции, однако это не привело пока к “дикой” конкуренции между муниципалитетами за привлечение инвестиций, во многом благодаря сильным традициям центрального управления. Исторически, Франция имела самое централизованное правительство. Там более, чем где-либо, контроль над программами градостроительного развития был передан в руки профессиональной технократии, не зависимой от политических перестановок в правительстве. Безусловным успехом такой организации была переориентация роста из Парижа в города-спутники. Однако в 80 годах, под давлением социалистов, местные органы власти получили возможность контролировать строительство и кредитовать бизнес.

Согласно Английскому законодательству, любые предложения по развитию города должны быть опубликованы в местной прессе, и далее дается 20 дней для их обжалования (126). Членам общественных организаций и частным лицам предоставляется возможность выразить свои пожелания относительно намечаемого строительства на начальных стадиях формирования структурных и Локальных планов. Местные власти обязаны обеспечить публичное освещение предложений. При разработке Структурных планов некоторые вопросы могут быть вынесены на общественное обсуждение или применено анкетирование населения. Когда конкретные предложения существенно отличаются от намеченных планов, они должны быть обнародованы, в том числе и любые заявки на использования исторических зданий или строительство в охранных зонах.

Высокую оценку заслуживает практика интерактивного городского планирования и контроля в таких городах Западного побережья США, как Сиэтл, Портленд, Сан-Франциско, Юджин и Сан-Диего. Эти города характеризуются значительными успехами в выработке градостроительной политики с участием населения и (91, 106, 117) делегирование архитектурного контроля на местный уровень.

Наблюдается не просто тенденция оповещать и превентивно информировать население о планах администрации, но даже определять с помощью населения основные планировочные принципы и задачи градостроительных решений. Такой подход облегчает дорогу частным инвестициям и обеспечивает политическую поддержку градостроительным планам.

Участие населения в планировании на примере г Портленд (США)

Город Портленд обладает одним из самых социально-ориентированных муниципалитетов, который на протяжении вот уже 25 лет активно сотрудничает с районными властями и деловыми кругами в ходе подготовки планов развития. Городской отдел планирования намерен 70% своего бюджета тратить на консультации с общественностью. Такие затраты помогли обеспечить взаимопонимание и надежную основу для планирования.

1

(Planning Policy Guidance: General Policy and Principles. PPG-1-1988.)

Основные этапы планирования с участием населения:

Первый этап : выявление проблемы, обычно это инициатива муниципалитета или наиболее ответственных людей в администрации. Проводятся семинарские занятия, на которых учат понимать и ставить проблемы развития. Проводятся пилотажные исследования с целью выявить сильные и слабые стороны, возможности и ограничения развития (Strengths, Weaknesses, Opportunities, Threats -SWOT analyses) собираются и систематизируются проблемные вопросы и дискуссионные темы.

Второй этап: формируется “Группа представителей Общественности” (Community Responce Team - CRT) включающая представителей всех слоев населения. Задача второго этапа привлечь внимание населения к проблемам, осознать их как потребности и повлиять на образ мышления в направлении участия. Для этого в ходе интервью и публичных обсуждений людям предлагается ответить на следующие вопросы: “Как вам видится ваше будущее в городе? Что вы хотите ? Какое будущее у города и как его можно улучшить? Каковы глобальные ценности, которые важны для вас в первую очередь, что вы хотите на самом деле ?”

Третий этап: Разработка основных положений Программы Градостроительного Развития -стратегическое планирование на основании целей и аналитической информации, постановка задач для проектной стадии.

Четвертый этап : рекламно-информационная компания с целью вовлечь широкие слои населения в активную поддержку совместно разработанного проекта.

Реализация крупных градостроительных проектов всегда связана со сложной системой согласования, как с органами государственного надзора, так и с местным населением. Началом такого согласования является опубликование стратегических планов развития, которые могут служить отправной точкой общественных дискуссий.

Эффективность практики формирования градостроительной политики с участием населения и местных деловых кругов, какую мы видим на примере городского планирования в штатах Орегон, Вашингтон, Калифорния - высоко оценивается в других странах (75, 140).

1

Опыт компании Rural Development Initiation (RDI) OR , USA.

«Общественный наблюдательный совет за работой»

Рисунок «Общественный наблюдательный совет за работой»

. Жилищная политика: опыт Великобритании и США

Опыт Великобритании интересен для нашей страны тем, что решение социальных проблем населения до недавнего времени возлагалось на местные органы самоуправления. Они оплачивают капитальные затраты на новое строительство и модернизацию существующего жилого фонда за счет местных налогов, государственных займов, получения ссуды на открытом рынке и продажи земли и домов и деятельности “Корпораций развития коммерческих организаций связанных договором с городской администрации. Планы строительства муниципального жилья в Великобритании можно признать весьма успешными, однако и там средства для реализации этих программ практически исчерпаны.

Муниципальное (социальное) жилище строится местными органами власти. За рубежом муниципальный или социальный жилой фонд ориентирован в основном на малообеспеченные слои населения. Низкий культурный уровень населения и отсутствие у муниципальных органов средств для содержания жилого фонда очень скоро превращают эти кварталы в задворки большого города, даже если они расположены в центральной его части, как. Социальное жилище требует выделение больших средств на его содержание.

Частное жилище. В Великобритании за последние 40 лет число людей, имеющих собственные дома утроилось и сейчас составляет около 15 млн. (174).

Большинство людей, живущих в государственных домах, могут их выкупить. Цена выкупа зависит от времени проживания. Правительство и местные власти поощряют сдачу в аренду и приооретение жителями домов при помощи следующих мер: выделение земли для строительства новых домов, поощрение деятельности подрядных строительных организаций и жилищных ассоциаций, реставрация домов с последующей продажей частным лицам, продажа домов для ремонта новым владельцам первичным покупателям, продажа домов для временного проживания. Для покупки домов широко практикуется использование ипотечного займа. В этом случае жилье приобретается во временное пользование у тех, кто его строит: строительные общества, банки, страховые компании, промышленные компании и общества потребителей. Строительные общества - самый крупный источник ипотечных займов, хотя доля других финансовых институтов тоже растет. Люди, приобретающие жилье под залог, могут получить ссуду в размере от 90% до 100% его стоимости и, кроме того, страховую гарантию. Займы обычно выплачиваются в течение 20-25 лет в виде ежемесячных взносов, покрывающих основную сумму и проценты. Ссуды под недвижимость доступны для покупателей со среднем достатком и выше. Люди с более низкими доходами могут объединиться в «строительную ассоциацию» (после покупки дома строительная ассоциация сдает в аренду часть дома и за счет этого покрывает свои расходы).

Домовладельцы, имеют право на льготы по выплате процентов по ипотечному займу, если стоимость их дома не превышает 30000 фунтов стерлингов и если это их основное жилище. В соответствии с программой “Займа для приобретения жилья”, лица впервые покупающие дом и накапливающие для этого средства не менее двух лет могут испросить дополнительный беспроцентный займа в размере 600 &. стерлингов на 5 лет и свободную от налога дополнительную сумму до 110 &. стерлингов.

Арендный жилой фонд современных капиталистических городов и доходные жилые дома дореволюционной России имеют много общего. Владельцы арендного фонда как правило нс желают вкладывать дополнительные средства в обустройство и эксплуатацию, так как это снижает доходность предприятия. Арендаторы также не желают ухаживать и ремонтировать жилой фонд, поскольку относятся к нему как к временному убежищу. В развитых странах местные органы власти стремятся к сокращению объемов аренды и субаренды.

В Великобритании арендуемая площадь постоянно сокращается в количестве. Основная причина - это стремление людей иметь собственный дом или квартиру, большая доступность муниципального жилья, ограничения, действующие при аренде. В частном секторе преимущественно сдаются в аренду квартиры старой постройки, принадлежащие мелким домовладельцам, но есть и крупные компании. Правительство поводит политику повышения доступности приобретения жилья у частных владельцев и поощряет создание различных организаций, занимающихся этим вопросом. В Северной Ирландии уровень арендной платы устанавливается официальным лицом и может быть обжалован в комиссии как квартиросъемщиком, так и домовладельцем.

Жилищные ассоциации - некоммерческие организации, которые сдают, строят, ремонтируют и продают дома и квартиры. Ассоциации обычно помогают людям, нуждающимся в жилье, в особенности пожилым, одиноким и нетрудоспособным.

В Великобритании Жилищные ассоциации были созданы при поддержке правительства и в настоящее время владеют 500000 домами и 2600 общежитиями. Размер ассоциаций различен: от благотворительных домов для престарелых на 10 человек до товариществ, владеющих 10000 домами. Программа обеспечения жильем через ассоциации пользуется правительственными субсидиями. Жилищные ассоциации позволяя квартиросъемщику частично владеть домом, а частично снимать его.

Жилые образования - кластеры смешенной принадлежности пользуются все большей симпатией у населения. Многофункциональные жилые кластеры это несколько («гроздь») блокированных домов с подсобными помещениями, мастерскими, кафе и магазинчиками. Возможны при этом различные формы собственности: кондоминиум, корпорация, кооператив с ограниченной ответственностью пайщиков, коммунальное владение землей («community land trust») или совместная жилищная ассоциация. Экономические выгоды при многофункциональном использовании здания и помещений включают снижение расходов на содержание квартиры за счет аренды сдачи в аренду части помещений в том числе отдельных комнат и встроек между домами. Доступное жилье способствует социальной интеграции населения.

Социальное или доступное жилище способствует социальной интеграции населения, облегчает содержание жилого фонда и территории. Форма собственности на жилище определяет степень участия населения в развитии жилой застройки. Правительство и местные власти заинтересованы в приобретении жителями домов и квартир в частное пользование, поскольку при этом проще решаются вопросы ремонта и эксплуатации жилого фонда.

Закон о жилище в Великобритании 1980 и 1985 г. подтвердил льготы для людей, живущих в государственных домах: гарантия на право пользования жилищем, право на квартирный обмен и сдачу жилья, право постоянно поживающего члена семьи на жилплощадь по смерти основного квартиросъемщика, право на сдачу в субаренду и покрытие расходов на ремонт квартиры. После двух лет проживания жители муниципальных домов (за некоторым исключением) могут выкупить свои квартиры по льготным ценам. Жители муниципальных домов имеют право на обмен своей жилой площади, если она не удовлетворяет их требованиям. Если жилой фонд приходит в ветхость, создаются ассоциации жилищного строительства или трасты, которые берут на себя ответственность за муниципальное строительство .

Пожилые людей, нуждающиеся в специальном обслуживании и условиях безопасности, имеют право на новые или модернизированные дома, снабженные сигнализацией, или имеющие привратника. Органы местной власти обязаны гарантировать предоставление жилья бездомным людям, имеющих несовершеннолетних детей, пожилым и нетрудоспособным.

В США принято федеральное постановление, в соответствии с которым местным муниципальным органам предписывается обеспечивать градостроительное разнообразие жилого фонда (183). Местным муниципальным органам предписывается предусматривать минимум 25% жилых домов доступных населению с доходами ниже среднего.

В 1994 в шт. Онтарио было принято решение довести долю доступного жилья до 30% , половина которого должна быть доступна для людей, составляющего нижних 30% по уровню достатка.

Однако на практике существуют уловки, позволяющие девелоперам не всегда выполнять эти требования:

  • -первое, хотя муниципалитет8 обязаны предусматривать доступное жилье, они не всегда могут потребовать это от строительных компаний;
  • -второе, - 30% доступного жилища по закону не должны присутствовать на каждом участке, а только в пределах планировочной зоны в целом (площадью, например 1000 га).

Во многих городах шт. Калифорнии, приняты “инклюзивные14 требования для стимулирования строительства доступного жилища. В соответствии с этими требованиями определенный процент жилых домов в пределах зоны новой застройки (обычно 10-20% жилого фонда) должно соответствовать понятию “доступное жилище”. Это не всегда, однако, относится к индивидуальным жилым домам. В тех случаях, когда речь идет об индивидуальных жилых домах, в числе условий указывается, что при перепродаже стоимость дома также ограничивается. Почти во всех случаях, условием приобретения такого дома будет ограниченность дохода хозяина на момент приобретения (допускаются изменение дохода жильцов в перспективе, как в сторону увеличения, так и в сторону уменьшения).

Цель состоит в том, чтобы предложить жилище тем, кто вообще не сможет сам приобрести его на дорогом рынке. Для стран с высоким уровнем образованности населения наиболее эффективной практикой является не строительство дешевого жилища, а специальная система ценообразования, которая позволила бы покупать социально незащищенным людям жилище по цене ниже рыночной

Наиболее трудной проблемой при организации жилой застройки для малоимущего населения является не столько строительство дешевых домов, сколько их содержание и в дальнейшем сохранение для той же категории населения. К сожалению, не все нуждающиеся готовы сами заботиться о своем жилище.

Для этого налагают ограничение стоимости сделок при дальнейших операциях по перепродаже недвижимости, устанавливают максимальную продажную стоимости из расчета доступности для малоимущего населения. Выделения части перспективного жилого фонда для социального жилья (например, чтобы квартиры были доступны по цене для малоимущего населения, как минимум в течении ближайших 30 лет) может быть выдвинуто в качестве одного из предварительных условий при выдаче разрешения на проектирование. Проблема состоит в том, что рыночное использование субсидированного жилья обессмысливает саму идею создания доступного жилого фонда для малообеспеченного населения. Однако такого рода ограничения отрицательно влияют на установление стоимости имущества и, в результате, собственники не могут получить соответствующую компенсацию при продаже и оказываются в худшем положении, чем обычные владельцы частных домов.

Аналогичные аргументы выдвигаются и против контроля стоимости ренты. Искусственное снижение цены ставит вопрос в том что является наиболее важным: “интересы общества или отрицательные последствия для рынка жилья” ( 64).

Надежды на смягчение общественных и частных противоречий возлагается во Франции - на федеральный бюджет, в США - на общественные некоммерческие организации (третий сектор)

Опыт решения проблемы бездомных и малообеспеченных семей в США и Великобритании показал бесперспективность, как безвозмездной передачи жилья, так и строительства отдельных кварталов дешевого жилья.

На уровне градостроительного регулирования решение социальных вопросов должно предусматриваться в виде регламентации площадей и реализации согласованной части жилого фонда по доступным ценам.

• Жилищный вопрос на уровне градостроительной политики решается путем резервирования и приоритетного развития территорий под жилищное строительство, выделения квоты на социальный жилой фонд в составе всех строящихся жилых комплексов.

  • Зонирование городской застройки по имущественным возможностям населения
  • (сегрегация) ведет к нарастанию социальной напряженности. Интеграция различных типов жилой застройки в одном градостроительном комплексе требует большего искусства муниципальных руководителей, чем формирование закрытых однородных поселений, но, в конечном итоге, способствует формированию климата доброжелательного соседства, облегчает содержание жилого фонда и территории.
  • Централизованное планирование работает эффективно, только если оно подкреплено

централизованным финансированием. Проблема заключается в том, что частные интересы инвесторов неизбежно вступают в противоречие с общественными приоритетами в развитии жилой застройки.

 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ   След >